包容性發(fā)展的基本含義是在全社會(huì )公平合理地分享經(jīng)濟增長(cháng)成果，這是當前及未來(lái)中長(cháng)期我國經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展需要解決的重大戰略問(wèn)題。隨著(zhù)社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展，包容性發(fā)展已成為我國經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展的重要指導方針，近年來(lái)我國在支持包容性發(fā)展上采取了一系列的政策和措施，包括一系列重大財政改革和政策措施，取得了巨大的成就，但仍然面臨許多矛盾和問(wèn)題，因此，還需要抓住重點(diǎn)，有效解決矛盾和問(wèn)題。實(shí)現包容性發(fā)展是一項長(cháng)遠而艱巨的任務(wù)，要發(fā)揮財政調節功能和調動(dòng)社會(huì )各方面力量，推動(dòng)包容性發(fā)展，建立一個(gè)和諧、健康的社會(huì )。

　　包容性發(fā)展具有重要戰略意義

　　近年來(lái)我國理論界開(kāi)始引入“包容性增長(cháng)”和“包容性發(fā)展”概念，并進(jìn)行了一系列有益探討。
　　一般認為，“包容性增長(cháng)”最早由亞洲開(kāi)發(fā)銀行在2007年首次提出，最基本的含義是公平合理地分享經(jīng)濟增長(cháng)，它涉及平等與公平的問(wèn)題，包括可衡量的標準和更多的無(wú)形因素。在2012年6月出版的亞行報告《亞洲的貧困、收入差距與包容性增長(cháng)》中，包容性增長(cháng)被定義為“機會(huì )均等的增長(cháng)”，主要政策含義包括：通過(guò)高速、有效且持續的經(jīng)濟增長(cháng)創(chuàng )造生產(chǎn)性就業(yè)機會(huì )和經(jīng)濟機會(huì )；通過(guò)投資于人才能力建設和營(yíng)造公平的競爭環(huán)境實(shí)現機會(huì )均等；改善社會(huì )保障體系，降低風(fēng)險和沖擊帶來(lái)的影響，減少赤貧。因此，包容性增長(cháng)旨在創(chuàng )造經(jīng)濟機會(huì )，并使所有人都能從中受益。
　　世界銀行在2008年推出包容性發(fā)展的概念，當年發(fā)布的《增長(cháng)報告：可持續增長(cháng)和包容性發(fā)展的戰略》明確提出，“包容性發(fā)展”就是要尋求社會(huì )和經(jīng)濟的協(xié)調、穩定和可持續的發(fā)展。通過(guò)一種規范穩定的制度安排，讓每個(gè)人都有自由發(fā)展的平等機會(huì )，讓更多的人享受改革和發(fā)展的成果；讓困難群體得到多方面的保護，得到政府政策和投入方面的優(yōu)惠；加強中小企業(yè)和個(gè)人能力建設；在經(jīng)濟增長(cháng)過(guò)程中保持平衡，重視社會(huì )穩定等。
　　可以看出，上述關(guān)于包容性增長(cháng)和包容性發(fā)展兩個(gè)概念的界定，并無(wú)實(shí)質(zhì)性的差別，二者都強調平等和公平，注重經(jīng)濟發(fā)展的成果涉及所有人群，注重發(fā)展和改善民生，注重提高勞動(dòng)者特別是貧困人口、農村人口的收入和福利水平，注重制度創(chuàng )新和政策改進(jìn)。
　　包容性發(fā)展已經(jīng)超越了一般的學(xué)術(shù)探討，日益變?yōu)槲覀凕h和政府的一種重要執政理念。在2009和2010年，胡錦濤總書(shū)記先后兩次深入闡述了這一重要思想，這是我國未來(lái)中長(cháng)期經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展的重要指導方針�！笆�二五”時(shí)期是我國實(shí)現全面建設小康社會(huì )奮斗目標的重要戰略機遇期，轉變經(jīng)濟發(fā)展方式任重道遠，構建瞄向包容性發(fā)展的新發(fā)展范式勢在必行，意義重大。
