如果“征地補償提高了”，這將是中國億萬(wàn)農民奔走相慶的事。但這一制度立法，在2012年年底卻因故爽約。
有關(guān)鍵意義的《土地管理法修正案草案》，并沒(méi)有在2012年12月底閉幕的全國人大常委會(huì )會(huì )議上表決。這意味著(zhù)，征地補償制度的修法進(jìn)程，又將推遲到下一次審議。
為何“征地補償改革”遲遲不能出臺？中國青年報記者專(zhuān)訪(fǎng)征地拆遷學(xué)者，解讀這背后的深層阻礙。
土地財政的雙刃劍
“征地工作常常嚴重損害農民利益�！北本┖娇蘸教齑髮W(xué)法學(xué)院教授王才亮對中國青年報記者說(shuō)。
中國社科院新近發(fā)布的《2013年社會(huì )藍皮書(shū)》印證了他的觀(guān)點(diǎn)。近年來(lái)，每年因各種社會(huì )矛盾而發(fā)生的群體性事件多達數萬(wàn)起甚至十余萬(wàn)起，其中，征地拆遷引發(fā)的群體性事件“占一半左右”。
不少人把征地矛盾的源頭指向地方政府。
地方政府多以低價(jià)從農民手中征地，再以數倍甚至幾十倍的價(jià)格出讓給開(kāi)發(fā)商等單位�！�2011年土地出讓金的總額，達到3.15萬(wàn)億元，這是個(gè)非常龐大的數據�！敝袊嗣翊髮W(xué)公共管理學(xué)院副院長(cháng)，土地規劃研究中心主任嚴金明透露。
目前，“土地財政”已是地方政府財政支出的重要來(lái)源�！坝行┑胤降耐恋厥杖胝嫉胤筋A算支出的50%，甚至更高。至于全國的平均水平，30%～40%應該是有的�！敝袊鐣�(huì )科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長(cháng)告訴記者。
與之形成鮮明對比的是，農民只獲得土地收益中的極少部分。隨之而來(lái)的，是政府與農民之間矛盾的激化。
王才亮認為，地方政府對土地財政的依賴(lài)，已造成了一個(gè)怪圈�！耙环矫�，政府與民爭利，引起很多矛盾，需要維穩；另一方面，政府的正常開(kāi)支和維穩經(jīng)費又要從土地財政里拿。這就形成了惡性循環(huán)�！�
也有學(xué)者認為，現階段“土地財政”仍有存在的必要性，不能“一棍子打死”。
“如果沒(méi)那么多錢(qián)，城鄉的基礎設施建設沒(méi)法搞，城鄉居民的生活水平就無(wú)法提高�！迸ｘP瑞說(shuō)。他認為，土地財政在現階段仍然發(fā)揮出了社會(huì )公益效應�！氨热缫粭l公路，50年內都可以建，但是靠從土地財政里獲得的資金現在就把它建成了，更早讓老百姓享受到，也就發(fā)揮了更好的效應�！�
嚴金明則認為，現階段土地財政就是我們國家的一種制度安排�！爸醒朐�(jīng)規定，政府獲得的土地出讓金，其中10%要投入保障房，10%投入農田水利，10%搞教育�；鶎诱ぷ餍枰艽蟮馁Y金投入，若是沒(méi)有土地財政支持，很多建設只能擱置�！�
重新切蛋糕的博弈
“我們幾乎沒(méi)有什么發(fā)言權。政府制定什么補償標準，我們只能聽(tīng)從�！卑不账拗葶旰渔偟拇迕裨绱藷o(wú)奈地感嘆。
王才亮認為，征地過(guò)程中必須保證農民有知情權與參與權�！罢鞯匮a償，應該要聽(tīng)取農民的意見(jiàn)。否則，土地征收補償的標準都是政府一家說(shuō)了算，沒(méi)有考慮到農民群體的意見(jiàn)，既沒(méi)有做到?jīng)Q策民主，也讓標準不成熟�！�
征地補償的標準應由政府和農民協(xié)商確定已是社會(huì )共識。但是，政府對農民的意見(jiàn)聽(tīng)多少、怎么聽(tīng)還沒(méi)有確切說(shuō)法。
“理論上說(shuō)，雙方的話(huà)語(yǔ)權要平衡，但是也要考慮部分農民索求無(wú)度的心態(tài)。不可否認，因拆遷一夜暴富的現象的確存在�！迸ｘP瑞告訴中國青年報記者，從全國來(lái)看，對于農民的補償確實(shí)偏低。
嚴金明也表達了類(lèi)似的觀(guān)點(diǎn)�！叭绻麩o(wú)限制的滿(mǎn)足農民需求，地價(jià)會(huì )上升，最后仍然是由農民老百姓埋單。所以這存在一個(gè)合理度的問(wèn)題�！�
