中國的城市化，被視為世界上有史以來(lái)最大規模的人口流動(dòng)，然而土地城市化快于人口城市化已成為近三十年來(lái)之怪現象，農民的權益沒(méi)有得到足夠的保障，這種“低成本擴張”的城市化模式已經(jīng)難以持續，無(wú)論是空心化之痛、拆遷難之惑還是資本化之變，這片土地上出現的新現象都反映出現實(shí)變革的迫切需求。
在《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)到的專(zhuān)家學(xué)者看來(lái)，土地“權變”，正是要讓農民獲得更有保障的土地權利和增值收益，進(jìn)城后獲得更為平等的就業(yè)、住房、社保等權益，改變農民難以分享城市化發(fā)展成果的利益分配格局。
突破口：征地制度改革條件成型
在城市化的快速推進(jìn)下，征地拆遷是近年來(lái)諸多社會(huì )矛盾的引爆點(diǎn)�！督�(jīng)濟參考報》記者在調研時(shí)聽(tīng)到不少地方干部表示，征地拆遷是“天下第一難”。
國務(wù)院總理溫家寶在2011年底的中央農村工作會(huì )議上表示，要推進(jìn)征地制度改革。必須按照有利于保護農民利益和節約集約用地的原則，精心設計征地制度改革方案，廣泛聽(tīng)取社會(huì )意見(jiàn)，加快開(kāi)展相關(guān)工作。本屆政府要出臺這項改革的相應法規。
征地拆遷的矛盾主要是農民土地和城市建設用地之間的矛盾。按照現行土地管理法的規定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。農村土地轉變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地，首先要通過(guò)政府征收轉變?yōu)閲型恋亍?BR> 這種制度安排維系了中國城市化的“低成本擴張”，帶來(lái)人口城市化明顯滯后于土地城鎮化的矛盾，一些地方以農村土地屬集體所有為名，不與農民溝通、協(xié)商，就強占或亂占農戶(hù)的承包地，損害農民的合法權益。
事實(shí)上，早在2003年，黨的十六屆三中全會(huì )就提出了改革征地制度的基本要求和方向，要求嚴格界定經(jīng)營(yíng)性和公益性用地，控制征地規模，對農民給予合理補償。2008年黨的十七屆三中全會(huì )再次提出要“縮小政府征地范圍”。
然而，在地方“土地財政”的利益驅動(dòng)下，征地規模不減反升，地方政府土地出讓金由2007年的1.3萬(wàn)億元大幅攀升至2011年的3萬(wàn)多億元，由征地拆遷引發(fā)的矛盾也日益突出。
中央農村工作領(lǐng)導小組副組長(cháng)、辦公室主任陳錫文說(shuō)，矛盾越來(lái)越多的時(shí)候，意味著(zhù)征地制度改革的條件開(kāi)始進(jìn)一步成型。
一方面，農民的訴求越來(lái)越強烈，使得政府對農民的拆遷補償費用不斷提高，拆遷補償費用占征地總收益的比重由2009年的30%上升到2011年的70%，征地可能會(huì )讓“香餑餑”變?yōu)椤半u肋”；另一方面，工業(yè)用地的出讓金只占房地產(chǎn)的10%，“中國制造”很大程度上依賴(lài)房地產(chǎn)土地出讓的輸血，卻由此推高了商品住宅價(jià)格，城市居民同樣也不滿(mǎn)意。
陳錫文認為，農村土地征求應該遵循四個(gè)方面的原則，一是土地征收權的運用要限定在公共利益的范圍之內；二是征收的程序必須公開(kāi)、透明，讓人民群眾廣泛參與，與人民群眾進(jìn)行充分協(xié)商；三是必須按照市場(chǎng)定價(jià)的原則進(jìn)行征收補償；四是強制拆遷必須通過(guò)司法程序才能決定，不能用行政的辦法。
核心點(diǎn)：調整利益分配格局
