新型城鎮化號角聲響，全國各地新區建設“加碼提速”。從沿海到內陸、從工業(yè)區到城市群、從陸域經(jīng)濟到海洋經(jīng)濟，各具特色的新區建設如火如荼。是繼續扮演地區經(jīng)濟增長(cháng)“發(fā)動(dòng)機”的角色，還是挑起區域經(jīng)濟結構調整抓手的重任？新一波新區建設能否趟出新型城鎮化的新路經(jīng)？
在赴廣東南沙新區、浙江舟山新區調研中，中國證券報記者發(fā)現，一方面，新區發(fā)展開(kāi)始承載地方產(chǎn)業(yè)結構調整、探索新經(jīng)濟發(fā)展模式的重任；另一方面，新區建設仍延續著(zhù)土地擴張等傳統投資模式，面臨重復建設、粗放投資、發(fā)展節奏不協(xié)調等各種挑戰。
中國區域經(jīng)濟學(xué)會(huì )秘書(shū)長(cháng)陳耀認為，新型城鎮化應嘗試緊湊型使用土地資源等區域創(chuàng )新城市的建設模式，而非簡(jiǎn)單平面式擴張。專(zhuān)家指出，新區內的“造城運動(dòng)”不是城鎮化的全部，圍繞“人的城鎮化”展開(kāi)戶(hù)籍、稅務(wù)和公共服務(wù)體制改革應是新型城鎮化戰略題中之義。
新區熱潮涌動(dòng) 城市增長(cháng)極困惑隱現
沿著(zhù)舟山跨海大橋向西望去，不同噸位的輪船�？吭诟劭�，往前是阡陌縱橫的填海新地，坡度不高的山體間鱗次櫛比布局了一批小型風(fēng)電設備，四處可見(jiàn)正在施工的“大鐵臂”車(chē)輛。舟山，這座被稱(chēng)為海洋經(jīng)濟發(fā)展范本的海島之城去年7月成為“國家級新區”。
今年9月，廣州南沙升級“國家級新區”。這個(gè)“珠三角幾何中心”位于廣州以南，東臨東莞、西靠中山、南依廣州、北望香港，距離深圳寶安也不足一小時(shí)的車(chē)程，早在1990年南沙就被廣東省列為經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區。
近幾年，全國各地紛紛興起新區建設的高潮，除目前批復的6個(gè)國家級新區之外，省市級新區建設項目紛紛“上馬”。隨著(zhù)城鎮化建設步伐的加快，各地開(kāi)始新一輪的城市開(kāi)發(fā)模式探索，而以固定資產(chǎn)投資為基礎的新區建設被視為維持地方經(jīng)濟增長(cháng)的“發(fā)動(dòng)機”。
舟山海洋綜合開(kāi)發(fā)投資有限公司副總經(jīng)理夏小軍介紹，目前舟山本島北部產(chǎn)業(yè)園二期工程建設面積達2.3萬(wàn)畝，總投資額共78億元。舟山保稅港區總投資額共43億元，包括碼頭建設、后期攔網(wǎng)、倉儲設施等項目，目前保稅港到位資金已達10億元。在舟山市海洋綜合開(kāi)發(fā)試驗區建設工作辦公室，舟山市發(fā)改委綜合規劃處副處長(cháng)余小東向中國證券報記者展開(kāi)了舟山的“發(fā)展圖卷”，首先建立舟山自由貿易園區，其次發(fā)展舟山本地臨港石化產(chǎn)業(yè)，最后打通整體的環(huán)杭州灣東方大通道。
實(shí)際上，以新型城鎮化為戰略主導的區域規劃近年來(lái)早已滲入各地經(jīng)濟發(fā)展運行，如今新區建設的“城市化”意味更為濃烈。如舟山群島新區開(kāi)發(fā)以“整島開(kāi)發(fā)”作為城市規劃出發(fā)點(diǎn)，將城市基礎設施建設重點(diǎn)整體轉移至舟山本島，其當地居民及相關(guān)公共服務(wù)政策也圍繞本島開(kāi)發(fā)展開(kāi)�！爸凵降牡乩韮�(yōu)勢使其有動(dòng)力也有可能完成城鄉一體的建設，同時(shí)依靠本地海洋資源發(fā)展城市優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)�！庇嘈|說(shuō)。
