“仕而優(yōu)則商”的橋段不斷重復。近日，原證監會(huì )發(fā)行監管部副主任楊小松空降某基金公司擔任督察長(cháng)一職。這是今年以來(lái)第6位到基金公司擔任督察長(cháng)的證監會(huì )官員。
原來(lái)的監管官員擔任被監管對象的高管、地方政府資助企業(yè)包裝上市、行政力量主導ST板塊的重組、掌握關(guān)鍵信息的行政官員屢曝內幕交易……在中國的資本市場(chǎng)中、上市公司里，行政權力和市場(chǎng)邊界一直模糊不清，市場(chǎng)法則不斷面臨行政權力的挑戰。
專(zhuān)家表示，一些掌握行政審批大權的部門(mén)，在追求地方利益和個(gè)人利益最大化過(guò)程中，過(guò)度干預上市公司市場(chǎng)行為，破壞了市場(chǎng)秩序，影響了監管公正性和市場(chǎng)競爭公平性。因此，必須厘清權力和市場(chǎng)的邊界，減少干預，讓資本市場(chǎng)更有效率地發(fā)揮市場(chǎng)機制。
“貓鼠一窩”挑戰監管公平性
政商“旋轉門(mén)”加劇了市場(chǎng)監管難度，破壞市場(chǎng)競爭公平性，甚至為潛在的政商利益輸送提供了便捷途徑
在資本市場(chǎng)領(lǐng)域，證監會(huì )官員辭職到基金公司或證券公司擔任高管屢見(jiàn)不鮮，在給被監管機構帶來(lái)各種“利好”的同時(shí)，也屢遭市場(chǎng)詬病。
某大型基金日前公告稱(chēng)，原督察長(cháng)秦長(cháng)奎轉任副總經(jīng)理一職，接任者為原證監會(huì )發(fā)行監管部副主任楊小松。公開(kāi)信息顯示，楊小松歷任證監會(huì )國際部、上市部、發(fā)行部主任科員、副處長(cháng)、處長(cháng)，從證監會(huì )離職時(shí)職務(wù)為發(fā)行監管部副主任。
今年以來(lái)，包括上述基金公司在內，國泰基金、華安基金、富國基金和國金通用基金等5家公司的新任督察長(cháng)均來(lái)自證監會(huì )系統。
為何證監會(huì )官員成基金公司督察長(cháng)一職的青睞人選？業(yè)內人士透露，來(lái)自監管層的督察長(cháng)對制度的把握、政策的理解、規則的運用，顯然高于大多數的市場(chǎng)參與者，動(dòng)輒百萬(wàn)年薪也極具吸引力。
一方面是機構的“求賢若渴”，一方面是官員的“以退為進(jìn)”，監管層官員搖身一變空降基金或券商的現象不難理解。
根據對基金公司招募說(shuō)明書(shū)的不完全統計，已先后有約50名證監會(huì )官員離職后到30多家基金公司擔任高管，他們主要擔任與監督、合規有關(guān)的工作，是基金公司內部負責防控老鼠倉、內幕交易等違法行為的關(guān)鍵人物。
長(cháng)城證券研究總監向威達在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)時(shí)表示，監管部門(mén)官員到被監管機構任職，有利于規范基金和券商經(jīng)營(yíng)行為，回避相關(guān)法律法規風(fēng)險，利用監管經(jīng)驗和業(yè)務(wù)素質(zhì)推動(dòng)公司成長(cháng)，甚至利用各類(lèi)社會(huì )資源和人脈關(guān)系扶持公司發(fā)展。
“但這也會(huì )削弱監管公正性，影響競爭公平性�！毕蛲_說(shuō)，比如，動(dòng)用監管人脈關(guān)系，幫助基金和券商大事化小，小事化了，會(huì )影響監管公正性；再比如，申報項目和發(fā)展業(yè)務(wù)時(shí)，調動(dòng)監管部門(mén)資源，獲得優(yōu)惠和好處，對其他機構而言就是不公平競爭。
