城鎮化的推進(jìn)牽涉到一系列政策突破，這些改革內容的推進(jìn)上，孰先孰后、孰急孰緩的次序安排很重要�？紤]到過(guò)往城鎮化過(guò)程中存在的“要地不要人”弊端，下一步的基本路徑應該在城鄉多方面改革“互動(dòng)”的同時(shí)，優(yōu)先推進(jìn)與“人口城鎮化”相關(guān)的改革，尤其是戶(hù)籍制度改革，加快農民的市民化進(jìn)程，避免城鎮化演變成單純的城市土地版圖擴張。
　　中國改革發(fā)端于農村，并推動(dòng)了工業(yè)化和城鎮化。30多年前，家庭承包經(jīng)營(yíng)體制的建立成為很長(cháng)一段時(shí)間農業(yè)生產(chǎn)力增長(cháng)的主要源泉。更為重要的是，從土地上解放出來(lái)的數以?xún)|計的農民工離土離鄉進(jìn)入城市，融入全球產(chǎn)業(yè)鏈的分工體系，為中國經(jīng)濟增長(cháng)創(chuàng )造了巨大的“人口紅利”。
　　如今，農村勞動(dòng)力大規模轉移的邊際效應遞減，并且在農村和城市同時(shí)遭遇制度瓶頸，一方面農民很大程度上仍然被束縛在土地上，另一方面農民工又因為城鄉二元戶(hù)籍制度而難以真正融入城市。
　　當前戶(hù)籍制度改革穩妥有余、積極不足，中小城市放開(kāi)落戶(hù)條件對勞動(dòng)力的吸引力有限，而大城市對于外來(lái)人口的就業(yè)、住房、教育等仍然設置層層藩籬。如果不將那些“漂”在城市的農民工也計算在內，中國“超過(guò)50%的城鎮化率”將下降約15個(gè)百分點(diǎn)。
　　有專(zhuān)家認為，在勞動(dòng)力結構性短缺和經(jīng)濟增速放緩的背景下，通過(guò)戶(hù)籍制度改革，有助于消除勞動(dòng)力流動(dòng)的體制性障礙，勞動(dòng)力供給可以得到改善，生產(chǎn)率可以進(jìn)一步提高，最終達到提高潛在增長(cháng)率的效果。
　　當然，優(yōu)先推進(jìn)“人口城鎮化”，并非認為土地城鎮化不重要，而是要在真正推進(jìn)“人口城鎮化”的基礎上，再考慮“土地城鎮化”。這樣才能避免打著(zhù)城鎮化和土地制度改革的旗號，使農民面臨失去土地的危險。過(guò)去有些地方推行的“土地換社�！�，正是由于存在這樣的風(fēng)險而被叫停。
　　土地制度是農村經(jīng)營(yíng)制度的核心，這方面的改革呼聲和期望也很高，但進(jìn)展并不盡如人意。目前正在修訂中的土地管理法尚只涉及征地補償方面的內容，對于集體土地入市和建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)等改革重點(diǎn)、難點(diǎn)則沒(méi)有觸碰。
　　中國改革的經(jīng)驗是，基層先“摸著(zhù)石頭過(guò)河”，頂層設計和法律制度則要積極回應基層的實(shí)驗和創(chuàng )造。對于農村土地制度的改革創(chuàng )新，近年來(lái)各地已有不少?lài)L試，比如廣東、安徽等地的土地股份合作，成都、重慶的“地票”交易等。
　　這些試點(diǎn)大多是朝著(zhù)“做實(shí)”土地財產(chǎn)權的方向努力，使得土地和農民之間的關(guān)系更為緊密而不是割裂。但這些試點(diǎn)往往因游走在現行法律框架邊緣而引起爭議，因此需要加快破除相應的法律和制度障礙，為進(jìn)一步改革打開(kāi)空間。
　　遵循先“人口”后“土地”的路徑，下一步改革還有很重要的一點(diǎn)是明確政府的邊界，改變地方政府主導的“要地不要人”城鎮化模式，推動(dòng)農民自主城鎮化。政府主要解決城鎮化過(guò)程中市場(chǎng)失靈的問(wèn)題，建設基礎設施、提供公共服務(wù)、培養人才，并做好土地用途規劃和管制，至于土地如何流轉等問(wèn)題，則應該發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎性作用。