“產(chǎn)城融合的戰略在各地都非常流行，這會(huì )比過(guò)去純工業(yè)區的建設開(kāi)發(fā)發(fā)展更有利經(jīng)濟模式的探索�！眹鴦�(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟部部長(cháng)馮飛認為，目前各地新區區域規劃中的產(chǎn)業(yè)格局布置往往需要考慮城市化命題，“不過(guò)純粹以投資建設新城、布置產(chǎn)業(yè)的傳統發(fā)展思路，對于當地建設者來(lái)說(shuō)，仍有很強的路徑依賴(lài)思維，這一點(diǎn)非常值得關(guān)注�！瘪T飛說(shuō)。
對于本身經(jīng)濟發(fā)展實(shí)力偏弱的地區而言，戴了國家級“帽子”的新區建設往往被視為當地經(jīng)濟圈中的核心“坐標”，承擔區域間協(xié)調發(fā)展的經(jīng)濟輻射功能，這種高定位的區域規劃無(wú)疑讓實(shí)踐中的建設者們倍感壓力。
《廣州南沙發(fā)展定位與戰略研究》顯示，用40年時(shí)間將南沙建成珠三角世界級城市群的新樞紐，在2011年至2015年“起步建設階段”，經(jīng)濟總量達到1600億元，這一數字要遠超出南沙區政府提出的到2015年地區生產(chǎn)總值達到1000億元的目標，而去年南沙區實(shí)現GDP產(chǎn)值僅為571億元。
仍在等待舟山群島規劃細則出臺的余小東坦言，由于舟山區位特殊性，在基建配套的網(wǎng)格化布局方面，投入的成本和耗時(shí)都會(huì )很高，加上人才的缺乏，使這個(gè)“靠海吃飯”的地方發(fā)展速度并沒(méi)有預想的驚人。一方面是地方龐大的投資體量，另一方面是各方對新區建設的高定位，雙重預期往往使新區在城市戰略發(fā)展的進(jìn)程中顯得“沖動(dòng)有余、后勁不足”。
縱觀(guān)國家級新區建設路徑，城市開(kāi)發(fā)的新區歷程注定漫長(cháng)。以國家最早設立的浦東新區為例，從1992年的國務(wù)院批復設立新區開(kāi)始到2005年正式設為綜合改革示范區，浦東新區形成強勁的發(fā)展模式走了整整14年。而三十年前被天津人視為“南大荒”的濱海新區直到2005年才被納入發(fā)展規劃之中。而以中西部為代表的重慶兩江新區、甘肅蘭州新區建設同樣承接此前西部開(kāi)發(fā)戰略的區域規劃，才正式開(kāi)啟新區的建設大幕。
各路資本搶灘 強化結構轉型驅動(dòng)
如今，在國家級的“金字招牌”下，包括舟山、南沙等布局在各地的新區建設儼然成為企業(yè)搶灘進(jìn)入的投資熱土，新區引領(lǐng)城鎮化的趨勢正在形成。
按照舟山市經(jīng)濟合作與投資促進(jìn)局的不完全統計，新區獲批后的一年內，舟山在各類(lèi)重大經(jīng)貿活動(dòng)中簽訂重大項目約50個(gè)，協(xié)議投資金額超1500億元。目前，新加坡吉寶海事集團、新奧集團、殼牌（中國）集團、深圳科聚、浙江富通、中奧能源等中外企業(yè)已相繼進(jìn)入舟山市招商引資的談判名單之中。
“不差錢(qián)”的資金環(huán)境同樣是南沙新區效應的真實(shí)寫(xiě)照。10月31日，南沙開(kāi)發(fā)區管委會(huì )與國家開(kāi)發(fā)銀行簽訂戰略合作協(xié)議，國家開(kāi)發(fā)銀行承諾未來(lái)5年間對新區的重大基礎設施建設提供600億元金融支持。根據戰略合作方案，國家開(kāi)發(fā)銀行將從融資規劃的編制，中長(cháng)期信貸支持，重點(diǎn)項目資本金籌措，金融產(chǎn)品研發(fā)創(chuàng )新，信貸計劃、資源、政策傾斜以及設立國開(kāi)南沙新區發(fā)展基金等六方面對南沙新區開(kāi)發(fā)建設提供全面的金融支持，并聯(lián)合其他金融機構以組建銀團等方式組織和引領(lǐng)社會(huì )資金。
