我國農業(yè)保險業(yè)務(wù)規模和覆蓋面實(shí)現了跨越式發(fā)展。財政部10月公布的數據，2003年至2012年農業(yè)保險累計實(shí)現保費約600億元，為5.8億戶(hù)次投保農戶(hù)提供風(fēng)險保障1.78萬(wàn)億元。
不過(guò)，《經(jīng)濟參考報》記者在湖南、陜西等地調研時(shí)了解到，農業(yè)保險面臨著(zhù)保費定價(jià)失靈、巨災風(fēng)險大、保險公司“下鄉難”等問(wèn)題。更有行業(yè)人士指出，農業(yè)保險補貼遭到一些保險公司和地方政府聯(lián)手瓜分，騙取資金等違法違規行為頻繁出現。
以往在沒(méi)有相關(guān)政策支撐下，商業(yè)性保險公司辦農業(yè)保險，在實(shí)踐中已經(jīng)被證明是行不通的；然而，在有了國家財政補貼以后，那些曾經(jīng)制約商業(yè)性保險公司承辦農業(yè)保險的因素也仍然存在。如果這些問(wèn)題在理論和實(shí)踐上沒(méi)有徹底解決的話(huà)，勢必將影響到政策性農業(yè)保險的發(fā)展后勁和前景。
農業(yè)保險補貼成為“肥肉”？
上月，中央財政提前下達2013年農業(yè)保險保費補貼預算指標56.6億元，同比增加16.7億元，增長(cháng)41.9%。截至9月底，中央財政已安排撥付2012年農業(yè)保險保費補貼資金95.5億元，比2011年全年增長(cháng)43.2%，帶動(dòng)農業(yè)保險提供風(fēng)險保障逾5000億元。
“商業(yè)保險公司過(guò)去退出農業(yè)保險，現在搶著(zhù)做農業(yè)保險，就是為了補貼�！苯┍ｋU經(jīng)紀有限公司農林部首席專(zhuān)家郭永利說(shuō)，補貼資金并沒(méi)有實(shí)實(shí)在在保障到農民頭上，反而成了一些保險公司和地方政府官員聯(lián)手瓜分的“唐僧肉”。
某商業(yè)保險公司的一位工作人員也直言，確實(shí)有的保險公司將農業(yè)保險的財政補貼看作是一塊肥肉。廣東肇慶市一位曾經(jīng)在商業(yè)保險公司工作過(guò)的人士說(shuō)，保險公司是以盈利為目的，要有財政補貼才開(kāi)辦農業(yè)保險，而且風(fēng)險大的險種不做。
數據顯示，自2007年以來(lái)，中央財政已累計撥付農業(yè)保險保費補貼資金360億元。全國農險保費收入從2007年的51.84億元增至2011年8月的142億元，年均增長(cháng)37.8%。
除了中央財政的補貼之外，各級財政還要安排相應的配套補貼資金。以湖南省為例，種植業(yè)保險保費中央財政補貼40%，省財政補貼25%，市縣兩級財政補貼10%，其余保費由農戶(hù)、龍頭企業(yè)或農村專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟組織承擔。
近幾年，農業(yè)保險被曝出的問(wèn)題大多與保險補貼這塊“肥肉”有關(guān)。農業(yè)保險專(zhuān)家、首都經(jīng)貿大學(xué)教授庹國柱表示，過(guò)去講農業(yè)保險存在道德風(fēng)險，主要指的是農民騙保，事實(shí)上保險公司和地方政府的道德風(fēng)險也很?chē)乐�，農業(yè)保險成為一些保險公司和地方政府的“盛宴”，涉及地方和保險公司投機取巧、套取資金的案例很多。
2010年以來(lái)，陽(yáng)光農險公司、人保財險、中華聯(lián)合財險公司在多地分支機構的案件多次被披露，涉及騙取農業(yè)保險財政補貼資金、套取糧食保險保費資金、編造保險事故騙取保險金等問(wèn)題。
庹國柱向《經(jīng)濟參考報》記者講述了一個(gè)他遇到過(guò)的案例：某地保險公司與一家養豬場(chǎng)談農業(yè)保險業(yè)務(wù)，一頭豬100元的保費中政府補貼80元，保險公司告訴豬場(chǎng)負責人說(shuō)只要交20元保費，保險公司再返還40元，不過(guò)一旦發(fā)生災害，保險公司不負責賠償。這樣，保險公司等于將60元的補貼裝進(jìn)了自己的口袋。