財經(jīng)評論員蘇培科直言，“官員下海，到被監管公司任高管，可能導致‘貓鼠一窩’。本來(lái)貓與老鼠之間應有隔離墻，天性是相互對抗的，最后結果‘貓鼠一窩’，怎么監管？”
針對證監會(huì )官員離職后到被監管機構任職，證監會(huì )已有“家規”，曾于2009年發(fā)布實(shí)施了《中國證監會(huì )工作人員行為準則》，其中第二十六條明確規定：工作人員離職后，在規定期限內應當遵守中國證監會(huì )回避規定，不得違反規定在監管對象中任職。
據記者了解，證監會(huì )領(lǐng)導人員離職需要在三年“冷凍期”滿(mǎn)后方能在監管對象中任職，一般人員的“冷凍期”為一年。但這一“冷凍期”并未在《準則》中以文字形式得到明確。同時(shí)，記者還查閱《公務(wù)員法》，其第一百零二條規定：公務(wù)員辭去公職或者退休的，原系領(lǐng)導成員的公務(wù)員在離職三年內，其他公務(wù)員在離職兩年內，不得到與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的企業(yè)或者其他營(yíng)利性組織任職，不得從事與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的營(yíng)利性活動(dòng)。
為提升監管公正性和競爭公平性，向威達建議，在實(shí)施“冷凍期”制度同時(shí)，減少監管部門(mén)行政干預和過(guò)度監管，放開(kāi)對基金和券商行政審批權限，減少尋租機會(huì )。另外，還要增強監管透明度，避免個(gè)別機構利用其與監管部門(mén)的關(guān)系，從中撈取好處。
同濟大學(xué)法學(xué)院副教授劉春彥介紹，資本市場(chǎng)比較成熟的國家對政商“旋轉門(mén)”一般都有嚴格的規定，限制官員在離開(kāi)監管機構一定時(shí)間內接受金融機構的職位，并為監管人員建立誠信檔案，這些都值得國內學(xué)習借鑒。
ST“不死鳥(niǎo)”傳奇不斷上演
地方政府對ST股保殼，會(huì )在資本市場(chǎng)上造成劣幣驅逐良幣、投機風(fēng)盛行的不良后果
越過(guò)了市場(chǎng)邊界的不僅僅是監管部門(mén)的官員，地方行政力量對上市公司的干預更加明顯。由于許多無(wú)原則的救助，ST“不死鳥(niǎo)”傳奇持續上演。這些ST公司每年年底往往會(huì )收到政府的“紅包”，通過(guò)扮靚業(yè)績(jì)或扭虧為盈，避免被摘牌或暫停上市。
*ST漳電日前公告稱(chēng)，收到山西省財政廳《山西省財政廳關(guān)于下達專(zhuān)項資金的通知》，對公司2001年至2003年應繳山西省財政“地方電力建設基金”7129.76萬(wàn)元予以豁免，不再追繳；此外，由山西省財政給予公司一次性貸款貼息5000萬(wàn)元。*ST漳電前三季度歸屬母公司股東的凈利潤虧損1.1億，在此之前已連續兩年凈利潤為負。
對于在死亡邊緣垂死掙扎的諸多*ST公司，在“鬼門(mén)關(guān)”走一遭后接連上演“不死鳥(niǎo)”傳奇，按照“二一二”節奏繼續前行，即連續兩年虧損后，公司簡(jiǎn)稱(chēng)前被加“*ST”(即特別處理，是退市風(fēng)險警示的一種)，然后地方政府在第三年緊急補貼，公司扭虧為盈后撤銷(xiāo)退市風(fēng)險警示，接著(zhù)再連續兩年虧損，隨后政府干預又來(lái)一輪扭虧為盈。
