由中國社會(huì )科學(xué)院組織撰寫(xiě)的社會(huì )藍皮書(shū)《2013年中國社會(huì )形勢分析與預測》近日發(fā)布。社會(huì )藍皮書(shū)中的一項研究認為，在上一個(gè)十年中，包含城鄉最低生活保障、醫療救助、農村五保供養和自然災害生活救助等的社會(huì )救助體系實(shí)現了全覆蓋。但是，在當前社會(huì )救助工作中還存在一些問(wèn)題。我國的社會(huì )救助工作還存在哪些不足，這些問(wèn)題應該如何解決？《法制日報》記者就此與藍皮書(shū)中社會(huì )救助課題的研究者、中國社會(huì )科學(xué)院社會(huì )政策研究中心秘書(shū)長(cháng)唐鈞展開(kāi)了對話(huà)。
□對話(huà)
社會(huì )救助制度體系實(shí)現全覆蓋
隨著(zhù)社會(huì )救助工作力度的加大和救助標準的不斷提高，社會(huì )救助覆蓋范圍不斷擴大。2011年年底納入最低生活保障的人數達到7554萬(wàn)人，比2005年的2918萬(wàn)人增長(cháng)1.59倍
記者：您長(cháng)期從事社會(huì )政策方面的研究，對于近年來(lái)我國的社會(huì )救助工作，您有何評價(jià)？
唐鈞：2012年8月，國家審計署公布了《全國社會(huì )保障資金審計結果》。其中對2005年至2011年的“社會(huì )救助制度體系情況”作出了這樣的評價(jià)：以城鎮居民最低生活保障制度和農村最低生活保障制度為主體，城鎮和農村醫療救助、農村五保供養制度和自然災害生活救助制度等構成的社會(huì )救助制度體系在全國范圍內實(shí)現了全覆蓋。
記者：社會(huì )救助制度體系在全國范圍內實(shí)現了全覆蓋，這個(gè)結論如何更為直觀(guān)地理解？
唐鈞：就社會(huì )救助對象而言，截至2011年年底，全國城鎮居民最低生活保障對象2256萬(wàn)人，農村最低生活保障對象5298萬(wàn)人，農村五保供養對象579萬(wàn)人。2011年城市和農村醫療救助資金共資助6649萬(wàn)人參加醫療保險，直接醫療救助2367萬(wàn)人次。隨著(zhù)社會(huì )救助工作力度的加大和救助標準的不斷提高，社會(huì )救助覆蓋范圍不斷擴大。2011年年底納入最低生活保障的人數達到7554萬(wàn)人，比2005年的2918萬(wàn)人增長(cháng)1.59倍。
就救助經(jīng)費而言，2011年，整個(gè)社會(huì )救助體系的總支出為1834億元，社會(huì )救助體系的“中堅”——城鄉最低生活保障資金支出合計1284億元，比2005年增長(cháng)5.22倍。
2007年至2011年，城鎮居民最低生活保障標準平均增長(cháng)率為10.99%，比同期CPI平均上漲幅度高出7.62個(gè)百分點(diǎn)；農村最低生活保障標準平均增長(cháng)率為11.40%，比同期CPI平均上漲幅度高出8.03個(gè)百分點(diǎn)。
在自然災害生活救助方面，2005年以來(lái)，各級財政投入資金1411億元，累計有災民5.96億人次得到了救助。自然災害救助資金的及時(shí)投放，切實(shí)保障并妥善安置了災民的基本生活。
14億元低保資金遭違規發(fā)放
審計署審計發(fā)現，社會(huì )救助工作存在違規發(fā)放低保金、審批程序不規范、醫療救助不作為、資金管理不得當、信息化建設滯后、貪污冒領(lǐng)有漏洞六大問(wèn)題
