2厘、4厘，現在是8厘，中國對每度電征收的可再生能源電價(jià)附加費正節節攀升。但這筆用來(lái)補貼風(fēng)電、光伏發(fā)電和生物質(zhì)能等新能源發(fā)電企業(yè)的資金從2009年開(kāi)始就一直入不敷出，缺口越來(lái)越大。據不完全統計，2009年全國可再生能源電價(jià)附加補貼缺口為13億，2010年缺口20億，到2011年缺口已達100多億。
按照《可再生能源法》和相關(guān)規定，當年的電價(jià)附加收入補貼給當年發(fā)電上網(wǎng)的新能源企業(yè)。然而，時(shí)至今日，許多新能源企業(yè)已經(jīng)近兩年沒(méi)拿到補貼。
國家能源局官員透露，2010年10月之前的可再生能源電價(jià)附加補貼已經(jīng)全部下發(fā)，2012年的補貼只有一季度財政部對部分企業(yè)發(fā)放過(guò)。但2011年全年征收的電價(jià)附加費大約有110億左右，只夠補貼2010年10月至2011年4月全國經(jīng)過(guò)核準的新能源發(fā)電企業(yè)，2011年后七個(gè)月的補貼資金至今仍未落實(shí)。
該官員根據2012年全國光伏發(fā)電和生物質(zhì)能發(fā)電量粗略估計，截至目前無(wú)法落實(shí)的新能源補貼估計應該有一百三四十億。他還表示，2012年光伏發(fā)電補貼的資金缺口應該在五六十億。如此，即使不算生物質(zhì)能發(fā)電補貼，全國尚有200億左右的新能源補貼資金缺口。
雖然國家發(fā)改委2012年年初上調了可再生能源電價(jià)附加費至每度電8厘錢(qián)，但上述官員預計，依照當下的投資熱度，這仍然不夠補貼迅猛發(fā)展的新能源企業(yè)，“就算今年入庫200億的電價(jià)附加費，也不過(guò)是剛剛補貼掉風(fēng)電企業(yè)的缺口”。
據了解，目前國家發(fā)改委、國家能源局、財政部等相關(guān)部門(mén)正在對全國新能源發(fā)電上網(wǎng)補貼進(jìn)行摸底統計，并考慮上報國務(wù)院，申請動(dòng)用國家財政資金彌補新能源發(fā)電補貼缺口。這項摸底調研工作從今年年初便已開(kāi)始，不過(guò)，至今仍未完成。
百億漏洞
對普通用電企業(yè)和家庭征收的電價(jià)附加費用，是目前中國對可再生能源上網(wǎng)發(fā)電進(jìn)行補貼的唯一資金來(lái)源。
這項費用于2006年開(kāi)始征收，最初是每度電2厘錢(qián)。2009年11月上調電價(jià)時(shí)，可再生能源電價(jià)附加也調整為4厘。
實(shí)際上早在2009年，相關(guān)部門(mén)就發(fā)現電價(jià)附加費不夠補貼新能源發(fā)電企業(yè)了，一些企業(yè)發(fā)完了電領(lǐng)不到補貼的情況日益突出。即便是新能源發(fā)電央企，也面臨著(zhù)不少的補貼欠賬。中國節能太陽(yáng)能科技有限公司(下稱(chēng)“中節能太陽(yáng)能”)一位高層稱(chēng)，“有的電站甚至連2007年的補貼都沒(méi)有拿到�！�
中節能太陽(yáng)能是央企中國節能環(huán)保集團公司的全資子公司，目前已建設運營(yíng)的光伏發(fā)電項目近20萬(wàn)千瓦，2015年計劃裝機總容量達到200萬(wàn)千瓦，約占全國1000萬(wàn)規劃裝機的20%。有關(guān)補貼的問(wèn)題，中節能之前已經(jīng)向有關(guān)部門(mén)反映過(guò)，但得到的答復都是“補貼不夠用，財政沒(méi)錢(qián)”。
當時(shí)采取的辦法是，先將下一年征收的電價(jià)附加費用挪用來(lái)補貼上一年度的欠賬；同時(shí)醞釀進(jìn)一步提高電價(jià)附加征收標準，也就是進(jìn)一步上調電價(jià)。
2011年年底，國家發(fā)改委、財政部、國家能源局三部委聯(lián)合發(fā)布《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》(下稱(chēng)《辦法》)，自2012年1月1日起，可再生能源電價(jià)附加征收標準調整為每度電8厘錢(qián)。