值得注意的是，新區投資方向正在發(fā)生轉變，以地域特色產(chǎn)業(yè)為主的“結構轉型驅動(dòng)”發(fā)展模式逐漸顯現。以需求結構導向來(lái)做產(chǎn)業(yè)布局為例，舟山大宗商品儲運中轉加工交易中心的建設正是基于本地港口資源匯聚，大宗商品交易需求上升。舟山大宗商品交易所總經(jīng)理任春青介紹，目前交易所首創(chuàng )商品交易、公共信息、口岸通關(guān)、航運綜合、金融配套和行政審批六大服務(wù)于一體的功能定位，進(jìn)而提高現貨交易效率、整合各類(lèi)市場(chǎng)資源。自今年1月投入運營(yíng)，舟山大宗商品交易所已引進(jìn)近50家專(zhuān)業(yè)做市商、貿易商等重要客戶(hù)，截至今年6月，交易所總成交額達到540億元。
馮飛表示，目前不少地方區域建設往往涉及戰略性新興產(chǎn)業(yè)的布局，與傳統產(chǎn)業(yè)格局相比，新的產(chǎn)業(yè)集群方式更傾向于創(chuàng )新型要素集群，即以人才、創(chuàng )新平臺等要素實(shí)現產(chǎn)業(yè)集聚，進(jìn)而形成產(chǎn)業(yè)間協(xié)調發(fā)展的經(jīng)濟效益�！皞鹘y依賴(lài)生產(chǎn)要素的產(chǎn)業(yè)集聚，無(wú)論在投資模式上，還是投資體量上都比較粗放，只關(guān)注生產(chǎn)能力的提高，而新的創(chuàng )新型要素產(chǎn)業(yè)集聚在這方面會(huì )有所改變�！瘪T飛說(shuō)。
“新區建設，一方面是開(kāi)展城市新區域，一方面是培育新的增長(cháng)引擎，比如沿海的新區就是產(chǎn)業(yè)升級的領(lǐng)頭羊角色，在結構調整方面，南沙可以作為現代服務(wù)業(yè)發(fā)展的范本，因此需要有一定的高端和超前的產(chǎn)業(yè)選擇特點(diǎn)�！标愐珜χ袊C券報記者表示，新區建設要符合未來(lái)幾十年發(fā)展趨勢和國際技術(shù)浪潮，產(chǎn)業(yè)層次整體上要高端，產(chǎn)業(yè)規劃和產(chǎn)業(yè)選擇要體現科技創(chuàng )新、搶占未來(lái)產(chǎn)業(yè)制造點(diǎn)。
突破創(chuàng )新 推動(dòng)城鎮化轉型升級
從新區歷史發(fā)展的脈絡(luò )來(lái)看，各地區域發(fā)展規劃往往是為了突破經(jīng)濟發(fā)展的困局而提出的“頂層戰略”。從上世紀90年代中后期到現在，為了縮小區域差別，國家提出各個(gè)區域互補共同發(fā)展的方針，包括西部大開(kāi)發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、中部崛起、東部率先發(fā)展的總體戰略思路，“十一五”后東中西區域間發(fā)展格局差異已經(jīng)發(fā)生變化。
如今，以新型城鎮化為驅動(dòng)的第二波新區建設，則被視為輻射當地區域的實(shí)驗地帶。2011年，10個(gè)以上區域規劃先后批復，包括武漢城市群、重慶兩江新區等中西部地區。值得注意的是，相比傳統區域規劃的工業(yè)產(chǎn)業(yè)規劃，新近批復的產(chǎn)業(yè)布局規劃逐漸開(kāi)始體現向高科技、醫藥生物、海洋化工、新能源等新興戰略產(chǎn)業(yè)轉變。
