由于受分業(yè)監管的金融體制影響，目前我國金融消費者保護機構的設置也相應地采取了分業(yè)監管模式�！耙恍腥龝�(huì )”各自分設金融消費者保護部門(mén)，面臨如何相互協(xié)調、職能分工等有待進(jìn)一步明確的問(wèn)題。
本輪全球金融危機發(fā)生之后，許多國家和地區都加強金融消費者權益保護監管改革。在我國，金融消費產(chǎn)品投訴人數眾多、金額大，牽扯退休金和養老金，直接關(guān)乎整個(gè)金融體系的安全與穩定、經(jīng)濟社會(huì )和諧發(fā)展，我國也積極推行金融消費者權益保護改革。
但是，當前“一行三會(huì )”(央行、保監會(huì )、證監會(huì )、銀監會(huì ))設立金融消費者保護局，擁有金融消費者保護職能的改革設計，與我國金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)分業(yè)監管體制及其存在部分綜合經(jīng)營(yíng)趨勢和作法不相適應。我國的金融消費者保護體系仍有待完善。
統一監管主體、頒行監管法規和金融教育計劃，是發(fā)達國家和地區金融消費者保護監管體系的改革特點(diǎn)
國際金融危機爆發(fā)以來(lái)，主要西方發(fā)達國家和經(jīng)合組織(OECD)、世界銀行、二十國集團等國際組織紛紛認識到，金融消費者權益保護是維護社會(huì )公眾對金融體系的信心、促進(jìn)消費增長(cháng)、推動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展、維護金融穩定的關(guān)鍵因素。
各國和地區金融消費者權益保護的法律體系和監管模式，具備一些共同特點(diǎn)：
均以建設比較完備的金融消費者保護法律體系為重構制度的根本前提
這些國家和地區建立了一套定義和覆蓋較為寬泛的主要金融消費領(lǐng)域的保護制度。其中我國臺灣地區的保護范圍是最為寬泛的，在自然人提供保護的基礎上，還將證券、期貨等具有較強投資屬性的金融服務(wù)也納入保護的范圍。這些國家和地區在建設比較完備的金融消保法律體系過(guò)程中，著(zhù)重在增加金融消費的公信度和透明度、明確消費者權利義務(wù)、防止消費者受到歧視和不公平待遇等方面，做出了明確的可操作的規定。
均有專(zhuān)門(mén)的具有較強獨立性的金融消費者保護機構、有效的溝通協(xié)作機制和多樣的糾紛解決機制
從保護機構看，美國設立了CFPB(金融消費者保護局)，在一定程度上統一履行了分散在不同聯(lián)邦機構的金融消費者權益保護職能，集中行使金融消費者保護職權，擁有監督、檢查和執行權。雖然CFPB屬于美聯(lián)儲所轄，但是法案明確禁止美聯(lián)儲干涉該署的檢查或執法行動(dòng)、聘任及解聘雇員或高級官員、合并或重組等事務(wù)。加拿大、英國均由一個(gè)主要的機構履行金融消費者權益保護職權。
從糾紛解決機制看，這些國家和地區均建設有渠道通暢、選擇多樣的糾紛解決機制。在發(fā)生金融消費糾紛后，消費者可以通過(guò)與金融機構自行協(xié)商、向監管機構投訴，申請仲裁及提起訴訟等四種方式解決。美國建立了小額訴訟制度和集體訴訟制度。
均以強化金融機構信息披露責任作為金融消費者保護制度的核心內容
這些國家和地區均明確要求金融機構以普通消費者可以理解的語(yǔ)言，全面、詳盡、清晰地披露金融產(chǎn)品或服務(wù)的細節，尤其對消費者的權利義務(wù)產(chǎn)生重大影響和決定消費者選擇的核心內容，以進(jìn)一步解決金融消費領(lǐng)域信息高度不對稱(chēng)的問(wèn)題。