深圳證券交易所有關(guān)負責人說(shuō)，近年來(lái)，各級政府越來(lái)越重視資本市場(chǎng)，加大上市培育工作力度，帶動(dòng)地方經(jīng)濟發(fā)展。但有的地方對退市的理解較為偏頗，認為當地不能出現退市，或者至少本地上市公司不能成為第一例，這給退市工作帶來(lái)一定難度。
據媒體披露，2011年年報數據顯示，在90多只*ST股票中，有24只*ST股票是靠非經(jīng)常性損益扭虧為盈，其中有6只*ST股票靠各類(lèi)政府補助實(shí)現扭虧為盈。其中，補貼“護殼”最明顯的是*ST昌九，其在2011年度實(shí)現歸屬母公司股東的凈利潤1446.94萬(wàn)元，但在扣除非經(jīng)常性損益后，虧損1.12億元，*ST昌九能夠扭虧為盈得益于收到化肥生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等一次性財政補貼1.6億元。
對此，一位不愿具名的經(jīng)濟學(xué)家在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)時(shí)一針見(jiàn)血地指出：“地方政府救ST公司，不讓它退市，結果不死不活，也不能創(chuàng )造價(jià)值，這都是非經(jīng)營(yíng)性行為，業(yè)績(jì)都是‘做’上去的，沒(méi)有培養企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)能力和成長(cháng)性，覆轍還會(huì )重蹈。在資本市場(chǎng)上，這會(huì )造成劣幣驅逐良幣的后果，大家紛紛投機ST股，買(mǎi)來(lái)買(mǎi)去，只是炒概念�！�
今年以來(lái)，滬深交易所分別發(fā)布了創(chuàng )業(yè)板、主板、中小板退市制度，嚴格規定退市條款，明確退市日期，而隨著(zhù)重組方案被否，*ST中鎢或將成為退市第一股。盡管如此，市場(chǎng)反應不如預期，其中重要原因便是地方政府動(dòng)用各種手段對ST股進(jìn)行保殼。同時(shí)，有數據顯示，自2001年初“第一版”退市標準實(shí)施以來(lái)，A股退市率約為2%，對比海外市場(chǎng)高達6%甚至12%的退市率，明顯過(guò)低。
根據新退市制度，股票在經(jīng)歷退市風(fēng)險警示、暫停上市之后，公司最近一個(gè)會(huì )計年度財務(wù)會(huì )計報告存在扣除非經(jīng)常性損益前后的凈利潤孰低者為負值時(shí)，將被終止上市資格。
多位業(yè)內人士反映，政府補貼等非經(jīng)常性損益是很多瀕臨退市風(fēng)險的上市公司用來(lái)避開(kāi)退市條件的常用手段，此次修訂雖然在最終環(huán)節考慮了這一因素，但在風(fēng)險警示和暫停上市兩個(gè)環(huán)節卻未予考慮。這樣一來(lái)，很多公司依然可以靠政府補貼逃脫暫停上市的命運，幾乎不會(huì )走到終止上市這一步。
“在政府補貼下，ST股該死的死不了，這一方面導致經(jīng)濟無(wú)法轉型，資源得不到有效配置，新興產(chǎn)業(yè)難以形成正常市場(chǎng)化成長(cháng)機制，股市找不到新的增長(cháng)點(diǎn)；另一方面，也導致產(chǎn)業(yè)結構無(wú)法調整，上市公司指望依靠政府補貼扶植，依靠貨幣放松挺過(guò)危機，最后過(guò)剩和落后產(chǎn)能得不到淘汰，上市公司股價(jià)就失去上漲基礎�！毕蛲_說(shuō)。
