國家發(fā)改委投資研究所戰略研究室主任羅松山接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)時(shí)表示，據其主持的課題組研究報告的測算，“十二五”時(shí)期，地方政府融資平臺(簡(jiǎn)稱(chēng)“平臺公司”)投資約34萬(wàn)億元，事業(yè)單位債務(wù)也至少達到5萬(wàn)億元的規模。
一方面是地方政府頻頻通過(guò)平臺公司和其他渠道大規模投資，一方面是地方財政收支缺口增大可能誘發(fā)財政風(fēng)險甚至金融風(fēng)險。多位接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)的專(zhuān)家呼吁，應盡快引入民間資本，實(shí)現經(jīng)濟“踩油門(mén)”和債務(wù)“踩剎車(chē)”的平衡。
測算 34萬(wàn)億投資藏風(fēng)險
羅松山告訴記者，據其測算，“十二五”時(shí)期，平臺公司基礎設施和保障性住房工程建設需要投資34萬(wàn)億元左右，年均增長(cháng)9.5%，而“十一五”時(shí)期為16.6萬(wàn)億元。其中，平臺相關(guān)基礎設施投資額約為31.8萬(wàn)億元；而保障性住房工程投資在5萬(wàn)億左右，假定以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商承建、政府通過(guò)收購等方式解決一半，其余由平臺公司投融資、建設，則需要投資2.5萬(wàn)億元。
羅松山解釋稱(chēng)，上述“十二五”時(shí)期須由平臺公司進(jìn)行融資、投資建設的基礎設施，尚不包含主要由中央財政或社會(huì )資本投資建設的鐵路與航空運輸及郵政業(yè)，以及可由社會(huì )資本投資建設的電力以及電信和其他信息傳輸服務(wù)業(yè)。
談到地方平臺公司潛在的債務(wù)風(fēng)險，羅松山表示，首先是資產(chǎn)不實(shí)。比如土地評估的標準就很寬松，前幾年地價(jià)快速上漲，市場(chǎng)對土地收益的增長(cháng)抱有很大預期，但現在樓市一調控，平臺公司未來(lái)的還款能力就沒(méi)有那么高了。此外，前兩年煤價(jià)大漲時(shí)，煤炭等自然資源的價(jià)格也被高估了。對于這類(lèi)問(wèn)題，羅松山表示，地方政府可以通過(guò)收費公路、橋梁等資產(chǎn)充實(shí)到平臺公司予以解決。
羅松山進(jìn)一步說(shuō)，其次是去年以來(lái)，平臺公司已經(jīng)進(jìn)入還款高峰期，且一些平臺公司舉債規模超過(guò)其還款能力，再加上前兩年信貸政策偏于寬松(如放款量大、門(mén)檻低、放貸時(shí)間密集)，個(gè)別城市的平臺公司可能存在債務(wù)風(fēng)險。國務(wù)院發(fā)展研究中心經(jīng)濟學(xué)家李佐軍則預計，今明兩年平臺公司集中到期的債務(wù)有4.6萬(wàn)億元，還本付息壓力劇增。
國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀(guān)部財政金融研究室主任倪紅日也告訴《經(jīng)濟參考報》記者，當前平臺公司衍生出種種亂象，比如一塊土地進(jìn)行多次抵押而違規借貸，比如平臺公司和民營(yíng)企業(yè)“搶食”搞房地產(chǎn)、酒店業(yè)。
中共中央政策研究室原副主任鄭新立認為，近幾年平臺公司投資的項目絕大部分都是一些基礎設施和公共服務(wù)的項目，留下了一批優(yōu)良的資產(chǎn)。即使到期了部分債務(wù)還不了，只要不讓銀行核銷(xiāo)呆壞賬，就可以債務(wù)展期，先還利息，過(guò)上幾年之后，財力增長(cháng)了再還本付息。鄭新立說(shuō)，雖然土地出讓金不能再搞了，但是地方政府還有很多一般企業(yè)所沒(méi)有的資源，比如地方政府可以通過(guò)企業(yè)招投標出讓街道命名權。
