近日，中國社科院和聯(lián)合國人居署聯(lián)袂完成的《城市化進(jìn)程中低收入居民住區發(fā)展模式探索——遼寧棚戶(hù)區改造經(jīng)驗》在京發(fā)布。該報告認為，遼寧棚戶(hù)區改造成功解決了資金瓶頸和土地難題，接近97%的居民都擁有了完全產(chǎn)權住房。
　　報告指出，肇始于2005年的遼寧省棚戶(hù)區改造工程，遼寧省各級政府堅持以市場(chǎng)為主渠道，構建多元化的融資渠道，解決了資金難題。
　　棚戶(hù)區改造初期，短期內需要大量的資金。遼寧省各級政府多方籌措資金，開(kāi)辟多種融資渠道。遼寧出臺“九條”政策從社會(huì )融資，成功地解決了資金短缺的問(wèn)題。在2005年至2011年，社會(huì )融資為棚戶(hù)區改造提供了穩定的資金。遼寧省棚改的融資渠道概括起來(lái)就是“九個(gè)一塊”，即“政府補貼一塊、政策減免一塊、企業(yè)籌集一塊、個(gè)人集資一塊、市場(chǎng)運作一塊、銀行貸款一塊、社會(huì )捐助一塊、單位幫助一塊、工程節省一塊”�！熬艂�(gè)一塊”可以概括為政府渠道、市場(chǎng)渠道和社會(huì )渠道三大類(lèi)，政府渠道包括政府補貼和政策減免兩大部分，市場(chǎng)渠道包含企業(yè)籌集、個(gè)人集資、部分項目和土地的市場(chǎng)化運作、銀行貸款和工程節約等，社會(huì )渠道主要是社會(huì )捐助和單位幫扶。在“政府+市場(chǎng)+社會(huì )”的融資架構中，政府渠道資金占比大約是38.67%、社會(huì )渠道資金權重大約是5%，市場(chǎng)渠道資金權重大約是56.33%。其中，市場(chǎng)資金中由政府通過(guò)市場(chǎng)化運作獲得的資金占比是5.63%～11.27%，由參與企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)化運作獲得的資金占比36.33%～46.33%。
　　2005—2010年，遼寧省各級政府為棚戶(hù)區改造融資732.46億元，政府財政支出發(fā)揮了撬動(dòng)市場(chǎng)資金的“杠桿”作用，而市場(chǎng)資金則發(fā)揮著(zhù)主要作用。棚改初期，由于財政收入不足，政府負債嚴重。經(jīng)過(guò)幾年的市場(chǎng)運作，許多城市通過(guò)出售棚戶(hù)區改造的土地，財政收入顯著(zhù)增加。2011年，遼寧省財政收入是2641億元，是2004年的五倍。政府的債務(wù)也按計劃償付。這種融資模式激活了資本在企業(yè)和公共財政資金間流動(dòng)。
　　報告負責人倪鵬飛指出，遼寧棚戶(hù)區改造土地紅利功不可沒(méi)。所謂“土地紅利”，是指土地資本化所得到的紅利，主要是指土地運作以及資本化所獲的增值收益。土地紅利不但與中國的發(fā)展與改革如影相隨，而且在未來(lái)較長(cháng)的時(shí)期內仍然是我國加快工業(yè)化和城市化進(jìn)程的積累資金。政府通過(guò)合理使用這些土地紅利可以不斷改善城鄉各方面的基礎設施，反過(guò)來(lái)土地增值的再投入又可以對土地增值起到正的反饋作用，從而一個(gè)可持續的良性循環(huán)推動(dòng)著(zhù)中國工業(yè)化和城市化的發(fā)展。
　　最為關(guān)鍵的是土地紅利的分配與共享，低收入住區土地資本化中，要使得居民分享土地增值收益，最大化的讓利于民，才能利用“土地紅利”圓了低收入者的住房夢(mèng)。遼寧棚戶(hù)區改造土地運作的實(shí)例，為用好“土地紅利”，圓低收入者的住房夢(mèng)，提供了一個(gè)經(jīng)典范例和標本樣板。
　　報告認為，遼寧棚改土地運作中，主要有以下經(jīng)驗做法：一，土地劃撥，以商補住。采取土地劃撥和出讓相結合的土地供應方式，并把土地出讓所獲土地收益用以支持棚戶(hù)區改造項目，另外，在新建回遷小區內安排部分商業(yè)開(kāi)發(fā)用地，完善棚改新區商業(yè)和公共服務(wù)功能，同時(shí)籌集資金反哺棚改新區建設。二，市場(chǎng)運作，確權于民。遼寧省棚戶(hù)區改造堅持因地制宜，在加強政府調控的同時(shí)，發(fā)揮市場(chǎng)機制配置土地資源的基礎性作用，確保棚戶(hù)區土地的高效開(kāi)發(fā)。三、政府主導、市場(chǎng)運作的遼寧棚改實(shí)施了一系列讓利于民的做法。四、遼寧棚戶(hù)區改造在土地供給、開(kāi)發(fā)、安置等方面都有相應的土地政策，保障棚改的順利進(jìn)行。
　　遼寧棚改后，接近97%的居民都擁有了完全產(chǎn)權住房，戶(hù)均居住面積增加到改造后的56.6平方米。因此，用“土地紅利”圓低收入者的住房夢(mèng)，政府讓“利”于民是前提，運用政府主導、市場(chǎng)運作的靈活土地運作模式是關(guān)鍵，統籌規劃土地資源是保障，保障民權為本是低收入住區治理的核心價(jià)值。
　　美國國家公共管理科學(xué)院院士愛(ài)德華·布萊克利認為，遼寧的實(shí)施辦法是以政策為驅動(dòng)力，通過(guò)棚戶(hù)區改造工程增強工業(yè)生產(chǎn)能力，促進(jìn)城市的繁榮；而不是遷移重建。棚戶(hù)區改造的主要要點(diǎn)包括：
　　首先，改造老城市并使其現代化，為今后的人口提供有效的空間，至少與現在人口的增長(cháng)保持平衡；其次，通過(guò)增強欠發(fā)達地區的競爭能力，縮小不同地區不同人們之間不可避免的收入差距。這就意味著(zhù)集中精力貫徹棚戶(hù)區改造政策，并在大規模的城市建設中選擇每一區域的棚戶(hù)區改造項目；第三，建立土地市場(chǎng)，這有助于強化地方和國家投資改造礦山和老工業(yè)基地的力度。投入啟動(dòng)資金清理土地，然后出售這些土地供建設住宅和其他的項目。這樣可以留住當地居民并且減少發(fā)展的不平衡；第四，在新居民區，培訓原有無(wú)技能或低技能的工人，增加他們的收入。