風(fēng)電是重要的戰略性新型產(chǎn)業(yè)。經(jīng)過(guò)多年來(lái)的發(fā)展，我國不僅已成為全球風(fēng)電裝機最多的國家，而且風(fēng)電設備制造已基本實(shí)現國產(chǎn)化，風(fēng)電場(chǎng)建設成本大幅下降。然而，近年來(lái)，我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展在市場(chǎng)消納和體制機制等方面，又遇到許多新的矛盾和問(wèn)題。
中國風(fēng)電發(fā)展已到了一個(gè)新的階段。站在全球角度看，我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)增長(cháng)的潛力巨大。我國必須高瞻遠矚，從國家的長(cháng)遠利益出發(fā)，以體制機制創(chuàng )新為突破口，調動(dòng)各方面的積極性，認真解決目前風(fēng)電發(fā)展面臨的問(wèn)題，推動(dòng)我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)持續健康發(fā)展。
風(fēng)電發(fā)展遇到新矛盾新問(wèn)題
隨著(zhù)風(fēng)電裝機規模的不斷擴大，風(fēng)電發(fā)展遇到了新的矛盾和問(wèn)題。
首先，從市場(chǎng)消納上看，風(fēng)電通到并網(wǎng)難的問(wèn)題。特別是在風(fēng)能資源豐富的“三北”(東北、華北、西北)地區普遍出現了嚴重的棄風(fēng)現象，尤其是在冬季供暖期間，為了滿(mǎn)足供熱需要，需優(yōu)先保障熱電聯(lián)產(chǎn)機組運行，占用了夜間的主要電力負荷空間，使風(fēng)電被迫大量棄風(fēng)。有些地方的棄風(fēng)電量已超過(guò)了50%。
風(fēng)電棄風(fēng)問(wèn)題的出現，并不意味著(zhù)我國風(fēng)電建設多了，而是暴露了我國電力管理中的矛盾和問(wèn)題。風(fēng)電建設集中在風(fēng)能資源條件好的“三北”地區，這些地區電力負荷比較小，在當地消納困難；風(fēng)能資源的間歇和隨機特性，給電力系統運行管理增加了很大難度；受發(fā)電計劃管理體制制約和地方保護主義的影響，以及上網(wǎng)電價(jià)審批制度的限制，大大影響了地區間電力和電量的合理交換。
其次，在支持風(fēng)電發(fā)展的政策上也暴露了一些問(wèn)題。
一是風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)的補貼問(wèn)題。對風(fēng)電發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)給予優(yōu)惠是世界各國共同的做法，但對優(yōu)惠電價(jià)部分的補貼資金來(lái)源和管理方式各有不同。美國采取的是稅收抵扣政策，規定給予每千瓦時(shí)風(fēng)電發(fā)電量2.1美分補貼，由風(fēng)電投資者在其上交的稅收中予以抵扣；澳大利亞實(shí)行的是配額制度，規定售電企業(yè)在其銷(xiāo)售電量中必須有一定比例的可再生能源發(fā)電量，由售電企業(yè)向可再生能源發(fā)電企業(yè)購買(mǎi)可再生能源發(fā)電證書(shū)，這需要建立公開(kāi)透明的發(fā)電市場(chǎng)和綠色電力交易體系；有些國家是從終端用戶(hù)隨用電量征收資金，用于補貼風(fēng)電等可再生能源發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)中高出當地平均電價(jià)的部分。德國采取的就是這樣的政策，我國采取的也是這樣的政策。從我國的實(shí)踐看，這種補貼政策，在受補貼企業(yè)和補貼資金量少的時(shí)候是比較適宜的，但隨著(zhù)受補貼企業(yè)和補貼資金量的增加，這種補貼辦法變得很繁瑣，效率也比較低，這是近年來(lái)補貼資金發(fā)放緩慢的重要原因。
