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“紅色故都”打造新型農村社區。圖為瑞金市沙洲壩鎮大布村竹山下社區一景。新華社記者
周科/攝 |
農民變居民，一字之變的“含金量”有多少？村集體經(jīng)濟的資產(chǎn)能否明確量化到每個(gè)農戶(hù)頭上？農民能不能有“房產(chǎn)證”……
為求解這些當今中國城鎮化過(guò)程中逐步“遭遇”無(wú)法回避的問(wèn)題，黨的十八大前后，記者深入到東中西部城鄉統籌改革一批先行先試地區進(jìn)行調研，發(fā)現60多年來(lái)阻礙城鄉均衡發(fā)展和生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的“二元結構”桎梏，正在被逐步打破。越來(lái)越多的農民改變了“身份”融入了城鎮，部分農民開(kāi)始在村里擁有了自己的各種“產(chǎn)權證”。而基層最為迫切的呼聲還是——改革再往前走一步！
剝離附屬在戶(hù)口上的城鄉不平等待遇
在過(guò)去的數十年，一個(gè)農村孩子要想進(jìn)城成為“城里人”并享有各種福利、保障，實(shí)際上只有兩種方式，即當兵或讀大學(xué)。這種狀況正在發(fā)生改變。
今年下半年，廣東中山市在珠三角率先全面啟動(dòng)戶(hù)籍登記管理制度改革，近百萬(wàn)“農民”將于年內全部換發(fā)戶(hù)口本變“居民”。
“戶(hù)改是中山統籌城鄉的突破口，關(guān)鍵在進(jìn)一步縮小城鄉差別，將原先城鄉福利待遇差距的‘溝壑’填平，逐步實(shí)現全市公共服務(wù)均等化�！敝猩绞邪l(fā)展和改革局副局長(cháng)李永東說(shuō)。
以“城鄉分割”為根本特征的城鄉二元戶(hù)籍管理制度，嚴重損害了農民享受平等國民待遇的權利，在長(cháng)達54年的時(shí)間里，戶(hù)籍政策構筑了“農業(yè)戶(hù)口”與“城市戶(hù)口”在實(shí)際利益上的不平等。戶(hù)口成為分配社會(huì )福利的主要依據。如按照中山市戶(hù)改前城鄉退役士兵安置標準，城鎮居民為40578元/人，農村居民則為8765元/人，相差四倍多。
“戶(hù)籍利益”幾乎涵蓋了所有公民權益。就業(yè)、醫療、教育、社保、計生、扶殘、體育、事故死亡賠償……有研究人員做過(guò)統計，在一張戶(hù)口本的背后，共有67項城鄉居民“不同等待遇”。
安徽省銅陵市委書(shū)記姚玉舟說(shuō)，戶(hù)籍制度改革是統籌城鄉改革的“牛鼻子”，也是城鎮化的關(guān)鍵，它不應作為一個(gè)屏障和壁壘長(cháng)期存在，更不能如某些人所言放在最后當作一道“附加題”去解決。戶(hù)改是個(gè)“綱”，它一打通，社保、醫保、教育等各個(gè)領(lǐng)域城鄉一體化改革就可啟動(dòng)�！�
從新世紀初以來(lái)，全國已有10多個(gè)省份開(kāi)始“試水”戶(hù)籍制度改革，各地在戶(hù)改試驗中大力推進(jìn)公共服務(wù)向農村延伸，逐步實(shí)現城鄉居民公平地享有學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居等權利。
嘉興市南湖區鳳橋鎮永紅村劉阿玉做了幾十年的“農民”，伴隨著(zhù)他家的戶(hù)口被登記為“居民”，與之而來(lái)的是政府公共服務(wù)向下延伸。劉阿玉說(shuō)：“鄉下人看病以前頂多去鎮上衛生院，現在城鄉統一的醫�？�，到城里大醫院看完了還可以刷卡，不要現金，報銷(xiāo)的事情在一個(gè)大廳換個(gè)窗口就處理了�！�
“統籌城鄉發(fā)展的精髓，就是公平。戶(hù)改同時(shí)推進(jìn)的城鄉公共服務(wù)一體化，農民是最大的受益者�！奔闻d市農辦副主任徐勇說(shuō)，公共服務(wù)理應政府“買(mǎi)單”，因為那是縮小城鄉實(shí)際差距的重要途徑。
“在銅陵，一個(gè)農村戶(hù)口轉成居民戶(hù)口的‘財政成本’大概在是12萬(wàn)元到15萬(wàn)元之間(全國平均數在18萬(wàn)元左右)”，姚玉舟說(shuō)，“改戶(hù)口不是換一個(gè)本子，目的是為了徹底破除城鄉居民身份差異，實(shí)現城鄉居民平等享受各項基本公共服務(wù)�！�
破除城鄉壁壘的核心是推進(jìn)產(chǎn)權制度改革
農民渴望享有與城里人一樣的各類(lèi)公共服務(wù)權益。然而，即使是面對“改變身份”的誘惑，農民更在乎的是過(guò)去一直以“集體”的名義存在于村的財產(chǎn)權利，戶(hù)籍改革、城鎮化后，如何明明白白地落實(shí)到自己的頭上？
在11月中旬剛換完戶(hù)口本，結束當了69年“農民”的歷史之后，中山市沙溪鎮龍瑞村村民劉冠農還是不無(wú)憂(yōu)心地對《經(jīng)濟參考報》記者說(shuō)，我們村里有集體土地，有估價(jià)14億元的公共物業(yè)，村民年終都有一萬(wàn)元的分紅，成了“居民戶(hù)”之后，這些東西會(huì )不會(huì )有改變，甚至被“國有”了？盡管中山市政府明確宣示農民原有相關(guān)權益“三個(gè)不變”，但村民們還是顧慮重重。