中國的土地問(wèn)題，一頭連著(zhù)農民利益和農村發(fā)展，一頭連著(zhù)工業(yè)和城鎮建設。陳錫文認為，工業(yè)化和城鎮化過(guò)程中，土地的矛盾關(guān)系到國家資源配置和利益分配格局。
北京大學(xué)國家發(fā)展研究院院長(cháng)周其仁也認為，中國當前經(jīng)濟的一個(gè)主要矛盾是城市化加速過(guò)程中土地資源配置的矛盾。根據什么原則配置土地資源？配置完之后發(fā)生的土地價(jià)值的急劇上升怎么在政府和人民之間進(jìn)行分配？怎么在中央政府和地方政府之間進(jìn)行分配？這些問(wèn)題都被提上了議事日程。
“之所以發(fā)生激烈的利益博弈，是因為其中有巨大的利益空間�！比A中科技大學(xué)中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰告訴《經(jīng)濟參考報》記者，農地一旦被征收為建設用地，就可能產(chǎn)生巨額的增值收益(所謂賣(mài)地收入)，地方政府正是以此增值收益形成了龐大的土地財政，失地農民因此期待有更多的失地補償，因此而展開(kāi)了激烈的圍繞土地利益的博弈。
在前述征地制度的改革呼聲中，很重要的一條正是提高對失地農民的補償標準。據了解，當前農地通過(guò)征地變?yōu)榉寝r地，補償的目標是保證失地農民“生活水平不降低，長(cháng)遠生計有保障”，但在實(shí)際操作過(guò)程中卻往往出現“征地補償低、長(cháng)期穩定生活得不到保障”的現象。
溫家寶在中央農村工作會(huì )議上表示，我國經(jīng)濟發(fā)展水平有了很大提高，不能再靠犧牲農民土地財產(chǎn)權利降低工業(yè)化城鎮化成本，有必要、也有條件大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例。
中國人民大學(xué)農業(yè)與農村發(fā)展學(xué)院副院長(cháng)鄭風(fēng)田認為，目前的城鎮化、工業(yè)化是靠犧牲農民的土地財產(chǎn)權利來(lái)推進(jìn)的，農民在土地增值收益中所獲不足15%。未來(lái)的集體土地征收制度改革中，應該明確規定農民在土地增值收益中的分配比例應該提升到50%以上。保障農民的土地財產(chǎn)權就必須給農民足夠的補償，以此保障農民的生存就業(yè)與發(fā)展權。
不同地區農民的利益關(guān)系也需要權衡。在賀雪峰看來(lái)，至少可以區分出兩種極為不同的與土地相聯(lián)系的農民，一種是土地主要用于農業(yè)生產(chǎn)的廣大中西部農村地區的農民，一種是土地已經(jīng)或可能用于工商業(yè)用途的沿海發(fā)達地區和城郊農村的農民。
賀雪峰認為，如果土地征收中的巨額利益不是在全體農民中平均分配，而只是分配給恰好在特定位置承包經(jīng)營(yíng)土地的城郊農民，則這部分城郊農民將因為可以獲得的巨額土地利益，而足以形成一個(gè)龐大的土地利益集團。這部分城郊農民的確是很富裕了，但全國95%的農民卻因此更加難以獲得國家的財政轉移支付。
事實(shí)上，土地增值的利益分配是整個(gè)城市化過(guò)程中城鄉利益格局的縮影。鄭風(fēng)田在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，中國的城市像歐洲、農村像非洲，資源都集中到了城市，缺乏雙向的流動(dòng)，導致嚴重的地區差別和城鄉差別。
近幾年來(lái)，聚焦“三農”的中央一號文件不斷強調“工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持鄉村”和多予少取放活的方針，引導資源要素向農業(yè)和農村流動(dòng)，以調整國民收入分配格局和城鄉利益關(guān)系。
方法論：農民有更大的自主權利