預警 5萬(wàn)億事業(yè)單位債務(wù)管理失序
除了平臺公司債務(wù)風(fēng)險，地方政府債務(wù)風(fēng)險還有其他表現形式。
李佐軍表示，當前地方政府同時(shí)面臨著(zhù)收入減少和支出增多兩方面困難，財政收支缺口越拉越大�！叭绻胤絺鶆�(wù)問(wèn)題不能得到有效解決，地方政府尤其是中級地方政府可能出現經(jīng)濟意義上的破產(chǎn)，最終傳導到部分中小銀行破產(chǎn)�！崩钭糗娋娴�。
據記者對今年7、8兩月政府公開(kāi)信息的不完全統計，長(cháng)沙市2012年重大推介項目195個(gè)，總投資額達8292億元；廣州市要求下半年重點(diǎn)抓好年度投資714億元的101個(gè)重點(diǎn)項目建設和列入省現代產(chǎn)業(yè)500強的120個(gè)項目建設；《貴州生態(tài)文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃》提出，政府每年為此規劃投入1000億元左右；廣東省《關(guān)于充分發(fā)揮海洋資源優(yōu)勢努力建設海洋經(jīng)濟強省的決定》總投資約1萬(wàn)億元……
財政部財政科學(xué)研究所副所長(cháng)劉尚希告訴《經(jīng)濟參考報》記者，能看到2008年以來(lái)的財政政策總量擴張的影子。他認為，關(guān)鍵是看各地方的擴投資是單憑地方政府一己之力，還是吸引社會(huì )投資尤其是民營(yíng)資本。如果是前者，那么在拉動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)上是力所不逮的，在經(jīng)濟健康運行上也是不可持續的。
羅松山表示，縱觀(guān)各地經(jīng)濟刺激計劃所涉及的重點(diǎn)項目，能源、通信、鋼鐵等基礎產(chǎn)業(yè)項目主要是企業(yè)在做，而甘肅、寧夏的大型能源項目是由國企尤其是央企在投資。但多位受訪(fǎng)專(zhuān)家告訴記者，上述項目投資規模大、周期長(cháng)，受經(jīng)濟周期的波動(dòng)性影響強，一旦出現產(chǎn)能過(guò)剩，或者未來(lái)作為落后產(chǎn)能遭受淘汰，國企的項目最終還是要由政府兜底。
國家發(fā)改委投資研究所研究員吳亞平則提醒，更擔心的是占地方政府債務(wù)余額半數的事業(yè)單位債務(wù)，包括學(xué)校、醫院等公益性機構的債務(wù)。這些機構直接作為借款人向銀行拿貸款，地方政府可能違規提供擔保，銀行也可能默認這種所謂的“隱形擔�！�。2010年度審計署報告顯示，截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額共計10.7萬(wàn)億元。吳亞平表示，據此計算，事業(yè)單位債務(wù)“至少5萬(wàn)億”。
吳亞平警告稱(chēng)，首先，事業(yè)單位零星分布在每個(gè)市縣，不便于地方政府的集中監管，在地方政府的資產(chǎn)負債表上也沒(méi)有反映。其次，事業(yè)單位缺乏完善的治理結構，自我約束能力比平臺公司更差。再者，當無(wú)錢(qián)還債時(shí)，按照國家法律規定，它的資產(chǎn)是不允許變現的，實(shí)際上它的債務(wù)就等同于地方政府自身的債務(wù)，對地方經(jīng)濟的沖擊比平臺公司更直接。