庹國柱認為，農業(yè)保險成為“盛宴”，還表現為“封頂賠付”和“協(xié)議賠付”。封頂賠付是指有的地方以保費總收入的一定倍數作為賠付的上限，比如河南省是3倍封頂，浙江省是5倍封頂，這樣農民的保障水平很低，實(shí)際上是保障了保險公司利益。協(xié)議賠付是指地方政府拿財政補貼和保險公司討價(jià)還價(jià)，從中獲取一定的利益。對于這些違規行為，法律法規中應該制定限制性條款，對地方政府的違規行為在罰則里也要作出明確規定。
人保財險湖南分公司農險部總經(jīng)理寧松認為，承辦農業(yè)保險是中國人保財險公司承擔的政治和社會(huì )責任，不能靠農業(yè)保險來(lái)?yè)我幠�、撐利潤。如果將農業(yè)保險作為主要的利潤來(lái)源，這是對政府、公眾和公司的“不負責”。
庹國柱說(shuō)，農業(yè)保險的道德風(fēng)險在任何國家都存在，不僅是企業(yè)騙取補貼，也包括農民騙保和有的地方政府套取資金等，關(guān)鍵是要制定更嚴格的制度進(jìn)行防范和監督。
大公司能否對接小農戶(hù)？
“2007年、2008年剛開(kāi)始做農業(yè)保險的時(shí)候，感覺(jué)到?jīng)]辦法完全深入到農戶(hù)中去�！睂幩烧f(shuō)，即使保險公司在縣一級設有機構，也就20個(gè)人左右，而湖南省每個(gè)縣一般都有20至30個(gè)鄉鎮，兩三百個(gè)行政村，僅靠保險公司自身力量很難實(shí)現承保和理賠到戶(hù)。
“體量巨大”的保險公司下鄉從事農業(yè)保險，如何與小農戶(hù)對接，確實(shí)是一個(gè)大問(wèn)題。在從事互助保險的郭永利看來(lái)，在市場(chǎng)經(jīng)濟中，農民本身就分散、弱小、高風(fēng)險，讓他們和大保險公司來(lái)對接，兩者不對等。對于保險公司來(lái)說(shuō)，他們要服務(wù)這么多的農民，存在風(fēng)險高、成本高、虧損高的問(wèn)題。
寧松認為，保險公司和農戶(hù)對接主要存在四個(gè)方面的難點(diǎn)。一是地域的分散性，像湖南戶(hù)均農田3.6畝左右，有的地方戶(hù)均才幾分田，靠保險公司收取保費，付出的成本大于收到的錢(qián)；二是農民認識的差異性，很多農民只有遇到災害才愿意投保，這是明顯的逆選擇，而保險的原則是大數法則。三是農業(yè)生產(chǎn)的季節性，比如湖南早稻有3000萬(wàn)畝左右投保，涉及1000萬(wàn)戶(hù)，而政府的貼補方案又下達得遲，保險公司必須在相應的作物生產(chǎn)期內完成承保服務(wù)，任務(wù)很重。四是農民對政府的依賴(lài)性。廣大農民更多的信任和依賴(lài)政府的行政管理和災后救濟，對保險公司或多或少存在不信任感，尤其在農業(yè)保險開(kāi)展初期，這種不信任和不認同感十分明顯。
人保財險長(cháng)沙支公司經(jīng)理助理李軍今年上半年進(jìn)行水稻承保工作時(shí)，天天要下鄉宣傳介紹農業(yè)保險，嗓子都嘶啞了。他說(shuō)，工作中最困惑的就是收費難，長(cháng)沙縣參加水稻保險的有10萬(wàn)多戶(hù)，一個(gè)家庭平均只有2.4畝農田，涉及面太廣。
理賠的問(wèn)題同樣復雜，保險公司因此和農戶(hù)發(fā)生糾紛是常有的事。寧松說(shuō)，農業(yè)保險的賠款，是以農作物損失的30%為起賠點(diǎn)，但多少是31%，多少是29%；每個(gè)作物的生長(cháng)期限的賠償標準不一樣，但很多時(shí)候是在臨界點(diǎn)上；特別是損失特征大致相近的情況下，賠款如何平衡，公正性受到關(guān)注。由此可能出現是非，如果沒(méi)有政府行政力量和專(zhuān)業(yè)部門(mén)技術(shù)的參與，單獨由保險公司很難搞定。