綜合開(kāi)發(fā)研究院常務(wù)副院長(cháng)郭萬(wàn)達認為，各地新區建設方案層出不窮，都是當地經(jīng)濟發(fā)展和城市發(fā)展到某個(gè)階段的結果，“浦東新區的設立，正是由于當年浦西經(jīng)濟發(fā)展容量飽和、改造成本過(guò)大，需要形成新的城市功能區，發(fā)展當地經(jīng)濟�！惫f(wàn)達表示，這一輪新區建設除了完成傳統的舊城保護、城市功能區建設及經(jīng)濟增長(cháng)等任務(wù)之外，還需要在體制改革方面尋求突破，近兩年國家級新區規劃大跨度進(jìn)展原因正基于此。
不過(guò)，在新區建設火熱進(jìn)行的同時(shí)，不少問(wèn)題陸續浮現。武漢大學(xué)湖北中部發(fā)展問(wèn)題研究中心執行副主任李光在談及建設中部城市群時(shí)提到，地方過(guò)度依賴(lài)本地資源、區域板塊發(fā)展各自為政、關(guān)鍵領(lǐng)域一體化難以形成等問(wèn)題都會(huì )成為區域協(xié)調發(fā)展的重要障礙。
“不能讓新區建設淪為地方激進(jìn)的造城運動(dòng)�！泵鎸θ缁鹑巛钡男聟^建設和地方龐大資金的注入，接受中國證券報采訪(fǎng)的幾位學(xué)者均表示，現階段的新區建設，涉及工業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉統籌、土地利用、戶(hù)籍改革、城市管理等多方位制度的創(chuàng )新改革。如果缺乏創(chuàng )新金融、人才、公共服務(wù)等良好的新區生態(tài)環(huán)境，城鎮化轉型升級的作用就很難發(fā)揮。
實(shí)際上，以新區驅動(dòng)的新型城鎮化仍需要考慮城市與人整體發(fā)展的問(wèn)題。據統計，2011年中國城鎮化率的官方統計數字是51.27%，但這其中，城鎮戶(hù)籍人口占總人數的比例只有35%。除了戶(hù)籍制度的約束外，開(kāi)發(fā)區選址偏離城市中心地帶，公共服務(wù)欠缺使居民和企業(yè)與新區之間造成隔離�！叭绻鉀Q不好人的問(wèn)題，新區建設只會(huì )吸引短期尋租者，而難以有更長(cháng)遠的發(fā)展�！眹野l(fā)改委對外經(jīng)濟研究所研究員張燕生在剖析重慶兩江新區建設時(shí)曾作出上述判斷。
以金融環(huán)境為例，龐大的新區投資“藍圖”需要考慮投入產(chǎn)出的經(jīng)濟效益，對于地方融資平臺而言，以土地儲備作為融資手段的運作模式仍然可能遭遇潛在的風(fēng)險。據夏小軍介紹，除了舟山本島北部生產(chǎn)區可以依靠出售土地實(shí)現經(jīng)營(yíng)平衡，但未來(lái)大型的項目目前仍然只能依靠財政補助，投資成本較高�！拔覀儽M量研究向資本市場(chǎng)考慮的方式進(jìn)行直接融資，引起保險資金、信托計劃、企業(yè)債券等各類(lèi)融資工具，減少本地金融機構新區建設的資金負擔�！毕男≤姳硎�。
“由于新區建設中把經(jīng)濟建設放在比較重要的位置，很多地方政府的新區建設過(guò)程也是土地擴張的過(guò)程，如何避免重復建設和不協(xié)調發(fā)展，依然是各級政府需要面臨的課題�！痹陉愐磥�(lái)，新區建設可以考慮在城鎮化模式進(jìn)行突破創(chuàng )新，從而契合新型城鎮化低碳、綠色、生態(tài)、節能等科學(xué)理念�！氨热�，最近云南打造的滇中產(chǎn)業(yè)新區，提出在低丘緩坡地帶打造城市鮮明、配套完整的產(chǎn)業(yè)區，未來(lái)的新區建設在風(fēng)格上會(huì )比較類(lèi)似北歐山體中的城鎮風(fēng)格，與自然和諧融合，屬于人居環(huán)境比較適宜的新型城鎮化模式”。