　　實(shí)現包容性發(fā)展，需要發(fā)揮市場(chǎng)和政府的共同作用。世界銀行在《變革世界中的政府》報告中，通過(guò)近100多年世界各國經(jīng)濟發(fā)展和政府職能的實(shí)證研究，指出不論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，現代經(jīng)濟條件下政府的基本使命和任務(wù)包括：一是建立法律基礎；二是保持非扭曲性的政策環(huán)境，包括宏觀(guān)經(jīng)濟的穩定；三是投資于基本的社會(huì )服務(wù)與基礎設施；四是保護承受力的階層；五是保護環(huán)境�？梢钥闯�，上述關(guān)于政府職能和作用的界定，已在相當程度上反映了追求包容性發(fā)展的客觀(guān)要求。
　　作為政府宏觀(guān)調控手段的公共財政對于支持和促進(jìn)包容性發(fā)展必然承擔著(zhù)非常重要的使命和作用。一是公共財政通過(guò)參與國民收入分配和再分配活動(dòng)，綜合利用稅收、支出、補助等政策手段，優(yōu)化宏觀(guān)收入分配格局，調節居民收入和財富的差異，加強對整個(gè)社會(huì )弱勢群體的支持和保護。二是公共財政通過(guò)積極推進(jìn)財政體制創(chuàng )新，動(dòng)態(tài)調整轉移支付制度和辦法，不斷完善和改進(jìn)中央及地方及省以下政府間關(guān)系，可以為財力的縱向均衡和橫向均衡奠定基礎，從而有效地推進(jìn)城鄉之間、區域之間的相對均衡發(fā)展，為我國的中西部地區、貧困地區及整個(gè)農村的經(jīng)濟發(fā)展和基本公共服務(wù)獲取提供財力基礎。三是公共財政支持包容性發(fā)展，不僅具有直接的調節效應，而且通過(guò)資金分配、財稅政策優(yōu)惠等手段，有效發(fā)揮財政的間接調節效應或引導功能，也就是引導社會(huì )民間資金、銀行資金及國外資金等向欠發(fā)達地區、向貧困地區、向“三農”傾斜，引導社會(huì )富裕階層通過(guò)捐贈、慈善等手段向社會(huì )弱勢群體給予幫助，從而使社會(huì )包容與和諧得到更好體現。

　　當前我國包容性發(fā)展的現狀

　　“十一五”以來(lái)，我國經(jīng)濟持續快速發(fā)展，國家財政收支規模不斷邁上新的臺階。2011年GDP已從2005年的18.3萬(wàn)億元上升到47萬(wàn)億元，全國財政收入從3.16億元上升到10.37萬(wàn)億元，財政支出由3.39億元上升到10.89萬(wàn)億元。隨著(zhù)國家財政經(jīng)濟實(shí)力的提高，國家采取了一系列重大財政改革與政策措施，對于社會(huì )包容性發(fā)展與和諧社會(huì )的構建發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。
　　(一)近年來(lái)出臺的主要財政政策及效果
　　其一，隨著(zhù)針對解決“三農”問(wèn)題認識的強化，政府財政支持力度也在不斷加大，公共財政覆蓋農村步伐明顯加快。一是“三農”財政政策體系不斷完善。從2006年起對農民免稅免費，從2004年起全國范圍內對農民實(shí)施生產(chǎn)者補貼(種糧補貼、良種補貼、農機補貼、生產(chǎn)資料補貼)，加強農村的水、電、路等基礎設施建設，建立健全農村基本公共服務(wù)體系、加強農村剩余勞動(dòng)力轉移培訓，實(shí)施農村公共公益事業(yè)“一事一議”獎補機制等。二是“三農”財政投入增長(cháng)很快。中央財政安排“三農”投入從2006年的3517.2億元增加到2011年的10498億元，6年累計投入40122億元，年均增長(cháng)24%。三是財政“三農”投入的資金整合與管理不斷規范。其二，集中財力保障和改善民生，著(zhù)力向社會(huì )事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節傾斜，向困難地區、基層和弱勢群眾傾斜，著(zhù)力建立保障和改善民生的長(cháng)效機制，努力讓廣大人民群眾更好地分享改革和發(fā)展成果。其三，近年來(lái)在完善分配辦法的同時(shí)，著(zhù)力加大轉移支付力度。