低保費如何應對高風(fēng)險？
農業(yè)保險本身屬于高風(fēng)險的險種，加之我國是自然災害多發(fā)區，國內再保險市場(chǎng)不發(fā)達，分保方式單一，巨災保險的損失基本上只能由直接保險公司自行消化，導致難以提升巨災補償水平。
對于保險公司來(lái)說(shuō)，雖然當前農業(yè)保險經(jīng)營(yíng)情況較好，一旦發(fā)生大的災害，這塊到嘴的肥肉可能又得“吐出來(lái)”。
陜西省楊凌區是我國唯一的農業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區，也是農業(yè)保險創(chuàng )新實(shí)驗區。除了奶牛，育肥豬等中央財政補貼保費的品種，2010年開(kāi)始，人保財險開(kāi)始在當時(shí)試點(diǎn)“銀保富”設施蔬菜大棚保險這一特色險種，并基本實(shí)現了全覆蓋，但兩年下來(lái)，試點(diǎn)效果不盡如人意。
“這個(gè)品種去年收取保費240萬(wàn)元，但賠款就達到330萬(wàn)元�！比吮Ｘ旊U楊凌支公司經(jīng)理余黨民告訴《經(jīng)濟參考報》記者，去年當地遭遇了60年一遇的連陰雨，大棚受災嚴重，導致設施蔬菜大棚保險虧損�！暗@一塊沒(méi)有獲得財政上的補貼，只能用其他險種的利潤來(lái)填上這個(gè)窟窿�！�
當地的情況并非個(gè)例，自然災害導致的巨額賠付是商業(yè)保險面臨的主要風(fēng)險之一。寧松介紹，保險公司面臨的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險主要就是巨災風(fēng)險。湖南人保8個(gè)億的農業(yè)保險保費，如果承擔的賠償責任超過(guò)3倍以上，將直接影響湖南省分公司的經(jīng)營(yíng)穩定性。
寧松說(shuō)，不支持大幅度地降低保費，因為前幾年農業(yè)保險的經(jīng)營(yíng)效益不能真實(shí)地反映農業(yè)保險的本來(lái)面貌。第一是災害的周期性和損失的巨大性，災害一般10年一個(gè)大的周期，現在還沒(méi)有遇到大的災害；第二是農民的保險認知程度、維權意識在增強。
“巨災風(fēng)險對保險公司的打擊很大�！扁諊宄赜浀�，他此前去加拿大考察時(shí)了解到，一家地方政府辦的保險公司從1959年到1985年的26年間經(jīng)營(yíng)都比較平穩，但1986年到1988年發(fā)生大旱災，導致保險公司把前二十多年積累的錢(qián)全部賠過(guò)去，還要借外債來(lái)進(jìn)行賠付。
由于我國的農業(yè)巨災風(fēng)險分散機制尚未建立，而再保費率高、門(mén)檻高，支持力度有限，保險公司接受的巨災風(fēng)險得不到有效分散，難以提升巨災損失補償水平。對此，中國社科院金融研究所研究員郭金龍認為，應該由中央政府出資對再保險集團的經(jīng)營(yíng)管理費用給予補貼，或者為保險公司提供再保險補貼。同時(shí)，減免再保險業(yè)務(wù)的營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅。
此外，對于保費的確定，地方政府和保險公司之間也有分歧，地方政府希望壓低費率，可以減少財政補貼，保險公司則擔心虧損而希望保費定得更高。郭永利說(shuō)，保費制定存在定價(jià)失靈的問(wèn)題，比如政府將保費定得過(guò)低，讓保險公司按商業(yè)化的辦法來(lái)經(jīng)營(yíng)，而保險公司接受不了這樣低的保費，只能不予推行，比如目前拖拉機交強險的參保率就不足10%。
庹國柱建議，應該成立類(lèi)似美國風(fēng)險管理局的這樣機構，有政府背景但保持相對獨立，負責厘定費率和起草條款，避免“公說(shuō)公有理、婆說(shuō)婆有理”。