目前我國在執行征地補償時(shí)，通用的辦法是，土地補償費、安置費不超過(guò)農民“前3年農業(yè)產(chǎn)值的30倍”。廢除這個(gè)上限，正是新《土地管理法修正案草案》中最受關(guān)注的條款。
2012年12月，國務(wù)院提請人大常委會(huì )會(huì )議審議的草案，刪除了現行法律第47條中按土地原有用途補償和30倍補償上限的規定，確定了“公平補償”原則，但對如何計算補償數額未明確規定。草案授權國務(wù)院制定具體的補償辦法。
這在人大常委會(huì )上引起了較大爭議。有委員擔心，無(wú)上限的補償會(huì )形成因征地暴富的“暴富圈”，提高土地流轉成本，造成新的不公。
“公平補償”，到底該如何把握？嚴金明認為，大原則是要保證農民的利益，不能讓農民失地又失業(yè)。操作層面上，應該具體問(wèn)題具體分析�！氨热缭诒本┙紖^的一塊地和在新疆的一塊地，如果都是按農業(yè)產(chǎn)值補償，補償金差異不大，這明顯不合理�！�
“現在的爭議在于：是按種糧的標準補償，還是按照它改變以后的用途補。土地的區位、實(shí)際的經(jīng)濟價(jià)值，這些都應該被考慮進(jìn)去，所以可以由各省具體制定標準�！迸ｘP瑞說(shuō)。
繞不過(guò)去的坎兒
2012年兩會(huì )，溫家寶總理提出，制定出臺《農村集體土地征收補償條例》是“當年的主要工作任務(wù)之一”。出臺前提是先要對上位法《土地管理法》進(jìn)行修改。
十八大報告中明確提出，“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”，這是第一次將征地制度改革內容寫(xiě)入黨代會(huì )報告。
這似乎都在釋放積極的信號。
然而，《土地管理法修正案草案》至今仍未表決，這意味著(zhù)關(guān)于征地補償制度的修法進(jìn)程將延續到下一次審議。
嚴金明認為，征地問(wèn)題非常復雜，牽一發(fā)而動(dòng)全身，各方利益如何平衡是一大難題�！巴恋厥且磺猩a(chǎn)生活的物質(zhì)基礎和載體，影響力非常大，所以討論起來(lái)就有復雜性，不是拍拍腦袋就能想出來(lái)的�！�
《土地管理法》，這項對征地工作具有指導意義的法規，是在計劃經(jīng)濟的背景下制定，完全以它來(lái)規定市場(chǎng)經(jīng)濟時(shí)代的活動(dòng)，似乎有點(diǎn)“勉為其難�！�
“現在《土地管理法》的有關(guān)規定，在一線(xiàn)城市、大城市的郊區是名存實(shí)亡�！眹澜鹈魈寡�，結合實(shí)際修訂有關(guān)法律法規，已是迫在眉睫。
牛鳳瑞認為，征地工作在目前仍然承擔著(zhù)十分重要的職能�！拔覀冋幱诿艿耐话l(fā)期。土地財政在現階段仍在履行重要的職能，政府可以通過(guò)它進(jìn)行宏觀(guān)調控和社會(huì )再分配，這個(gè)時(shí)候如果政策考慮不周，負面效應會(huì )大于正面效應�！�
土地財政現階段難以禁絕，但土地的不可持續性卻是地方政府不可回避的事實(shí)。受訪(fǎng)學(xué)者指出，過(guò)分依賴(lài)“土地財政”，無(wú)非是在寅吃卯糧。
“未來(lái)肯定要改革�！眹澜鹈髦毖�。
牛鳳瑞為這項改革開(kāi)了一劑“藥方”�！皩�(lái)城市化完成了，土地財政的歷史使命也就完成了。到時(shí)候，房地產(chǎn)稅可以取代土地財政。這是相輔相成的，城市面積擴大，房產(chǎn)增量了，房產(chǎn)稅的量也就多了�！�
土地是大部分農民賴(lài)以生存的載體。既然相關(guān)法律法規出臺的條件尚未成熟，在現實(shí)操作的層面上，被征地以后，農民的長(cháng)遠生計如何保證，也是社會(huì )廣泛關(guān)注的問(wèn)題。對此，牛鳳瑞建議，不僅要合理化征地補償金的標準，政府也應該確保農民享受社會(huì )保障并得到轉崗培訓的機會(huì )。
“長(cháng)遠來(lái)看，加快《土地管理法》的修訂依然是繞不過(guò)去的坎兒。依法辦事才是保證平等話(huà)語(yǔ)權的前提�！眹澜鹈髯詈笳f(shuō)。