“城鄉一體化改革不從農村產(chǎn)權著(zhù)手，就會(huì )變虛、走樣。沒(méi)有九億農民的中產(chǎn)化，就不可能有中國的‘橄欖型社會(huì )’！”浙江省委常委、溫州市委書(shū)記陳德榮認為，讓農民成為“有產(chǎn)者”對國家均衡和諧發(fā)展至關(guān)重要。
溫州從2010年起實(shí)施農村“三改”：股改，把非土地資產(chǎn)股份制改革；地改，把農村的土地確權到人；戶(hù)改，取消城鄉居民身份限制，按居住地登記戶(hù)口。溫州海城街道東門(mén)村支部書(shū)記胡向京說(shuō)，村集體資產(chǎn)以前就像“玻璃箱子里的東西”，看得見(jiàn)摸不著(zhù)，如今全村2650名村民通過(guò)“股改”，全部變身為“股東”。
“產(chǎn)權明確之后，進(jìn)了城的人照樣可以擁有村里的股份，哪怕你出國做了華僑，你在村里的資產(chǎn)權利也還是你的�！标惖聵s說(shuō)。
目前中國城里的房子是國家所有土地，買(mǎi)的房子有房產(chǎn)證，農村土地是集體所有的，沒(méi)有辦法認證�！罢夭荒艹龃濉钡闹贫仁`導致了農民長(cháng)久的貧困。經(jīng)濟學(xué)家厲以寧教授認為，政府給農民發(fā)房產(chǎn)證是提高農民收入的“撬杠”之一。
在2011年末的中央農村工作會(huì )議上，國務(wù)院領(lǐng)導指出要保障土地承包經(jīng)營(yíng)權、宅基地使用權、集體收益分配權等農民的合法財產(chǎn)權利。今年中央一號文件要求，“2012年基本完成覆蓋農村集體各類(lèi)土地的所有權確權登記頒證，推進(jìn)包括農戶(hù)宅基地在內的農村集體建設用地使用權確權登記頒證工作�！�
64歲的農民黃宏余是今年安徽省銅陵市改革中首批領(lǐng)到了房地產(chǎn)權證56戶(hù)農民之一，在銅陵獅子山區西湖鎮朝山村的家里，她對記者說(shuō)，“有了政府發(fā)給的房產(chǎn)證才覺(jué)得房子算自己的，以前總覺(jué)得不踏實(shí)�！�
在城鄉一體化改革先行先試的成都市，截至今年10月底，全市普遍開(kāi)展了農村產(chǎn)權制度改革，共向農戶(hù)頒發(fā)農村土地承包經(jīng)營(yíng)權證110多萬(wàn)本，集體土地使用證111萬(wàn)余本，房屋所有權證118萬(wàn)余本。
手捧三本封面上都印有鮮亮的國徽的證書(shū)，成都市新津縣袁山村農民袁福清對記者說(shuō)：“我們農民最大的財產(chǎn)就是土地和房屋，以前是既沒(méi)有什么東西能證明，也沒(méi)有辦法變現融資，如今有了這些法定證件不僅吃了定心丸，也有可能變現了�！�
改革阻力仍大，尚需漸進(jìn)推動(dòng)
十八大報告中明確提出：“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例�！比欢鴮σ恍┑胤焦賳T來(lái)說(shuō)，改革的后果是“土地不好征了，財政收入少了，工作難度大了”。成都市常務(wù)副市長(cháng)孫平說(shuō)：“土地產(chǎn)權改革之初，區縣一級干部鮮有支持者。為此，我們做了大量說(shuō)服工作�！薄�
“統籌城鄉、公共服務(wù)均等化是一件政府要為農民‘燒錢(qián)’的事情”，一位基層干部如此表述�！�
據報道，今年四五月間，由國家發(fā)改委主管城鎮化工作的副主任徐憲平帶隊，國家城鎮化專(zhuān)題調研組完成了對浙江、廣東、江西和貴州等8個(gè)有代表性省份的調研，但是，“戶(hù)籍改革幾乎遭到了所有市長(cháng)的反對”。
有關(guān)專(zhuān)家分析認為，戶(hù)籍制度改革之所以引起一些地方政府敏感，首先在于其直接與教育、社保、醫療等諸多社會(huì )福利掛鉤，在當前經(jīng)濟不振、普遍面臨財政壓力的時(shí)候增加了地方政府的財政負擔。
此外，更深層次的經(jīng)濟原因是：戶(hù)改會(huì )聯(lián)動(dòng)土地確權的“地改”，土地出讓金是一些地方政府最重要的預算外財源，在某些城市通常占財政收入50%以上。
多數專(zhuān)家都表示農民住房登記辦證是一種創(chuàng )新，將盤(pán)活農村最龐大的房產(chǎn)資本。但目前農村產(chǎn)權證的“含金量”還十分有限，在目前的政策法律條件下，農民的產(chǎn)權房流轉受限仍然很多。我國的擔保法規定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不能抵押。而且，從法律及國務(wù)院的相關(guān)規定來(lái)看，宅基地只能在本村內流轉。
“必須改革落后僵化的農村土地產(chǎn)權制度！”浙江省政府參事顧益康說(shuō)，“只確權不流轉，確權失去意義；只流轉不確權，流轉沒(méi)有依據。城鄉一體化，最核心的發(fā)展主體和發(fā)展資源要素的地位和權利平等，可以由市場(chǎng)來(lái)優(yōu)化配置�！�
“中國的城市化，僅靠政府投入是遠遠不夠的�！睂O平說(shuō)，“必須尋求市場(chǎng)動(dòng)力，讓城市化由‘政府包辦’走向‘市場(chǎng)選擇’�！