28部門(mén)聯(lián)手起草國家最高層次空間規劃，規范無(wú)序開(kāi)發(fā)。
幾乎與中共十八大召開(kāi)同步，《全國國土規劃綱要(2010~2030)》(下稱(chēng)“規劃”)已經(jīng)完成初稿框架，即將上報國務(wù)院。規劃將依據中國未來(lái)20年的發(fā)展目標和環(huán)境資源承載能力，規范區域職能，并劃定限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區域。
由于這將對區域經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)投資布局產(chǎn)生重大影響，規劃又被稱(chēng)作“國土開(kāi)發(fā)憲法”。規劃的起草工作由國家發(fā)展改革委、國土資源部牽頭，財政部、環(huán)保部、住房和城鄉建設部等總計28個(gè)中央有關(guān)部門(mén)共同參與，目前，國家發(fā)改委和國土資源部正在對規劃進(jìn)行最后修改，完成后將直接呈報國務(wù)院。
按照國務(wù)院提出的要求，規劃將成為“最高規劃”，在國務(wù)院審議通過(guò)后，將報請全國人大審議，從而使規劃具有法定效力后，當前執行的《土地利用總體規劃》《城市發(fā)展總體規劃》《產(chǎn)業(yè)布局規劃》等的制定和調整，都將以這一規劃為基本依據。
年內上報
按照當前的工作計劃要求，2012年12月前，這份規劃草案須上報至國務(wù)院進(jìn)行討論后，提交國務(wù)院常務(wù)辦公會(huì )審議通過(guò)。
“我們是參與部門(mén)，牽頭的是國家發(fā)改委和國土資源部，據我所知，現在初稿已經(jīng)完成了，正在進(jìn)行修改和調整�！�10月31日，住房和城鄉建設部(下稱(chēng)“住建部”)一位不愿具名的官員向《中國經(jīng)營(yíng)報(微博)》記者證實(shí)，這項工作已經(jīng)進(jìn)行了兩年。
次日清晨，國土資源部、財政部參與規劃起草和編制的官員均向本報記者證實(shí)了這一消息。國土資源部的官員告訴記者，按照當前的工作計劃要求，2012年12月前，這份規劃草案須上報至國務(wù)院進(jìn)行討論后，提交國務(wù)院常務(wù)辦公會(huì )審議通過(guò)。
由于規劃是以土地為基礎，調整國土空間功能分布、產(chǎn)業(yè)布局等職能的綜合規劃，涉及主管部門(mén)領(lǐng)域眾多，為解決協(xié)調問(wèn)題，國務(wù)院設立了“全國國土規劃綱要編制工作領(lǐng)導小組”，由國家發(fā)改委、國土資源部共同牽頭，財政部、環(huán)保部、住建部等職能部門(mén)共同組成，小組成員單位共計28個(gè)。
前述國土資源部、住建部官員均向記者表示，除此前《物權法》外，尚未有一項帶有法律性質(zhì)的文件草案要求如此之多的中央有關(guān)部門(mén)共同參與。他們向記者表示，這項工作于2010年就已經(jīng)啟動(dòng)，國家發(fā)改委為規劃綱要的編制，下發(fā)了時(shí)間表。
根據國家發(fā)改委的安排，2010年有關(guān)部門(mén)主要進(jìn)行前期規劃的調研和基礎研究工作；2011年開(kāi)展規劃草案的編制工作；2012年進(jìn)行規劃綱要草案的論證、調整、修改和協(xié)調工作。目前，按照國家發(fā)改委的安排，這項工作緊張順利，正在進(jìn)行論證和修改工作。
記者了解到，規劃綱要在呈報國務(wù)院后，將召開(kāi)國務(wù)院常務(wù)辦公會(huì )進(jìn)行討論、審議，此后還將報請全國人大審議，從而使規劃綱要具有強制性的法律效力。不過(guò)，前述國土資源部官員表示，當前的主要工作還是完成草案的修改和調整工作，其他則依據國務(wù)院屆時(shí)的安排進(jìn)行。
“最高規劃”
“三項規劃當中，由于目前中國實(shí)行最嚴格的耕地保護制度，所以土地利用總體規劃的剛性較強�！�
由于尚需呈報國務(wù)院討論和調整，前述參與規劃綱要草案編制的官員均表示不便透露具體內容。但前述住建部官員向記者透露，按照目前的規劃綱要草案，其主要職能是統籌和協(xié)調，解決目前各級“土地利用總體規劃”“城市發(fā)展總體規劃”“產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體規劃”之間的不協(xié)調和沖突問(wèn)題。