記者：從您剛才提供的數據可以看出，國家對社會(huì )救助資金的支出在逐年增長(cháng)，但是，個(gè)別地方的個(gè)別干部有時(shí)候會(huì )打低保金的“小算盤(pán)”。此前有報道稱(chēng)，甘肅武威的個(gè)別公職人員利用職權冒領(lǐng)了30余萬(wàn)元的低保金。
唐鈞：這種情況的確存在。審計署2012年的審計報告中披露了6個(gè)方面的問(wèn)題。一是違規發(fā)放低保金。審計發(fā)現：有8個(gè)省(本級)178個(gè)市(本級)1899個(gè)縣向323萬(wàn)人次的不符合條件人員發(fā)放最低生活保障金共14億元；有兩個(gè)省(本級)26個(gè)市(本級)409個(gè)縣兩萬(wàn)人重復享受城鎮和農村最低生活保障，涉及的金額達5206萬(wàn)元。
二是審批程序不規范。在抽查的8101個(gè)居委會(huì )和村委會(huì )中，有719個(gè)居委會(huì )和村委會(huì )未按規定程序審批低保對象，有210個(gè)居委會(huì )和村委會(huì )存在干部人為確定低保對象的情況。
三是醫療救助不作為。到2011年年底，有2514個(gè)縣共結余城市和農村醫療救助資金126億元，相當于這些地區當年醫療救助資金財政投入的80%。但是，這些地區按政策得到醫療救助資金資助的低保人員參加醫療保險的僅占63.69%。
四是資金管理不得當。審計發(fā)現：有1個(gè)省(本級)5個(gè)市(本級)31個(gè)縣城低保資金約有11億元未納入財政專(zhuān)戶(hù)管理；部分地區在會(huì )計記賬和核算方面存在問(wèn)題，涉及的金額將近4億元。有24個(gè)市(本級)344個(gè)縣財政應補助的低保資金24億元未及時(shí)足額撥付到位；有1個(gè)省(本級)9個(gè)市(本級)79個(gè)縣不及時(shí)發(fā)放待遇，涉及的金額達5億元；部分地區低保人員變動(dòng)情況未及時(shí)上報，造成上級多撥付3億元城鄉低保資金。部分地區有將近4億元低保資金在不同保障項目間相互串用，未嚴格做到專(zhuān)款專(zhuān)用。
五是信息化建設較滯后。全國尚有未對城鄉低保實(shí)行信息化管理的縣1657個(gè)。部分地區民政部門(mén)的城鄉低保數據信息不完整，質(zhì)量不高。大部分地區民政與公安、工商、地稅部門(mén)間的低保信息溝通機制尚未建立，對低保工作的監督管理不利。
六是貪污冒領(lǐng)有漏洞。個(gè)別民政部門(mén)工作人員及其他人員利用管理上的漏洞，冒領(lǐng)、騙取城鄉低保資金共約12萬(wàn)元。
最大問(wèn)題在于沒(méi)有社會(huì )救助法
相較于社會(huì )救助工作具體執行中的管理不當、不作為等問(wèn)題，目前制約社會(huì )救助工作發(fā)展的最大問(wèn)題是沒(méi)有社會(huì )救助法律
記者：這些問(wèn)題都是在具體執行過(guò)程中出現的。
唐鈞：對，一項制度在執行過(guò)程中不出問(wèn)題是不可能的。相較于這些管理不當、不作為等問(wèn)題，民政部部長(cháng)李立國提出了需要從制度建設和能力建設上認真研究解決的問(wèn)題，包括法制建設相對滯后、制度發(fā)展不夠平衡、救助供給仍然不足、制度銜接有待加強、基層能力較為薄弱。我認為，目前最大的問(wèn)題還是沒(méi)有社會(huì )救助法律。
記者：之前有消息說(shuō)，社會(huì )救助法律已經(jīng)被全國人大常委會(huì )列入立法工作計劃。