分稅制改革以后，中央財政集中的收入主要用于對地方特別是中西部地區的轉移支付。到2011年，區域間財力差距大大縮小。在轉移支付以前，如果東部地區是作為100計算的話(huà)，中部地區只有35，西部地區只有40左右，通過(guò)轉移支付以后，西部已經(jīng)達到了97，中部達到76，大大改善了地區之間人均財力水平的狀況。其四，2005年開(kāi)始，針對縣鄉財政困難狀況，財政部對縣鄉財政實(shí)施了“三獎一補”機制，從2010年起中央財政全面部署建立和完善縣級基本財力保障機制，當年安排獎補資金682億元，加強縣級政府提供基本公共服務(wù)財力保障。2011年下達縣級基本財力保障機制獎補資金775億元，增長(cháng)13.6%。2012年預算數更是超千億元，達到1075億元，增長(cháng)38.7%。同時(shí)，大力支持扶貧開(kāi)發(fā)，并取得了巨大成就，在國際上享有盛譽(yù)。
　　(二)存在的主要問(wèn)題
　　盡管近十多年國家財政支持包容性發(fā)展取得了顯著(zhù)成效。但必須看到，當前我國在經(jīng)濟高速增長(cháng)的同時(shí)，包容性發(fā)展和社會(huì )和諧仍面臨眾多矛盾。
　　1.全社會(huì )收入差距趨于擴大，分配不公問(wèn)題日益嚴重。
　　社會(huì )總體收入分配差異。國際上通常用基尼系數來(lái)判斷收入分配公平程度，這個(gè)指數在0和1之間，數值越低，表明財富在社會(huì )成員之間的分配越均勻。國際上通常把0.4作為收入分配差距的“警戒線(xiàn)”。一般發(fā)達國家的基尼系數在0.24到0.36之間。根據世界銀行的報告，從2000年開(kāi)始，我國基尼系數已越過(guò)0.4的警戒線(xiàn)，并逐年上升。到2010年則達到0.54。根據聯(lián)合國開(kāi)發(fā)計劃署的統計數字，中國目前占總人口20%的最貧困人口占收入或消費的份額只有4.7%，而占總人口20%的最富裕人口占收入或消費的份額高達50%。最高收入的20%人口的平均收入和最低收入20%人口的平均收入，這兩個(gè)數字的比在中國是10.7倍，而美國只有8.4倍，俄羅斯是4.5倍，印度是4.9倍，最低的是日本，只有3.4倍。另?yè)�世界銀行報告顯示，美國是5%的人口掌握了60%的財富，而中國當前是1%的家庭掌握了全國41.4%的財富。此外，城鄉間收入差異、地區間收入差異、行業(yè)間收入差異也在不斷擴大，尤其是行業(yè)間收入差異躍居全世界之首。
　　2.基本公共服務(wù)供給不足，發(fā)展失衡。
　　近十年來(lái)，中國政府在義務(wù)教育、公共衛生與基本醫療服務(wù)、基本社會(huì )保障、公共就業(yè)服務(wù)等方面加大了供給力度。雖然我國基本公共服務(wù)均等化工作取得了一些積極進(jìn)展，但由于生產(chǎn)力的發(fā)展水平還不高，社會(huì )建設相對滯后，中國的基本公共服務(wù)仍然面臨著(zhù)水平低、欠賬多、覆蓋面不寬、投入不足、供給不均衡等突出問(wèn)題。從深層看，這些問(wèn)題都是由于基本公共服務(wù)方面體制機制不健全不完善造成的，具體包括：公共財政保障機制不健全，供給制度城鄉二元分割，基層公共服務(wù)資源條塊分割且布局不合理，基層政府事權財權不匹配，以及缺乏有效的評估監督機制等。這既反映了經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展不協(xié)調的矛盾，也反映了基本公共服務(wù)制度建設滯后的問(wèn)題。因此，我國距離真正形成完整制度和達到均等化還有很大差距，未來(lái)的任務(wù)十分艱巨、緊迫，仍需付出極大的努力。
　　3.貧困問(wèn)題仍然相當突出，扶貧攻堅面臨新的挑戰
　　隨著(zhù)扶貧標準的提高，我國的貧困人口不降反增。目前有88個(gè)發(fā)展中國家有扶貧標準。1986年中國制訂了206元的貧困標準。2000年適用625元的貧困標準，2008年將1067元作為扶貧標準。2011年國家制訂了新的2300元農村扶貧標準。按照新標準，我國農村貧困人口將從2688萬(wàn)人增加到1.28億人，占農村戶(hù)籍人口的13.4%。必須指出，基本公共服務(wù)供給在地區間，城鄉間以及在不同社會(huì )群體間存在的較大差距將成為我國目前反貧困的重大阻礙。