根據《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》，從2012年開(kāi)始，電力用戶(hù)繳納電費時(shí)，銀行自動(dòng)將所收電費分流至兩個(gè)賬戶(hù)，一個(gè)是歸入電網(wǎng)企業(yè)收入，另外的每度電8厘錢(qián)則歸入財政部管理的可再生能源專(zhuān)項基金賬號中�！翱稍偕茉磳�(zhuān)項基金”是“可再生能源專(zhuān)項資金”的升級版，在2009年修訂的《可再生能源法》中提出�；鸢ǹ稍偕茉窗l(fā)展專(zhuān)項資金和依法向電力用戶(hù)征收的可再生能源電價(jià)附加收入兩項主要內容。
就在該《辦法》尚在醞釀之時(shí)，三部委就曾與全國人大討論過(guò)補貼資金不夠用的問(wèn)題。按照約定，“可再生能源發(fā)展專(zhuān)項資金由中央財政從年度公共預算中予以安排”，但至于當可再生能源發(fā)展基金不夠補貼當年的新能源發(fā)電企業(yè)時(shí)，是否由財政部出錢(qián)補充，并沒(méi)有定論。
不過(guò)，《辦法》新規定，國家對新能源發(fā)電企業(yè)補貼資金的使用權從國家發(fā)改委價(jià)格司轉交至財政部。據了解，權力轉交后，國家發(fā)改委、國家能源局曾與財政部商議，能否從國家財政中拿出一部分資金，來(lái)填補此前留下的補貼漏洞，但財政部沒(méi)有同意。
目前，幾部委正在對全國應該拿到補貼的企業(yè)進(jìn)行摸底統計。國家能源局官員說(shuō)，“要搞清楚，到底欠多少補貼，應該發(fā)多少，有多少家企業(yè)沒(méi)有拿到補貼�！�
在上述《辦法》出臺以前，國家發(fā)改委一直是委托電網(wǎng)公司代收電價(jià)附加，這筆錢(qián)由電網(wǎng)企業(yè)代收，單獨記賬。根據可再生能源發(fā)電企業(yè)每月上報的發(fā)電量、上網(wǎng)電價(jià)，國家發(fā)改委、電監會(huì )給省里下發(fā)配額單，電網(wǎng)企業(yè)按照配額單的指示再將補貼發(fā)給新能源企業(yè)。有關(guān)部門(mén)對資金監管、資金使用和發(fā)放的各個(gè)環(huán)節并不能做到完全掌握和有效監督。
事實(shí)上，即便是到目前為止，有關(guān)部門(mén)也從沒(méi)有公布過(guò)這項對普通居民已經(jīng)連續征收7年的電價(jià)附加的收支情況。
中國可再生能源學(xué)會(huì )理事長(cháng)孟憲淦表示，這里面可能出現的問(wèn)題就是，電網(wǎng)企業(yè)少報發(fā)電量，因為錢(qián)都是在電網(wǎng)企業(yè)的，中央都是按照上報的數目進(jìn)行調配，這樣有關(guān)環(huán)節就能私自扣下一筆錢(qián)。孟憲淦提到的這一“可能”，也是行業(yè)內關(guān)于補貼不到位的一種普遍猜測。
為了使未來(lái)補貼下發(fā)的流程更透明可控，國家發(fā)改委和財政部正在試圖建立一個(gè)項目庫，在此前下了兩批文件進(jìn)行全國摸底，確認進(jìn)入補貼范圍的新能源項目，這項工作仍在進(jìn)行中。據國家能源局官員介紹，制度完善后，財政部未來(lái)將會(huì )把資金撥至地方財政，再通過(guò)電網(wǎng)企業(yè)轉給新能源企業(yè)。
地方的事，中央的錢(qián)
近些年中國新能源的發(fā)展，遠遠超出了監管者當初規劃時(shí)的設想，對新能源發(fā)電企業(yè)的補貼也跟著(zhù)水漲船高。
國家能源局的數據顯示，2011年全國風(fēng)電并網(wǎng)容量新增1600萬(wàn)千瓦，累計達到4700萬(wàn)千瓦，年發(fā)電量800億千瓦時(shí)，同比增長(cháng)60%以上。光伏發(fā)電增長(cháng)更為強勁，裝機容量達到300萬(wàn)千瓦，比上年增加3倍以上。
事實(shí)上，在2008年、2009年、2011年先后三次上調可再生能源電價(jià)附加標準時(shí)，有關(guān)部門(mén)就已經(jīng)對全國未來(lái)新能源發(fā)電量做過(guò)估算，按照估算，上調標準后，每年征收上來(lái)的電價(jià)附加是可以補得起的。但補貼漏洞仍然年年出現，并不斷增大。