均將金融消費者教育作為金融消費者保護監管機構的法制化重要職責、重要輔助手段
對金融消費者的教育，是金融消費者權益保護監管機構的重要職責，是強化金融消費者權益保護的一個(gè)重要輔助手段，應積極推進(jìn)金融消費者教育制度法制化。美國更是將對國民的金融教育納入其國家發(fā)展戰略。OECD早在2003年就推出和逐步擴大了全面和高層次的金融教育項目及其范圍，2008年創(chuàng )建了金融教育國際網(wǎng)絡(luò )(INFE)和金融教育國際交流中心。
我國“一行三會(huì )”多頭監管的金融消費者權益保護模式，存在著(zhù)協(xié)調難題，可能削弱金融消費者權益保護制度設計的實(shí)際效果
此次經(jīng)濟危機發(fā)生后，人民銀行分支行開(kāi)展職責范圍內系統金融消費者權益保護試點(diǎn)性工作。截止于2012年5月1日，人民銀行763個(gè)分支機構已經(jīng)在我國28個(gè)省(自治區、直轄市)，出臺了若干銀行卡、個(gè)人金融信息保護、非金融機構支付服務(wù)等相關(guān)制度措施，從征信、反假貨幣、賬戶(hù)管理等方面，開(kāi)展了金融消費者權益保護試點(diǎn)工作。
人民銀行分支行這種“自下而上”的試點(diǎn)性工作模式，由于網(wǎng)點(diǎn)多、受眾面廣，影響大，加之人民銀行分支行的全國人大代表多次提交關(guān)于制定金融消費者權益保護法等議案，這些在很大程度上，推動(dòng)了全國性金融消費者保護機構的設立。
2011年3月，中央機構編制委員會(huì )辦公室已原則上同意“一行三會(huì )”各設金融消費者保護機構，并明確設定了各自的職責范圍。自2011年下半年至2012年7月，保監會(huì )、證監會(huì )、央行和銀監會(huì )相繼設立了保險消費者權益保護局、投資者保護局和金融消費者權益保護局。
由于受分業(yè)監管的金融體制影響，目前我國金融消費者保護機構的設置也相應地采取了分業(yè)監管模式�！耙恍腥龝�(huì )”各自分設金融消費者保護部門(mén)將面臨如何相互協(xié)調、職能分工等有待進(jìn)一步明確的問(wèn)題。
處于“一行三會(huì )”宏觀(guān)高階位的金融監管協(xié)調機制建設，早在2003年央行監管職能分設以來(lái)，由于深受傳統部門(mén)利益保護等因素影響，至今尚未真正有效運行。加之目前各自金融消保局的職責多局限于各自主管部門(mén)履職范圍，缺乏跨部門(mén)協(xié)作的職責規定，將導致“一行三會(huì )”金融消費保護局間，及其各自部門(mén)內設機構間的分工協(xié)調問(wèn)題，以及與地方金融辦、工商管理、消協(xié)等地方部門(mén)間分工協(xié)調問(wèn)題，更加難以做到有效的溝通與協(xié)調，削弱了金融消費者權益保護制度設計的實(shí)際效果。
構建協(xié)調的工作格局，實(shí)現信息共享，協(xié)調重大、普遍性的金融消費者權益保護問(wèn)題，實(shí)現保護政策取向的統一
在現有“一行三會(huì )”設立保護局的模式下，如何構建協(xié)調配合、共同促進(jìn)的工作格局，實(shí)現信息共享，協(xié)調重大、普遍性的金融消費者權益保護問(wèn)題，在充分發(fā)揮各監管機構優(yōu)勢的基礎上實(shí)現保護政策取向的統一、形成保護合力。應該在幾個(gè)方面有所推進(jìn)：
探索建立“一行三會(huì )”下的各自獨立模式，以妥善處理部門(mén)內金融監管與金融消費保護的關(guān)系