中國農村改革30多年的經(jīng)驗表明，“還權于農”是解放農村生產(chǎn)力，從而推動(dòng)農業(yè)和農村經(jīng)濟持續發(fā)展的內生動(dòng)力。在城市化快速推進(jìn)和農村土地面臨新一輪變革的歷史階段，賦予農民更大的自主權利、更加注重農民的意愿和實(shí)踐，仍不失為最重要的“方法論”。
今年“兩會(huì )”期間，清華大學(xué)教授蔡繼明提交了6個(gè)與土地有關(guān)的提案。他認為，工業(yè)化和城市化都需要占用農村的土地，但農民土地的產(chǎn)權沒(méi)有得到充分的實(shí)現。承包地、宅基地、住房不能作為資本流動(dòng)，很難帶來(lái)財產(chǎn)性收入。應允許農村集體宅基地的使用權自由轉讓、抵押和出租。
國務(wù)院法制辦公室副主任、黨組成員甘藏春此前在中國農業(yè)大學(xué)所作的一次關(guān)于中國土地制度變革的報告中指出，土地權利受到很多限制，如承包經(jīng)營(yíng)權不能抵押，宅基地使用權不能轉讓?zhuān)瑧撛趫猿旨w所有制的前提下，完善土地物權的配置。創(chuàng )造條件、沖破障礙，實(shí)現農村集體土地的流轉，流轉是一個(gè)不斷探索、不斷規范的過(guò)程。
不少專(zhuān)家學(xué)者提出“集體土地入市”，以使農村集體土地和城市國有土地“同地同權”。國土資源部副部長(cháng)王世元去年11月份表示，“總結各地的實(shí)踐經(jīng)驗，抓緊完善現行法律和政策，為農村集體土地使用權流轉創(chuàng )造良好的法律和政策環(huán)境�！边@一度被媒體解讀為釋放了農村集體土地改革的信號。
在各地的土地變革實(shí)踐中，有兩個(gè)地區的試驗引人注目：一是廣東省從1992年開(kāi)始的農村集體建設用地的“股份制改革”，二是重慶和成都兩個(gè)國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區所進(jìn)行的農村土地流轉嘗試。
據了解，從2008年開(kāi)始，成都開(kāi)始推行以“還權賦能”為核心的農村產(chǎn)權制度改革。通過(guò)確權頒證，農民獲得了集體土地的使用權、經(jīng)營(yíng)權以及由此派生出來(lái)的轉讓權，使得農村產(chǎn)權更為全面。
據北京大學(xué)國家發(fā)展研究院綜合課題組的研究，成都土地制度改革的路線(xiàn)圖是，在農地確權的基礎上，以土地指標交易帶動(dòng)農村土地綜合整治，加大集體土地流轉、推動(dòng)土地資源的市場(chǎng)化配置、促進(jìn)城市化。
國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊認為，當前農業(yè)、農村發(fā)展是滯后的，在這時(shí)候更應該把保障農民的利益放到一個(gè)更加重要的位置上，從將來(lái)來(lái)看，要讓集體建設用地跟國有土地同地同價(jià)同權，這是一個(gè)方向。同地同價(jià)同權，就是說(shuō)集體建設用地也可以直接進(jìn)入市場(chǎng)。
《經(jīng)濟參考報》記者在山東、湖南、湖北等地的調研中也看到，各地涌現了多種流轉模式，通過(guò)“政府信托”、產(chǎn)權交易市場(chǎng)等方式，推動(dòng)土地的流轉和資源的資本化。
蔡繼明還提出“農民自主型城鎮化”的概念，即鄉鎮集體在符合城鄉規劃的前提下，不經(jīng)過(guò)土地征用，在集體土地上推進(jìn)工業(yè)化和城鎮化并實(shí)現農民生產(chǎn)方式轉變與分享經(jīng)濟成果的城市化模式。
蔡繼明認為，農民自主型城鎮化保障了農村集體土地的權益，體現了農民當家做主的地位，使農民充分享受了工業(yè)化城鎮化的成果，縮小乃至消除了城鄉二元結構所產(chǎn)生的各種差距和矛盾，同時(shí)也減輕了政府的財政負擔。