過(guò)去十年間，農業(yè)保險成績(jì)有目共睹，但上述農業(yè)保險覆蓋率低，保費收入不多，點(diǎn)多面廣，業(yè)務(wù)風(fēng)險大，保險經(jīng)營(yíng)成本高等問(wèn)題僅僅憑商業(yè)性保險公司的政治熱情顯然是解決不了的。不僅如此，在目前巨災保險缺失、相關(guān)農業(yè)保險法律法規尚不完善的情況下，商業(yè)性保險公司在經(jīng)營(yíng)邏輯上，是否真正具有參加政策性農業(yè)保險的熱情和沖動(dòng)，同樣需要重新審視。
此外，試圖借助政策性農業(yè)保險的開(kāi)展，帶動(dòng)其他盈利險種的快速跟進(jìn)，在目前來(lái)看，要取得效果也是不太現實(shí)的。那么，商業(yè)性保險公司在政策性農業(yè)保險上，是否真正能將之作為有效益的業(yè)務(wù)來(lái)進(jìn)行開(kāi)展呢？其動(dòng)力何在？這些問(wèn)題，還需要實(shí)踐和積累來(lái)給出一個(gè)比較明確的回答。
| |
鏈接一：農業(yè)保險經(jīng)營(yíng)主體“擴容” |
| |
保險公司和互助組織有望共同發(fā)展 |
坊間爭論不休的農業(yè)保險定位問(wèn)題已有定論。10月份，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議審議通過(guò)了《農業(yè)保險條例(草案)》，盡管目前條例全文還沒(méi)有公布，不過(guò)消息人士告訴《經(jīng)濟參考報》記者，與此前征求意見(jiàn)稿不同，即將公布的修改版本中最大的變化，是農業(yè)保險的經(jīng)營(yíng)主體不再限定為保險公司，而是包括了保險公司和互助保險組織等保險機構。
與半年前相比，這一進(jìn)展對后者而言似乎是一個(gè)不小的勝利：《農業(yè)保險條例(征求意見(jiàn)稿)》自5月公布之后，一度頗多爭議之聲，尤其是對于農業(yè)保險定位和經(jīng)營(yíng)主體方面的內容，受到很多互助保險組織的反對。
事實(shí)上，目前農業(yè)保險領(lǐng)域中，商業(yè)保險公司“下鄉”這一模式面臨很多風(fēng)險，補貼漏洞，人員吃緊，風(fēng)險難控等問(wèn)題比較突出。在這樣的背景下，不少農業(yè)部門(mén)的人士提出了另一種“解決方案”，即農業(yè)保險的本質(zhì)是要解決“三農”問(wèn)題和保障糧食安全，農業(yè)部和財政部應該主導農業(yè)保險的發(fā)展，方向是互助合作制度，應該明確互助合作保險的法律地位。
而實(shí)踐中，互助合作保險模式也不乏成功案例。陜西省農機安全互助保險是國內現有的互助保險中開(kāi)展時(shí)間較早，規模較大的涉農險種之一，由陜西省農機安全協(xié)會(huì )和農機安全監理系統聯(lián)合創(chuàng )辦，截至今年5月，已經(jīng)在全省66個(gè)縣區開(kāi)展，互助會(huì )員1.9萬(wàn)名，會(huì )費收入超過(guò)500萬(wàn)。
在陜西省扶風(fēng)縣農機監理會(huì )并不寬敞的院子里，記者看到一塊非常醒目的“2012年農機‘三免兩補’政策”宣傳海報，上書(shū)“農機掛牌免費，農機檢驗免費，駕證換發(fā)免費，農民購買(mǎi)農機施行國家補貼，農機互助保險實(shí)行財政補貼”。
“我們做的是拖拉機安全互助和聯(lián)合收割(獲)機安全互助兩個(gè)保險品種，因為現在有30%至40%左右的財政補貼，縣里的農機手參與比較踴躍，目前上路運營(yíng)的基本上都上了這個(gè)(互助)保險�！标兾魇》鲲L(fēng)縣農機管理服務(wù)中心主任黨軍海告訴《經(jīng)濟參考報》記者，由于農機安全事故頻發(fā)，保險公司要么保費極高要么不愿承保，因此大量農機手只能“裸機”冒險作業(yè)，而互助保險開(kāi)展很大程度上解決了這一問(wèn)題。