二是風(fēng)力發(fā)電的稅收政策問(wèn)題。為了支持風(fēng)電的發(fā)展，國家一直對風(fēng)電實(shí)施增值稅減半征收政策，這既體現了對風(fēng)電場(chǎng)建設的支持，地方也可以通過(guò)風(fēng)電場(chǎng)建設獲得稅收收入，是較適合風(fēng)電特點(diǎn)的稅收政策。2009年增值稅由生產(chǎn)型轉為消費型后，風(fēng)電場(chǎng)建設在短期內不能為地方帶來(lái)稅收收益，許多地區為了增加稅收，盲目引進(jìn)風(fēng)電設備制造產(chǎn)業(yè)，強制要求風(fēng)電開(kāi)發(fā)企業(yè)采購本地生產(chǎn)的風(fēng)電設備，不僅助長(cháng)了風(fēng)電設備制造的低水平重復擴張，而且嚴重擾亂了風(fēng)電正常的建設秩序。
創(chuàng )新體制機制構建公平市場(chǎng)環(huán)境
雖然風(fēng)電是最為成熟的新能源發(fā)電技術(shù)，但目前風(fēng)電成本仍然明顯高于常規能源發(fā)電，需要給予合理的政策支持，必須創(chuàng )新體制機制，發(fā)揮風(fēng)電在節能減排和能源轉型中的作用，建立科學(xué)的政策體系和公平公正的市場(chǎng)環(huán)境。
首先，應簡(jiǎn)化對風(fēng)電的補貼機制。目前，對風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)高出當地平均上網(wǎng)電價(jià)的部分，通過(guò)在全部用戶(hù)端征收可再生能源發(fā)電附加的方式進(jìn)行補貼。先將征收的附加資金(目前為每千瓦時(shí)0.008元)上交財政部，再由財政部將各個(gè)風(fēng)電項目的補貼資金撥給項目所在省財政廳，省級財政廳再撥付給省級電網(wǎng)公司，電網(wǎng)公司再結算給風(fēng)電發(fā)電企業(yè)。這個(gè)程序很繁瑣，周期長(cháng)，特別是附加資金征收率比較低，目前僅為50%左右，補貼資金嚴重不足。這種風(fēng)電價(jià)格補貼機制亟待改變，應以征收化石能源消費稅方式替代目前的再生能源發(fā)電附加資金，并將風(fēng)電企業(yè)需要的補貼資金從其投資者需上交的稅收中抵扣，這樣把資金補貼政策變成稅收政策，更符合市場(chǎng)經(jīng)濟的原則。
第二，要建立全國統一開(kāi)放公平競爭的電力市場(chǎng)。目前，我國的電力管理總體是以省為實(shí)體進(jìn)行管理的，電力建設和交換都受到了地方利益的嚴重制約。電廠(chǎng)的建設已不是以滿(mǎn)足電力需要為目標，增加GDP成了重要因素，各地盲目建電廠(chǎng)的問(wèn)題較為嚴重。省際間的電力交換不是以供需和價(jià)格為基礎，而是受制于很多的行政干預和利益影響，電力的商品屬性沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)，造成了很大的資源浪費。因此，要促進(jìn)風(fēng)能等新能源開(kāi)發(fā)利用，必須建立全國統一開(kāi)放公平競爭的電力市場(chǎng)，加強輸電網(wǎng)建設，實(shí)行市場(chǎng)化的電價(jià)政策，為更多地開(kāi)發(fā)利用風(fēng)能等可再生能源創(chuàng )造條件。
第三，要完善有利于風(fēng)電發(fā)展的稅收制度。我國風(fēng)能資源主要集中在邊遠貧困地區，風(fēng)能資源是這些地區重要資源優(yōu)勢，開(kāi)發(fā)利用風(fēng)能資源，不僅是增加清潔能源供應、調整能源結構的重要措施，而且也是促進(jìn)地區經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和脫貧致富的重要途徑。風(fēng)電場(chǎng)建設是資金密集型產(chǎn)業(yè)，建成后安排就業(yè)很少，而且主要是高素質(zhì)的技術(shù)人員；從地方角度考慮，稅收是地方支持風(fēng)電建設的主因。因此，必須制定合理的風(fēng)電稅收政策，為了體現對邊遠貧困地區的支持，在現有稅收政策框架內，可以考慮建設期增值稅抵扣的部分由中央部分的增值稅承擔，以此調動(dòng)地方支持風(fēng)電建設的積極性。
風(fēng)電市場(chǎng)潛力巨大發(fā)展風(fēng)電堅定不移