有市場(chǎng)人士認為，我國地方政府在建設基礎設施、發(fā)展傳統產(chǎn)業(yè)中發(fā)揮了積極作用，但新興產(chǎn)業(yè)的不確定性大，風(fēng)險高，需要發(fā)揮市場(chǎng)分散決策、不斷試錯的優(yōu)勢，政府直接干預過(guò)多，往往得不償失，甚至背上沉重的包袱。近期光伏行業(yè)暴露的問(wèn)題就很有代表性。而充分發(fā)揮資本市場(chǎng)作用，可以引導各級政府根據市場(chǎng)規律的要求推動(dòng)結構調整，改進(jìn)經(jīng)濟管理的方式。
地方財政變相“輸血”上市公司
企業(yè)和地方政府的利益捆綁必將對上市公司退市、跨地區并購重組等產(chǎn)生一定阻礙，這也是國內股市優(yōu)勝劣汰機制難以完善的一個(gè)原因
除了不計成本地輸血ST股保殼外，地方政府對上市公司進(jìn)行獎勵，插手公司債務(wù)重組，以及主導資產(chǎn)重組等行為也遭到市場(chǎng)質(zhì)疑，被指導致資源配置浪費和市場(chǎng)秩序扭曲。
西泵股份日前發(fā)布公告稱(chēng)，公司全資子公司南陽(yáng)飛龍汽車(chē)零部件有限公司是河南省內鄉縣重大招商引資項目，鑒于該項目對于培育該縣機械電子產(chǎn)業(yè)、提高產(chǎn)業(yè)集聚區內涵和工業(yè)經(jīng)濟競爭力具有重要意義，內鄉縣人民政府決定獎勵給予南陽(yáng)飛龍汽車(chē)零部件有限公司2190萬(wàn)元。上述款項于12月7日已到賬。
三天后，永輝超市也發(fā)布公告稱(chēng)，鑒于公司對加快福建省閩侯縣經(jīng)濟發(fā)展，增加當地財政收入所做的重要貢獻，經(jīng)閩侯縣政府同意，閩侯縣財政局給予公司稅收貢獻獎勵金人民幣590萬(wàn)元。
在因推動(dòng)地方經(jīng)濟被政府重獎同時(shí)，地方企業(yè)在成功上市后往往會(huì )得到政府的上市獎勵。以2011年12月登陸中小板的百圓褲業(yè)為例，其在上市后不到一個(gè)月便發(fā)布公告稱(chēng)，收到太原市和山西省財政廳746.34萬(wàn)元的上市獎勵。
除了以各種理由動(dòng)用財政資金補貼上市公司外，地方政府還動(dòng)用各種資源為上市公司的債務(wù)“擦屁股”。今年以來(lái)，*ST海龍和*ST中基在債臺高筑情況下最終均成功兌付短期融資券，地方政府“功不可沒(méi)”。為緩解資金壓力，*ST海龍曾于2011年4月份在銀行間市場(chǎng)發(fā)行4億元的短期融資券(11海龍CP01)，期限為1年，票面利率為5.8%，到期日為今年4月15日。不過(guò)，由于基本面持續惡化，聯(lián)合資信評估有限公司半年內第三次采取降級行動(dòng)，進(jìn)一步將山東海龍主體評級由BB下調至CCC，將“11海龍CP01”由B下調至C，使之成為債券市場(chǎng)6年來(lái)首只C級短融。信息顯示，截至2012年4月10日，山東海龍因資金緊張逾期貸款累計9.2億元，占最近一期經(jīng)審計凈資產(chǎn)的582%；同時(shí)，該公司預計2011年凈虧損逾10.2億元。
正當外界猜測山東海龍是否會(huì )債務(wù)違約時(shí)，今年4月9日在中國貨幣網(wǎng)刊登的關(guān)于“11海龍CP01”的兌付公告打消外界的疑慮。對此，有市場(chǎng)人士指出，山東海龍償債資金來(lái)自銀行提供的流動(dòng)性資金，山東省濰坊市政府組織了相關(guān)擔保。