近幾年來(lái)，為了鼓勵可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，我國推行了各項經(jīng)濟激勵政策，如稅收減免、價(jià)格優(yōu)惠、投資補貼等。2006年以來(lái)，國企、民營(yíng)紛紛“跑馬圈地”，掀起一股“風(fēng)電投資風(fēng)暴”。但血拼之后有些中標企業(yè)往往因為沒(méi)有利潤空間終放棄項目。部分地區投資風(fēng)電只拼裝機容量，卻不考量上網(wǎng)電量。
國家能源局官員說(shuō)，“大家懂的不懂的，看熱鬧的都來(lái)了，好像抱著(zhù)個(gè)發(fā)財的心理。投資之前要考量為什么要建，能對技術(shù)帶來(lái)多大的好處，能學(xué)到什么東西。不能說(shuō)為了拉動(dòng)GDP所以才建，能不能發(fā)電先不管”。
今年8月份由國家能源局發(fā)布的《可再生能源發(fā)展“十二五”規劃》中提到，到2015年可再生能源發(fā)電量爭取達到總發(fā)電量的20%以上。自國家鼓勵政策實(shí)施以來(lái)，我國新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展突飛猛進(jìn)，“十一五”規劃中原定為目標裝機容量達到1000萬(wàn)千瓦，但到“十一五”末期實(shí)際裝機容量已超出目標接近兩倍。國家能源局官員稱(chēng)，“現在增長(cháng)得太快了，控制不住了，現在發(fā)展得完全超過(guò)了預期”。
根據聯(lián)合國環(huán)境署于今年6月份發(fā)布的《2012可再生能源投資全球趨勢報告》，在可再生能源投資方面，中國以520億美元的投資總額高居全球首位，這一數字還不包括大型水電項目上的投資。從風(fēng)電的裝機容量來(lái)看，直至去年，中國連續兩年蟬聯(lián)世界第一。
以西部省份貴州為例，該省計劃到2015年，實(shí)現風(fēng)電裝機450萬(wàn)千瓦，2020年實(shí)現裝機700萬(wàn)千瓦�！笆濉逼陂g，僅風(fēng)電項目總投資就達到約450億元。華能、大唐、國電、中廣核等一批有資金實(shí)力的央企已經(jīng)紛紛在貴州展開(kāi)新一輪風(fēng)電競賽。
貴州省能源局的官員說(shuō)，“新能源投資和發(fā)展是一個(gè)大趨勢，項目本身對當地經(jīng)濟的帶動(dòng)作用是非常大的，尤其是在一些風(fēng)力資源充裕的地方，一般都是經(jīng)濟相對落后的地區，更加需要這些項目的帶動(dòng)”。
該官員稱(chēng)，前往貴州投資新能源的企業(yè)大都是央企，“因為前期跟貴州對接的時(shí)候，基本就沒(méi)有民營(yíng)企業(yè)。新能源發(fā)電存在利用小時(shí)數的限制，往往都是微利的。央企做新能源無(wú)論是技術(shù)、資金還是后期運營(yíng)管理上都會(huì )有明顯的優(yōu)勢�！�
新能源投資在各地風(fēng)起，也緣起于2004年國務(wù)院下放投資權限、進(jìn)行投資體制改革的決定。光伏產(chǎn)業(yè)、生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)都是新起之秀，當時(shí)沒(méi)有列入投資項目目錄中，長(cháng)期以來(lái)由地方核準備案。
國家能源局的官員說(shuō)，“項目核準權限在地方，補貼的權限又在中央。這就是地方辦事，中央掏錢(qián)。地方要搞GDP，弄了很多新能源項目，都擠著(zhù)要錢(qián)，哪兒有那么多錢(qián)？”
前述貴州省能源局的官員并不擔心新能源電站建立起來(lái)之后，遇到的電價(jià)補貼問(wèn)題。他說(shuō)，“補貼是統一上繳國庫的，一個(gè)項目我們只負責配合前期的申報，幫助該項目拿到國家能源局的批文，然后企業(yè)在根據這個(gè)批文找國家財政部核算補貼金額就可以了�！敝劣谘a貼不足的問(wèn)題，他認為，國家最終是能夠從其他途徑調劑的�！爸醒胴斦梢酝ㄟ^(guò)各種調控手段，對補貼資金缺口進(jìn)行調劑。這是不用擔心的”。
補貼的力量