唐鈞：社會(huì )救助法律從2005年就開(kāi)始起草，歷經(jīng)8年，曾先后被第八屆、第十屆、第十一屆全國人大常委會(huì )列入立法計劃。但是，在兩次提交國務(wù)院常務(wù)會(huì )議審議時(shí)均未獲通過(guò)，迄今仍未能提交到全國人大常委會(huì )審議。
記者：社會(huì )救助法律草案未獲通過(guò)的原因有哪些？
唐鈞：社會(huì )救助法律未獲國務(wù)院常務(wù)會(huì )議通過(guò)的原因很多。其中一個(gè)重要原因是對“社會(huì )救助”概念的理解有分歧�！吧鐣�(huì )救助”是一個(gè)專(zhuān)有名詞，多用于社會(huì )政策、社會(huì )保障領(lǐng)域，其含義并不是一些專(zhuān)家所理解的“社會(huì )的”救助。就其定義而言，社會(huì )救助就是國家通過(guò)立法對生活有困難的低收入群體實(shí)施的旨在幫助他們達到最起碼的生活水準的社會(huì )保障制度。因為在中文語(yǔ)境中，“社會(huì )”一詞有特殊的含義，于是引申出五花八門(mén)的各種歧義。
例如，各種“社會(huì )幫扶”，就其性質(zhì)而言，本應該屬于慈善事業(yè)立法的范疇，但有人提出應將“社會(huì )幫扶”納入社會(huì )救助法律。目前慈善立法也已擺上全國人大的議事日程，如果社會(huì )救助法律把慈善的內容包括進(jìn)去了，那么慈善事業(yè)法又去規范哪些法律關(guān)系呢？
遏制“人情�！庇写⒎ㄒ幏�
個(gè)別基層社會(huì )救助工作人員素質(zhì)不高，造成一些地區出現“工作�！�、“人情�！钡葐�(wèn)題�；鶎由鐣�(huì )救助專(zhuān)業(yè)化需要社會(huì )救助法律來(lái)規范
記者：在您看來(lái)，社會(huì )救助法律中最需要解決的是什么問(wèn)題？
唐鈞：社會(huì )救助法律中最重要的一條，應該是強調對申請救助者及其家庭的經(jīng)濟情況進(jìn)行調查，明確相關(guān)部門(mén)的配合、協(xié)調義務(wù)。目前，如果要對申請救助者及其家庭進(jìn)行經(jīng)濟情況調查，需要到銀行進(jìn)行查詢(xún)，但是銀行根據商業(yè)銀行法的規定，認為儲戶(hù)資料是保密的，不能隨便查詢(xún)�，F在，有些地方只能采取一種辦法，就是申請救助者自愿放棄銀行信息保密的權利。
另外一個(gè)需要解決的就是對基層的社會(huì )救助工作進(jìn)行規范。一直以來(lái)，基層的社會(huì )救助工作都是由居委會(huì )和村委會(huì )的干部具體操作。近年來(lái)，社會(huì )救助對象不斷增加，救助內容不斷拓展，工作任務(wù)日益繁重，對規范化、精細化管理的要求也越來(lái)越高，特別是救助申請家庭經(jīng)濟狀況核對機制的建立，對工作人員的專(zhuān)業(yè)水平提出了更高的要求。但是，目前個(gè)別工作人員素質(zhì)不高，造成一些地區出現社會(huì )救助對象認定不準確以及“工作�！�、“人情�！钡葐�(wèn)題。所以，基層的社會(huì )救助專(zhuān)業(yè)化以及用專(zhuān)業(yè)的社會(huì )工作者來(lái)實(shí)施社會(huì )救助制度，也應該寫(xiě)入社會(huì )救助法律。
社會(huì )救助法律不僅是社會(huì )保障體系的支架性法律，也是整個(gè)社會(huì )法部門(mén)中起支架性作用的法律。如果社會(huì )救助法律遲遲不出臺，不僅無(wú)法保證社會(huì )救助制度規范、良性運行，而且將影響到整個(gè)社會(huì )保障制度的法制化和整個(gè)國家的法治建設。