上述不愿具名的經(jīng)濟學(xué)家對《經(jīng)濟參考報》記者稱(chēng)，“地方政府總在說(shuō)財政資金不夠用，為什么拿資金做這些事情？無(wú)論從資本市場(chǎng)發(fā)展，政府職能發(fā)揮，還是如何優(yōu)化財政資金支出角度，這些行為都是不對的。這不僅導致資源配置浪費，也扭曲了市場(chǎng)秩序。補貼一個(gè)公司動(dòng)輒幾千萬(wàn)，這些錢(qián)可以提供多少社保和保障性住房等公共服務(wù)�！�
地方政府在上市公司尤其是國資背景公司并購重組過(guò)程中同樣扮演舉足輕重的角色，從確定重組對象，到方案核準，再到重組計劃具體落實(shí)，每個(gè)環(huán)節都少不了政府的影子�！�
對此，中國人民大學(xué)商法研究所所長(cháng)劉俊海稱(chēng)，“上市后的兼并重組，繞不開(kāi)地方政府，沒(méi)有地方政府什么都搞不成，跨地收購另一家上市公司，地方政府阻撓照樣辦不成，因為涉及職工安置、資產(chǎn)置換、債權保護等一系列問(wèn)題，都是政府干預的理由�！痹谒磥�(lái)，應盡量讓市場(chǎng)無(wú)形之手發(fā)揮資源配置作用，這是市場(chǎng)經(jīng)濟的本質(zhì)。
政府官員頻涉內幕交易
政府手握審批權限干預經(jīng)濟為官員參與內幕交易提供現實(shí)土壤，而在現行法律法規和監管制度下，調查取證難、違法成本過(guò)低，也是官員進(jìn)行內幕交易的重要原因
政府主導上市公司重組的另一大弊端就是，行政官員成內幕交易重災區。內幕交易作為資本市場(chǎng)頑疾之一，歷來(lái)是監管層打擊重點(diǎn)對象�；仡櫄v年來(lái)曝出的內幕交易案件，涉及黨政官員案件日漸增多。
從官員內幕交易第一人劉寶春到“中山公用案”中山市原市長(cháng)李啟紅，均是上市公司資產(chǎn)重組過(guò)程中的審批者和知情人，依靠上市公司股價(jià)變化獲得股市中的巨額利益輸送。在這背后，政府過(guò)多介入上市公司市場(chǎng)行為，相關(guān)法律法規和監管制度存在盲區，內幕交易行為調查取證難以及違法成本低等因素不容忽視。
2011年10月，中山市原市長(cháng)李啟紅因內幕交易罪和受賄罪，被廣東省廣州市中級人民法院判處有期徒刑11年，并處罰金2000萬(wàn)元，沒(méi)收財產(chǎn)10萬(wàn)元。李啟紅從地方高官淪為階下囚，正是因為其在負責中山公用事業(yè)集團重組上市工作中，獲知內幕消息后，在敏感期內，指使親屬以他人名義開(kāi)立股票資金賬戶(hù)并大量買(mǎi)入公用科技股票，賣(mài)出后非法獲利1983萬(wàn)元。
在此之前，南京市經(jīng)委原主任劉寶春同樣是因內幕交易罪被判處有期徒刑5年，處罰金750萬(wàn)元，違法所得749.9萬(wàn)余元被追繳。此案是全國首例國家公職人員因內幕交易被追究刑事責任的案件。除此之外，廣東韶關(guān)市原副市長(cháng)李健、公安部經(jīng)偵局原副局長(cháng)兼證券犯罪偵查局北京直屬總隊隊長(cháng)相懷珠也因涉及內幕交易被查處。
監察部副部長(cháng)姚增科曾公開(kāi)表示，黨員領(lǐng)導干部?jì)饶唤灰走`紀違法呈現四大特點(diǎn)：涉案主體多元；非法獲利巨大，獲利速度快；交易形式隱蔽；以迂回形式進(jìn)行權錢(qián)交易、輸送利益。
記者獲悉，目前在一家證券交易所備案的內幕信息知情人多達30萬(wàn)人，其中有很多政府官員，這是由于上市公司相關(guān)工作涉及政府審批而產(chǎn)生的，這反映出目前經(jīng)濟領(lǐng)域中政府行政審批依然較多，客觀(guān)上給內幕交易和政商利益捆綁提供了生存土壤。