　　近中期促進(jìn)我國包容性發(fā)展的財政政策取向與建議

　　實(shí)現包容性發(fā)展既是一項長(cháng)遠戰略目標，也是當前社會(huì )各界關(guān)注和政府應著(zhù)力解決的重大現實(shí)而緊迫的任務(wù)。根據前面理論和現實(shí)分析，近中期財政政策支持包容性發(fā)展的基本思路是：完善政策，增加投入，明確方向，抓住重點(diǎn)，解決突出矛盾，切實(shí)增強政策的針對性、有效性和前瞻性，逐步實(shí)現包容性發(fā)展的目標。據此提出三點(diǎn)政策建議：
　　(一)充分發(fā)揮財政調節功能，推動(dòng)社會(huì )收入分配從失衡向公平邁進(jìn)
　　縮小收入分配差距，構建公平合理的收入分配關(guān)系，是當前政府和社會(huì )各方面關(guān)注的重大現實(shí)問(wèn)題，是建立和諧社會(huì )和實(shí)現包容性發(fā)展需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題。收入分配問(wèn)題涉及面很廣，這里僅從財稅政策角度提出一些建議：
　　1.完善稅收政策。稅收政策既有收入功能，又有調節功能，其在收入分配中的調節功能和作用非常重要，這方面的改革重點(diǎn)：一是改革個(gè)人所得稅。我國以個(gè)人收入作為扣除標準，沒(méi)有考慮到家庭負擔，為此，應改革個(gè)人所得稅制度，實(shí)行綜合與分類(lèi)相結合的個(gè)人所得稅制，把居民的婚姻、家庭贍養人口、教育、養老等一些支出納入家庭單位的稅前扣除額范圍。二是運用稅收政策支持就業(yè)創(chuàng )業(yè)。三是加快出臺房產(chǎn)稅改革。房產(chǎn)稅的基本政策框架是：要把增量房和存量房統一納入征稅范圍，要按照適當的人均面積而不是房屋套數作為免征額，要將房產(chǎn)的評估值作為計稅依據，房產(chǎn)稅要低稅率起步，要在稅政統一前提下適當賦予地方一定的征稅自主權，要逐步使房產(chǎn)稅發(fā)展成為地方市縣政府的主體稅種。四是完善第三次分配的稅收政策。所謂第三次分配就是通過(guò)捐贈、慈善等方式從富裕階層中集中一定收入，用于對社會(huì )弱勢群體的支持和幫助。在這方面要認真借鑒國際經(jīng)驗，制訂出臺慈善事業(yè)促進(jìn)法。
　　2.完善財政支出政策。一是支持社會(huì )保障改革，提高財政的社保支出份額。近十年來(lái)我國的社會(huì )保障改革力度很大，其基本制度框架已經(jīng)建立，長(cháng)遠的目標模式是城鄉社保制度趨于統一，但近中期城鄉之間社會(huì )保障制度存在一定的差異仍是必然選擇，不過(guò)其差異水平應不斷縮小。二是全力確保教育公平。三是支持就業(yè)創(chuàng )業(yè)服務(wù)。
　　3.調整國企利潤分配格局，完善國有資本經(jīng)營(yíng)預算制度。近年來(lái)我國“國進(jìn)民退”已成為一個(gè)既定事實(shí)，國有企業(yè)過(guò)度壟斷格局趨于強化，國家與企業(yè)分配關(guān)系明顯不合理，已成為影響收入公平分配的一個(gè)重要因素。資料表明，2009年國企實(shí)現利潤1.3萬(wàn)億元，2010年國企盈利近2萬(wàn)億元，同比增長(cháng)37.9%，利潤上交比例應為5%—10%，但2009年的上交比例僅為6%，2010年更是降至2.9%。而目前上市公司向股東分紅的平均比例在40%左右。在其它一些國家，國有企業(yè)上交的紅利一般為盈利的1/3至2/3，有的甚至高達盈利的80—90%。此外，國企上交的紅利目前主要在企業(yè)體系內部轉移，沒(méi)有明顯惠及民眾。2011年中央國有資本經(jīng)營(yíng)收入總量為800.61億元，支出769.54億元，其中723.6億元又以各種名目返回給了企業(yè)，而調入公共財政用于社會(huì )保障等支出的只有40億元，僅占國有資本經(jīng)營(yíng)支出的5.2%。因此，下一步，應深化改革，調整國家與企業(yè)利潤分配關(guān)系，完善國有資本經(jīng)營(yíng)預算制度。結合消除國有企業(yè)過(guò)度壟斷的配套改革，加大國有資本經(jīng)營(yíng)收益的上繳力度，可以降低企業(yè)部門(mén)收入，減少?lài)�有企業(yè)過(guò)高的壟斷利潤和特許權收入對于市場(chǎng)秩序的干擾；直接提高政府部門(mén)收入，集中更多的國有資本利潤，用于提高對居民的經(jīng)常性轉移，更多地運用國有資本收益改進(jìn)民生。