除此之外，中國社科院數量經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究所副所長(cháng)李雪松說(shuō)，我國政府的債務(wù)除顯性的、直接的債務(wù)外，還存在不少隱性的、間接的債務(wù)。如財政對政府性公司或機構的相關(guān)債務(wù)擔保，社會(huì )保障等經(jīng)濟轉軌中的歷史欠賬等。事實(shí)上，目前我國政府債務(wù)信息，特別是地方政府債務(wù)信息的不充分、不明確，導致難以對政府債務(wù)風(fēng)險做出明確的判斷，這本身就是一種潛在的財政風(fēng)險。
破題 引入民資與平臺公司治理并舉
“中央財政不可能再推出類(lèi)似2008年底那樣的應對全球金融危機沖擊的‘四萬(wàn)億升級版’�！眲⑸邢Ｏ颉督�(jīng)濟參考報》記者透露。
劉尚希說(shuō)，在當前經(jīng)濟下行壓力較大的形勢下，一些市場(chǎng)人士頻頻呼吁中央出臺新的財政刺激政策。實(shí)際上，盡管“繼續實(shí)施積極的財政政策”多次被強調，但中央財政層面的公共投資不可能重現2008年以后的井噴局面，只可能在總量上適當增加，并在結構上進(jìn)一步向節能環(huán)保、農田水利、社會(huì )基礎設施等領(lǐng)域傾斜，“這是個(gè)微調的概念，不是投資大躍進(jìn)”。
中國三星經(jīng)濟研究院的最新研究報告則顯示，從投資資金來(lái)源上看，地方版“四萬(wàn)億”全面啟動(dòng)的可能性不大，一是全國財政收入同比增速大幅放緩，其中作為地方政府主要財政收入來(lái)源的土地出讓金同比大幅下降；二是銀行業(yè)已不允許重蹈2009年天量信貸的覆轍。
在中央和地方大規模財政資金缺位的情況下，相關(guān)專(zhuān)家表示，中國亟須引入社會(huì )資本的造血機制，實(shí)現經(jīng)濟“踩油門(mén)”和債務(wù)“踩剎車(chē)”的平衡。中國銀行國際金融研究所研究員周景彤認為，民間資本注入有助于快速穩定經(jīng)濟。通過(guò)引入民間資本能夠緩解財政資金的不足，實(shí)現較快的穩定經(jīng)濟的功能，兩個(gè)方面有望成為民間投資的重點(diǎn)，一是鐵路建設，中國的鐵路網(wǎng)絡(luò )與發(fā)達國家相比還有很大的差距，為鐵路投資留下了空間；二是加大保障房領(lǐng)域的民間投資，用以彌補商品房不景氣帶來(lái)的房地產(chǎn)投資下滑。
為進(jìn)一步防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，吳亞平建議，還需要完善公司的法人治理結構。
吳亞平說(shuō)，目前，部分平臺公司的功能定位出現了重大偏差，其突出表現是：將平臺公司作為一個(gè)單純的融資性平臺，這導致大量平臺公司被迫為地方政府投資建設項目借債，淪為地方政府的“取款機”；同時(shí)，自身投資功能的缺失也在相當大程度上導致其在構建還貸機制和防范融資風(fēng)險中的不作為，“出了事最終只能靠政府兜底”。
吳亞平建議，一是無(wú)論現有還是新組建的平臺公司，地方政府必須明確授權其作為政府投資主體和出資人代表，在政府授權范圍內開(kāi)展投資、融資活動(dòng)，并承擔建設項目的投資、融資、建設、管理和貸款償還等全過(guò)程的責任。二是地方政府必須明確平臺公司與其投資、融資建設項目的投資與被投資關(guān)系，除受地方政府委托代建的項目，平臺公司均享有其資產(chǎn)所有權、處置權和收益權。
此外，吳亞平反映，諸多平臺公司的高管大部分都是前官員甚至是現任官員。盡管這樣可以確保它聽(tīng)政府的話(huà)，投資范圍不越位；但由于官員本身不一定對投融資和宏觀(guān)經(jīng)濟了解到位，容易產(chǎn)生投資風(fēng)險。吳亞平建議，應讓董事會(huì )而不是行政命令來(lái)體現股東意圖。