近年來(lái)，隨著(zhù)風(fēng)電并網(wǎng)運行難問(wèn)題的出現，有一種聲音認為，我國風(fēng)電發(fā)展太多了。其實(shí)不然。有數據顯示，到2011年底，我國發(fā)電總裝機容量為10.5億千瓦，而風(fēng)電裝機容量為4700萬(wàn)千瓦，占全部發(fā)電裝機容量的4.5%；2011年，全社會(huì )發(fā)電量為4.7萬(wàn)億千瓦時(shí)，風(fēng)電發(fā)電量730億千瓦時(shí)，僅占全總發(fā)電量的1.5%。目前丹麥的風(fēng)電發(fā)電量占到其總發(fā)電量的28%，西班牙的風(fēng)電發(fā)電量占到其總發(fā)電量的16%，德國的風(fēng)電發(fā)電量占到其總發(fā)電量的8%。與這些國家相比，我國風(fēng)電發(fā)電量在全部發(fā)電量中的比重仍然很低，我國的風(fēng)電建設不是多了，而是差距還很大。
設想一下，全國總用電量4.7萬(wàn)億千瓦時(shí)，如果風(fēng)電發(fā)電量占到目前全部用電量的10%左右，全國需風(fēng)電發(fā)電量約5000億千瓦時(shí)，對應的風(fēng)電裝機可達2.5億千瓦；如果風(fēng)電發(fā)電量占到目前全部用電量的約15%，全國需風(fēng)電發(fā)電量約7500億千瓦時(shí)，對應的風(fēng)電裝機可達3.8億千瓦。
因此，我國風(fēng)電市場(chǎng)潛力很大，關(guān)鍵是要做好風(fēng)電的消納工作。一要加強不同地區電力交換的能力，擴大風(fēng)電消納范圍。二要提高常規能源發(fā)電機組的調峰能力，更好地適應風(fēng)電持續變化的特性，加強儲能設施建設，除必要的抽水蓄能電站外，在城市供熱網(wǎng)絡(luò )中配置必要的儲熱設施，這比建設儲電設施要容易得多，合理釋放熱電聯(lián)產(chǎn)機組的調峰能力，熱電聯(lián)產(chǎn)機組不能以供熱為由不參與電力系統的調節運行。三要加快建立電力市場(chǎng)化運行機制，取消發(fā)電量計劃管理制度，通過(guò)競爭方式安排各類(lèi)機組的發(fā)電次序，實(shí)行由電力供需形成電價(jià)的機制，加強智能電網(wǎng)建設，建立電力輔助服務(wù)機制，真正形成優(yōu)先利用可再生能源發(fā)電的電力管理體制。
美國知名經(jīng)濟學(xué)家、歐盟能源安全和氣候變化顧問(wèn)Jeremy Rifkin在其《第三次工業(yè)革命》中提出，新能源和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的融合將形成新一輪工業(yè)革命，這將會(huì )引發(fā)國際政治和經(jīng)濟格局的深層次變革。我國是能源消費大國，更是煤炭消費大國，煤炭在能源結構中的比重占到了70%。與任何國家相比，我國面臨的能源問(wèn)題都是最大的。目前，經(jīng)濟發(fā)達國家，特別是歐洲國家已經(jīng)開(kāi)始了實(shí)質(zhì)性的能源轉型實(shí)踐，主要目標是實(shí)現由化石能源向可再生能源的轉變。到2011年底，全球風(fēng)電裝機容量達到了2.38億千瓦，風(fēng)電已成為歐洲國家能源轉型的重要支撐，也是未來(lái)能源技術(shù)的重要制高點(diǎn)。
總體來(lái)看，我國目前還沒(méi)有形成對發(fā)展可再生能源的廣泛共識，更沒(méi)有變成積極促進(jìn)可再生能源發(fā)展的共同行動(dòng)，在實(shí)際工作中表現為對風(fēng)電等新源發(fā)展遇到的問(wèn)題不是積極想辦法解決，而是以種種理由解釋出現這些問(wèn)題的原因，使風(fēng)電等新能源發(fā)電面臨的制約越來(lái)越嚴重。因此，要切實(shí)推動(dòng)風(fēng)電等新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實(shí)現能源轉型目標，必須改變這種狀況，制定明確的能源轉型目標和措施，把促進(jìn)新能源發(fā)展變成全民共識和全民行動(dòng)。
(作者系國家能源局新能源和可再生能源司副司長(cháng))