在更加注重農民自主權利的同時(shí)，地方政府以行政力量推進(jìn)城鎮化的“角色”也需要調整，不應成為“大開(kāi)發(fā)商”，而要在土地用途管制的基礎上加強規劃。
中國農業(yè)大學(xué)土地利用與管理研究中心主任張鳳榮告訴《經(jīng)濟參考報》記者，城市化是中國發(fā)展的道路，要讓農民富裕就必須減少農民，在這個(gè)過(guò)程中出現了農地的流轉以及農村建設用地的問(wèn)題。國家對于土地有規劃權，有關(guān)部門(mén)應該對耕地和村莊形成統一的規劃，做出符合自然條件和經(jīng)濟發(fā)展規律的安排。
效果圖：讓人口城市化趕上來(lái)
經(jīng)濟學(xué)家厲以寧曾經(jīng)在調研中提到“兩只老鼠”的故事，農民進(jìn)城打工，房子一把鎖鎖上，變成了老鼠窩；進(jìn)城的時(shí)候沒(méi)有錢(qián)，一家子只能住地下室，成為“鼠族”。而現在很可能人沒(méi)有城市化，土地和房子卻被城市化的洪流“化掉了”。
從全世界范圍來(lái)看，中國城市化一個(gè)少有的現象就是土地的城市化明顯快于人口城市化，由此被一些學(xué)者認為是“偽城市化”。
有數據顯示，從1990年到2000年，土地城鎮化的速度是人口城鎮化速度的1.71倍。近十年這一趨勢更加明顯：城市建設用地面積擴大83%，但城鎮人口僅僅增加45%，兩者間的比例擴大到1.85倍。
讓鄭鳳田擔憂(yōu)的是，現在有些地方又打著(zhù)治理“空心村”的旗號撤并村莊，侵害了農民利益。他的一個(gè)明確的思路是，先解決人口城市化的問(wèn)題，再去考慮“空心化”這類(lèi)農村土地的問(wèn)題。
前幾年，有地方實(shí)行“宅基地換房、土地換社�！钡恼�，實(shí)際上還是打著(zhù)土地的主意。比如重慶以前提出農民進(jìn)城的“三件舊衣”(農民的承包地、宅基地、林地)換“五件新衣”(包括養老保險、醫療保險、小孩讀書(shū)、就業(yè)、住房)政策，便引起了很大的爭議。
鄭風(fēng)田認為，農民的宅基地與承包地其實(shí)一直在承擔著(zhù)農民的社會(huì )保障職能，所以目前的城鎮化還是不要急于去沒(méi)收農民的地與房。如果再出現2008年式的金融危機，上千萬(wàn)甚至幾千萬(wàn)人失業(yè)了，農村回不去了，宅基地與承包地沒(méi)有了，那該怎么辦？國家的穩定可能因此而出現大問(wèn)題。
解決“人口城市化”的問(wèn)題，就是要打破戶(hù)籍制度等障礙，讓農民離土離鄉進(jìn)入城市后，不是“農民工”的身份，而能享受到和城鎮居民同等的就業(yè)、社保、醫療等權利。
鄭風(fēng)田說(shuō)，城市化“要地不要人”，而高房?jì)r(jià)又讓農民進(jìn)不起城，農民工往往“回不去、留不下”。目前城市化率名義上超過(guò)50%，但實(shí)際卻只有30%，還有2.6億人在城市里沒(méi)有房子也買(mǎi)不起房。
今年2月份，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了關(guān)于積極穩妥推進(jìn)戶(hù)籍管理制度改革的通知，提出要對農村人口已落戶(hù)城鎮的，要保證其享有與當地城鎮居民同等的權益；對暫不具備落戶(hù)條件的農民工，要有針對性地完善相關(guān)制度，下大力氣解決他們當前在勞動(dòng)報酬、子女上學(xué)、技能培訓、公共衛生、住房租購、社會(huì )保障、職業(yè)安全衛生等方面的突出問(wèn)題。
陳錫文認為，城鎮化的本質(zhì)是轉移農村人口，而轉移農村人口的必要條件是城市給農民就業(yè)提供崗位，解決好民生問(wèn)題。城鎮化關(guān)系到整個(gè)國家的利益，關(guān)系到城市居民的利益，更多的是關(guān)系到億萬(wàn)農民的利益。好的城鎮化，哪怕慢一點(diǎn)，也會(huì )讓農民逐步進(jìn)城，成為真正意義上的市民。