地方政府的信心并不能完全讓新能源發(fā)電企業(yè)放心。中節能太陽(yáng)能公司的一位高層11月21日對本報說(shuō)，“補貼太重要了，從事新能源發(fā)電的企業(yè)，尤其是太陽(yáng)能發(fā)電基本全部靠補貼才能保證利潤”。但對于補貼不到位，該高層說(shuō)，“沒(méi)辦法，這是一個(gè)全國性的問(wèn)題。大家都很看好新能源能產(chǎn)業(yè)，但是要想得到比較好的發(fā)展，補貼政策需要跟上�！�
目前國家對太陽(yáng)能發(fā)電標桿電價(jià)是每度1.15元和1元兩個(gè)標準，風(fēng)電根據資源區域劃分，分為每度0.51元至0.61元不等；生物質(zhì)能發(fā)電標準定為每度0.75元。按照目前的補貼辦法，新能源發(fā)電上網(wǎng)，由電網(wǎng)公司先按照當地火電價(jià)格結算，缺口由可再生能源發(fā)展基金補貼。
11月22日，國電寧夏太陽(yáng)能公司的一位高層對本報說(shuō)，按照寧夏當地的火電價(jià)格，每度電不到0.5元，這就是發(fā)電企業(yè)能夠賣(mài)給電網(wǎng)的錢(qián)，但光伏的標桿電價(jià)在1元左右，中間一倍以上差價(jià)，都是要靠財政補貼。
中國可再生能源學(xué)會(huì )理事長(cháng)孟憲淦說(shuō)，全國目前平均火電上網(wǎng)電價(jià)大約在0.5元左右，以此相比可再生能源的上網(wǎng)電價(jià)看以看出，風(fēng)電對財政補貼依賴(lài)最少，每度電大約在0.1~0.2元，但風(fēng)電是發(fā)電最大的，需要補貼也最大。生物質(zhì)能每度電需要補貼0.2~0.3元。
事實(shí)上，即便是按照國家發(fā)改委確定的新能源標桿電價(jià)，不少新能源企業(yè)也面臨著(zhù)很大的成本壓力。據稱(chēng)，中節能光伏發(fā)電的成本在每度3.2元。中節能太陽(yáng)能公司副總經(jīng)理宋愛(ài)珍曾對外表示，如果按照每度1.15元的標桿電價(jià)執行，中節能運營(yíng)的一個(gè)太陽(yáng)能的電站至少需要近28年才能收回全部成本，而一個(gè)太陽(yáng)能電站太陽(yáng)能電池的平均壽命卻只有25年。
高成本的可再生能源上網(wǎng)電價(jià)以常規能源為價(jià)格標桿，因此可再生能源企業(yè)必須依賴(lài)財政扶持才能維系正常生產(chǎn)�，F行的主要制度包括總量目標制度、全額保障性收購制度、分類(lèi)電價(jià)制度、費用分攤制度和專(zhuān)項基金制度。對新能源企業(yè)主要補貼方式還是通過(guò)電價(jià)附加來(lái)分攤高出常規能源價(jià)格的成本。
在這樣一個(gè)政策推動(dòng)的市場(chǎng)，除了抗風(fēng)險能力強的國企，也有實(shí)在抗不下去的民營(yíng)企業(yè)。據國家能源局官員介紹，補貼不能及時(shí)到位，影響最大的生物質(zhì)能企業(yè)�！皩τ谔�(yáng)能風(fēng)能企業(yè)沒(méi)有太大問(wèn)題，他們只是欠著(zhù)款，現在反應最大的是生物質(zhì)能企業(yè)，要買(mǎi)秸稈，沒(méi)錢(qián)就沒(méi)法運行了”。
不過(guò)，即便如此，仍有不少企業(yè)涉足新能源發(fā)電。11月21日，英利集團宣傳部部長(cháng)王志新對本報說(shuō)，英利正準備進(jìn)入電站投資運營(yíng)領(lǐng)域，目前在新疆上馬的一個(gè)光伏電站正在建設之中，預計明年可以投入運營(yíng)。據悉，該電站建設規模為100兆瓦。
英利集團是中國最大的民營(yíng)光伏企業(yè)之一。王志新說(shuō)，雖然光伏行業(yè)目前遇到了困難，但是英利對新能源發(fā)展的前景很樂(lè )觀(guān)。此前英利主要做太陽(yáng)能組件業(yè)務(wù)，運營(yíng)的一些金太陽(yáng)工程，很容易拿到補貼。對于投資和運營(yíng)電站，王志新表示會(huì )爭取進(jìn)入國家補貼的大名單。
英利確實(shí)有樂(lè )觀(guān)的理由。據了解，相關(guān)部門(mén)目前正在研究如何解決200億左右的新能源補貼漏洞。國家能源局的官員稱(chēng)，有兩個(gè)方案，“要么調電價(jià)，要么財政出”。