目前，上述三項規劃在行政級別上“互不隸屬”。土地利用總體規劃由國土資源系統編制實(shí)施；城市發(fā)展總體規劃由地方住房和城鄉建設系統編制實(shí)施；產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體規劃則由發(fā)展改革委系統負責編制實(shí)施，三項規劃的批準權均歸屬?lài)鴦?wù)院。
“三項規劃當中，由于目前中國實(shí)行最嚴格的耕地保護制度，所以土地利用總體規劃的剛性較強�！敝袊嗣翊髮W(xué)公共管理學(xué)院副院長(cháng)嚴金明告訴記者。
但是，無(wú)論從法律上還是行政規定上，都沒(méi)有要求其他兩個(gè)規劃依據土地利用總體規劃進(jìn)行，因此，在這三個(gè)規劃之上，還應有統領(lǐng)性的規劃，作為三項規劃制定的依據。
記者了解到，除三項基本規劃外，各級政府還出臺了區域發(fā)展規劃、主體功能區規劃、城鎮體系規劃、生態(tài)功能區規劃等。參與規劃綱要草案編制的權威人士告訴記者，不可否認，這些規劃發(fā)揮了積極作用，但各類(lèi)規劃之間也不同程度地出現了職能不清、內容重疊，甚至互不協(xié)調等問(wèn)題，影響到規劃的科學(xué)性和執行力。
“相對于經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展新階段的新要求、國土空間劇烈變化及其存在的突出問(wèn)題，國土規劃工作亟待提上政府工作的重要日程，規劃理念、內容、方法、手段等需要探索創(chuàng )新�！眹临Y源部咨詢(xún)研究中心土地咨詢(xún)研究部主任、咨詢(xún)委員潘文燦表示。
作為規劃綱要草案編制工作的參與者和國土資源部規劃司前司長(cháng)，他認為，作為國家最高層次的空間規劃，全國國土規劃缺位、地方國土規劃推進(jìn)緩慢、開(kāi)展區域性國土規劃的編制可以有效地解決這一問(wèn)題。
反向限制
規劃綱要草案其中重要一點(diǎn)就是實(shí)行差別化的國土開(kāi)發(fā)策略，按照人口和環(huán)境來(lái)布局城鎮化。
“與一般的規劃編制思路不同，規劃綱要草案的編制過(guò)程中，在一定程度上遵循‘反規劃’的理念，即根據國土資源未來(lái)的承載能力和自然限制制定規劃�！眹临Y源部土地利用司的一位官員向記者表示。
所謂“反規劃”編制思路是國外普遍采用的編制國家戰略規劃的一種思路，即不根據戰略目標進(jìn)行分解，而是根據未來(lái)能使用的資源進(jìn)行編制，依據能使用的資源和優(yōu)化使用的原則，對未來(lái)生產(chǎn)力目標進(jìn)行測定。
據記者了解，目前，國內大部分戰略規劃都是根據一個(gè)戰略目標，通過(guò)任務(wù)分解式的方法進(jìn)行編制的，其缺陷在于不能根據環(huán)境資源的承載能力進(jìn)行安排。
記者了解到，規劃綱要草案將包含“合理確定國土資源和地域空間開(kāi)發(fā)的規模、強度、結構、布局和時(shí)序”等方面的內容，其用意在于提高國土開(kāi)發(fā)利用的效率和質(zhì)量著(zhù)力解決國土開(kāi)發(fā)、利用、保護和整治的重大問(wèn)題，其中重要一點(diǎn)就是實(shí)行差別化的國土開(kāi)發(fā)策略，按照人口和環(huán)境來(lái)布局城鎮化。
所謂“差別化”的具體內容，接近國土資源部的權威人士表示，規劃草案將有可能劃定“限制開(kāi)發(fā)”“禁止開(kāi)發(fā)”的國土區域，這將對未來(lái)地方經(jīng)濟發(fā)展和國土開(kāi)發(fā)產(chǎn)生重要的影響。不過(guò)，他強調，最終如何表述這一意思，還要以國務(wù)院討論通過(guò)的方案為準。
在全國國土規劃綱要編制工作領(lǐng)導小組會(huì )議上，編制的根本目的就被確定，即協(xié)調規劃未來(lái)20年的國家生產(chǎn)力、國土資源布局問(wèn)題，“應該根據未來(lái)20年的國土資源承載能力，進(jìn)行‘反規劃’編制�！�
“‘反規劃’編制，就要將資源環(huán)境承載能力作為基礎支撐，從地形、地質(zhì)環(huán)境、水資源、土地資源、生態(tài)環(huán)境、海洋資源環(huán)境等方面開(kāi)展單要素評價(jià)，綜合各限制因素進(jìn)行資源環(huán)境承載能力綜合評價(jià)，提出有關(guān)區域主導限制因素�！眹临Y源部部長(cháng)徐紹史此前在接受采訪(fǎng)時(shí)表示。