借鑒美聯(lián)儲下設的CFPB獨立模式，“一行三會(huì )”各自設立金融消費權益保護機構，賦予該機構相對獨立的權限和職責。要賦予該機構一定的規則制定權，根據實(shí)踐需要和上位法，明確規定金融機構、金融消費者的具體權利義務(wù)以及糾紛的具體處理規則等。要賦予該機構以案件調查權。日常的檢查權由金融監管機構行使，金融消費者保護機構只有在接受消費者投訴并立案后，才能進(jìn)入金融機構進(jìn)行調查。應有案件的處理權，即接受金融消費者的投訴，提出糾正、處理意見(jiàn)，作出行政處罰和行政強制的權力。
明確“一行三會(huì )”旗下金融機構行業(yè)協(xié)會(huì )在金融消費者保護方面的職權
借鑒加拿大的經(jīng)驗，明確金融機構行業(yè)協(xié)會(huì )等在金融消費者保護方面的職權，如銀監會(huì )和保監會(huì )分別設立了銀行業(yè)協(xié)會(huì )和保險協(xié)會(huì )。保監會(huì )和證監會(huì )分別設立了保險保障基金和證券投資者保護基金，要處理好金融消費權益保護局與保險保障基金和證券投資者保護基金關(guān)系，即處理行政管理權與基金市場(chǎng)化運作的關(guān)系。
盡快出臺統一的金融消費者保護法律或者行政法規，建立以央行為主導的“一行三會(huì )”間分工協(xié)作的規則體系
當前盡快出臺統一的金融消費者保護法律或者行政法規，明確“一行三會(huì )”間分工協(xié)作關(guān)系。同時(shí)，鑒于我國金融監管協(xié)調機制建設的經(jīng)驗教訓，考慮央行不具體承擔監管直接對消費者服務(wù)的機構，在“一行三會(huì )”中地位相對超然，要明確以央行主導的金融消費者保護工作協(xié)調機制。
在“一行三會(huì )”模式下，探索建立法定分工與授權性協(xié)作相結合的普惠式金融消費保護體系
目前我國證監會(huì )和保監會(huì )在省以下絕大部分地市、縣兩級區域尚未設立分支機構，相應地，金融消費保護部門(mén)也很可能不設立派出機構，這樣，在“一行三會(huì )”模式下，就出現涉及證券、保險的消費者權益保護在全國大部分的地市縣兩級區域存在嚴重缺失。而央行的分支機構覆蓋了全國省、地市和縣三級，為“一行三會(huì )”中機構網(wǎng)絡(luò )最齊全的機構，央行在普通百姓中享較高的社會(huì )認知度。因此，在維持證監會(huì )和保監會(huì )相應金融消費者權益保護職權的前提下，對其不設立派出機構的地區授權央行的分支機構代為履行職責，以實(shí)現金融消費者權益普惠保護。
建立“1+6”的分工協(xié)作模式：“一行三會(huì )”+地方金融辦、工商管理局和人民法院
地方金融辦、工商管理局和人民法院擁有有利于金融消費者保護機制實(shí)現的各種資源。因此，應該在統一的金融消費者保護法律或者行政法規中，明確地方金融辦、工商管理局和人民法院在金融消費者保護中的職責，以及它們各自與“一行三會(huì )”的分工協(xié)調關(guān)系。盡快從法規上明確地方金融辦的定位，限制其在金融體系無(wú)限擴大權限的傾向，有利于“一行三會(huì )”工作開(kāi)展。盡快建立構建金融消費糾紛的特殊解決機制是建立和明確“1+6”的分工協(xié)作關(guān)系的重要條件。一套程序完備、公正、高效、低成本的金融消費糾紛解決機制是快速解決金融消費糾紛，維護金融消費者權益的重要保障，是金融消費者實(shí)現其實(shí)體權利的程序安排。
(作者單位：中國人民銀行南昌中心支行)