“官員參與上市公司內幕交易的背后是政府和市場(chǎng)之間關(guān)系不協(xié)調、邊界劃分不清晰。官員沒(méi)有權力自然就不會(huì )知道內幕信息�！必斀�(jīng)評論員蘇培科說(shuō)。
業(yè)內人士認為，官員參與內幕交易與一般的內幕交易行為相比性質(zhì)更加惡劣，在破壞市場(chǎng)的公平投資秩序，損害中小投資者權益的同時(shí)，還影響了證券市場(chǎng)的公信力。
從法律法規層面看，對官員參與內幕交易行為的監管存在一定盲區。盡管《證券法》第七十四條規定列出了七類(lèi)證券交易內幕信息的知情人，但并未明確提及政府官員，監管重點(diǎn)仍是上市公司高管。
有業(yè)內人士指出，內幕交易犯罪監管和調查“門(mén)檻”高，證監部門(mén)鞭長(cháng)莫及，紀檢部門(mén)往往缺乏經(jīng)驗，也形成了“監管真空”。另外，由于內幕交易形式隱蔽，違紀違法者為逃避監管，大多借助或指使他人間接進(jìn)行證券交易，而地方官員由于權重一方，更是加大監管部門(mén)調查取證的難度。
劉俊海告訴《經(jīng)濟參考報》記者，違法成本偏低也是官員敢于進(jìn)行內幕交易的重要原因�！肮賳T頻繁進(jìn)行內幕交易，一方面是內幕交易的違法成本或失信成本過(guò)低，而違法失信收益過(guò)大；另一方面則是投資者維權成本過(guò)高，維權收益太低�！币虼�，他建議提升官員違法成本，降低違法收益；提升投資者維權收益，降低維權成本。
監管者變身被監管者、“仕而優(yōu)則商”頻繁上演。部分人員在“裁判員”與“運動(dòng)員”之間的角色轉換，固然有可能在一定程度上促進(jìn)公司企業(yè)本身的合規運行與治理，但對于整個(gè)中國證券市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，這種權力與市場(chǎng)模糊的邊界，無(wú)疑會(huì )使得監管行為的有效性及公平性受到威脅。
可資例證的是，雖然公募基金頻頻出現讓人痛恨的“老鼠倉”事件，作為保薦人的券商也頻頻在上市公司業(yè)績(jì)變臉、造假上市、虛假信息披露中扮演極不光彩的角色，但迄今為止，針對上述行為的處罰均指向涉案個(gè)人，作為機構的基金券商往往極少需要承擔責任，在違法成本“低廉”的情況下，監管部門(mén)的監管舉措對于相關(guān)監管對象的震懾力可想而知。在這些案例當中，監管者與被監管對象之間的“旋轉門(mén)”到底扮演了什么樣的角色，也讓人心生遐想。
對于原來(lái)的監管人員來(lái)說(shuō)，選擇下海，可能是仕途面臨瓶頸，也可能是受高薪誘惑。但對于接收這些人員的市場(chǎng)主體來(lái)說(shuō)，所看重的，無(wú)非是上述人員對監管部門(mén)監管重點(diǎn)、政策取向的熟悉以及其在監管部門(mén)工作多年所積累的人脈資源。在中國人情社會(huì )的傳統下，這種權力與市場(chǎng)邊界模糊的情況，既可能導致潛在的權力腐敗，也可能使市場(chǎng)主體的行為和市場(chǎng)的運行受到行政權力的干擾。
中國證券市場(chǎng)誕生以來(lái)，雖然發(fā)展極為迅猛，但監管者與被監管者之間的關(guān)系始終沒(méi)有理順，“旋轉門(mén)”正是這一矛盾的突出表現。從證券市場(chǎng)監管的角度看，要想使監管主體的監管有效性、公平性得到保障、不受干擾，就必須淡化可能產(chǎn)生的利益誘惑，嚴格劃清裁判員與運動(dòng)員之間的界限，讓市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，權力的歸權力。（吳黎華）