記者在采訪(fǎng)中發(fā)現，在多數“投保人”眼里，這類(lèi)互助保險確實(shí)比買(mǎi)商業(yè)保險產(chǎn)品更有吸引力�！�2006年買(mǎi)的車(chē)，當時(shí)也從保險公司買(mǎi)的保險，但從2010年開(kāi)始以后，我就上這個(gè)互助保險了，村里大多數駕駛員都上了�！狈鲲L(fēng)縣陳關(guān)鎮秦村一組一位聯(lián)合收割機的農機手趙周乾說(shuō)：“主要還是(因為)有政府補貼，比保險公司便宜，服務(wù)也挺好，有機器出事故的，賠款也很快�！�
從全國范圍看，農機互助保險并不是唯一成功的案例，漁業(yè)互助保險、果樹(shù)互助保險等一大批險種已經(jīng)成為所在領(lǐng)域的主力軍，部分險種甚至已經(jīng)牢牢占據了90%以上的市場(chǎng)份額。而這一模式與目前在農業(yè)保險市場(chǎng)上占絕對主力的商業(yè)保險模式的地位之爭，也成了《農業(yè)保險條例(征求意見(jiàn)稿)》公布后業(yè)內爭論的焦點(diǎn)。
據了解，《農業(yè)保險條例》的征求意見(jiàn)稿中將農業(yè)保險經(jīng)營(yíng)主體限定為保險公司，對于“互助合作保險”只字未提，對于保險公司以外的其他保險組織，規定有2年的“觀(guān)察期”，符合條件的才可繼續經(jīng)營(yíng)農業(yè)保險業(yè)務(wù)。
農業(yè)保險應該定位于政策性還是商業(yè)性？農業(yè)保險應該由商業(yè)保險公司主導，還是互助保險等多種組織形式共同發(fā)展？這一問(wèn)題上，從不同立場(chǎng)和角度必然會(huì )得出不同的答案。江泰保險經(jīng)紀有限公司農林部首席專(zhuān)家郭永利認為，互助合作保險和農民才是“門(mén)當戶(hù)對”的，通過(guò)互助共濟的辦法，做到互保、互監、互檢，達到最低的成本和最小的風(fēng)險，而商業(yè)保險公司則可以承接再保險業(yè)務(wù)。
國務(wù)院發(fā)展研究中心農村部部長(cháng)徐小青告訴記者，農業(yè)保險的設立是國家支持“三農”和農業(yè)現代化政策體系中的一部分，一定要體現其政策性，應該讓農業(yè)保險適應農業(yè)本身的特點(diǎn)，而不是讓農業(yè)來(lái)適應商業(yè)性的保險體系。政府對于互助合作保險應該給予扶持，使其逐步發(fā)展，讓農民有更多的選擇。
不過(guò)，保險行業(yè)人士普遍對此持有懷疑態(tài)度。人保財險陜西分公司一位負責人對《經(jīng)濟參考報》記者表示，互助保險是較為原始的保險形式，不僅“低保費、低保障”的模式在現有條件下過(guò)于理想化，而且保險產(chǎn)品開(kāi)發(fā)，定損理賠，核算等工作也非常專(zhuān)業(yè)。此外，相比協(xié)會(huì )等非盈利社會(huì )團體模式主導的，公司制經(jīng)營(yíng)更為關(guān)系清晰便于監管，因此“只能由保險公司來(lái)做”。
中國保監會(huì )法規部主任楊華柏不久前也撰文指出，從國外的情況看，農業(yè)保險有四種不同模式，一是政府主辦的國有化模式，二是政府扶持的商業(yè)模式，三是政府支持下的國有化—商業(yè)化混合模式，四是政府支持下的互助合作保險模式。中國農業(yè)保險的經(jīng)營(yíng)模式和原則應是“國家支持引導、農民自愿投保、公司自主經(jīng)營(yíng)、政府嚴加監管”。
對此，農業(yè)保險專(zhuān)家、首都經(jīng)貿大學(xué)教授庹國柱認為，農業(yè)保險的政策和法律法規應該早日出臺，保險公司才能有長(cháng)期的打算。合作保險、相互保險有其優(yōu)點(diǎn)，但不能因此否定商業(yè)保險公司的作用。