　　(二)創(chuàng )新財政體制和分配機制，促使基本公共服務(wù)均等化邁出實(shí)質(zhì)性步伐
　　基本公共服務(wù)均等化是促進(jìn)減貧的重要途徑，也是實(shí)現包容性發(fā)展的關(guān)鍵手段。近期國家已出臺了《基本公共服務(wù)均等化2011-2020》規劃，明確了基本公共服務(wù)的范圍、標準和政策，下一步關(guān)鍵是抓規劃實(shí)施，抓財政體制創(chuàng )新，增強公共財政保障能力。
　　著(zhù)力調整和優(yōu)化財政支出結構。有保有壓，增量調整要與存量調整同時(shí)推進(jìn)。只有這樣，才能使基本公共服務(wù)具有更加切實(shí)可靠的財政基礎。繼續完善轉移支付制度。加快建立縣級基本財力保障機制�？h級基本財力保障制度是實(shí)現縣級財政從過(guò)去的“兩�！�(保工資、保運轉)向今后的“三�！�(保工資、保運轉、保民生)邁進(jìn)，這是我國下一步省以下財政體制改革的重要內容，也是從根本上解決縣鄉基層財政困難、促進(jìn)省域范圍公共產(chǎn)品均等化的制度創(chuàng )新。積極推進(jìn)基本公共服務(wù)供給機制創(chuàng )新。建立和完善基本公共服務(wù)需求和利益表達機制。并通過(guò)一定的程序使這種需求轉變?yōu)檎�策決策的參考依據和行動(dòng)目標。
　　(三)加大財政支持力度，大力推進(jìn)集中連片貧困地區減貧與發(fā)展
　　鑒于當前中國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新階段，以及扶貧標準提高和扶貧人口的增加，我國下一步扶貧方式發(fā)生重大改變，即大力推進(jìn)集中連片貧困地區的減貧與發(fā)展。財政政策在這方面的責任更重，需采取以下對策：
　　建立健全國家和社會(huì )多元化的扶貧投入機制。扶貧工作是一項社會(huì )公益事業(yè)，政府財政對解決貧困問(wèn)題具有重要的制導作用。但僅靠財政單一渠道遠遠不足，必須建立國家和社會(huì )多元化的扶貧投入機制。國家的公共政策要向貧困地區傾斜。明確國家資金投入及政策扶持的重點(diǎn)和方向。加大連片特困地區基礎設施建設。通過(guò)提高糧食收購價(jià)格、提高重點(diǎn)產(chǎn)糧縣轉移支付份額等政策，積極支持貧困地區發(fā)展糧食生產(chǎn)。同時(shí)大力提高貧困地區的教育水平。構建惠及所有窮人共享式的城鄉一體化發(fā)展模式和公共政策體系。從長(cháng)期來(lái)說(shuō)，中國必須建立一套可以惠及脆弱群體、使之共享城鄉一體化發(fā)展成果的政策體系和發(fā)展模式，避免城市化進(jìn)程中所普遍存在的貧富差距拉大、貧富群體隔閡以及緊張關(guān)系的通病。一是大力支持發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，解決大量農村勞動(dòng)力在城鎮穩定就業(yè)問(wèn)題。二是構建城鄉統一、平等的生產(chǎn)要素市場(chǎng)。推行“非精英化”的戶(hù)籍制度改革，使大部分的城市就業(yè)人口可以達到入戶(hù)的門(mén)檻。給予農村土地真正完整的產(chǎn)權，實(shí)現城鄉建設用地同地、同權、同價(jià)。保證對失地農民的公平“補償”。三是建立城鄉一體而非城鄉分割的、“碎片化”的公共服務(wù)政策體系，將城鄉居民作為一個(gè)群體，從全國層次構建覆蓋城鄉脆弱群體的生計安全網(wǎng)。四是建立“屬人”和“屬地”相結合、具有貧困視角的財政轉移支付制度。五是充分考慮農村留守人群對基本公共服務(wù)的需求，使財政轉移支付能夠惠及留守群體，避免將這類(lèi)弱勢群體進(jìn)一步邊緣化。

(作者單位：財政部財政科學(xué)研究所)