農村土地能夠流轉是創(chuàng )新農業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的基礎，農村土地承包經(jīng)營(yíng)權確權又是土地順利流轉的基礎。日前下發(fā)的中央一號文件提出，全面開(kāi)展農村土地確權登記頒證工作�！坝�5年時(shí)間基本完成農村土地承包經(jīng)營(yíng)權確權登記頒證工作，妥善解決農戶(hù)承包地塊面積不準、四至不清等問(wèn)題。加快包括農村宅基地在內的農村集體土地所有權和建設用地使用權地籍調查，盡快完成確權登記頒證工作。農村土地確權登記頒證工作經(jīng)費納入地方財政預算，中央財政予以補助�！�
不過(guò)，經(jīng)過(guò)多輪土地承包經(jīng)營(yíng)權的變化更迭，目前不少承包經(jīng)營(yíng)權屬混亂。我國已在一些地方進(jìn)行農村土地承包經(jīng)營(yíng)權確權試點(diǎn)，但《經(jīng)濟參考報》記者在粵、皖、贛、蘇、黑、魯等地調研發(fā)現，由于新舊矛盾疊加積累，產(chǎn)生不少糾紛。
土地利益越來(lái)越大 農民“寸土必爭”
因種田比較效益低，江西余干縣鷺鷥港鄉沙湖村村民章湖光于1998年下半年將田地荒蕪并拖欠稅費，2003年其田地被收回重新發(fā)包。2004年換發(fā)農村土地承包經(jīng)營(yíng)權證時(shí)，章湖光沒(méi)要田也未發(fā)證。2006年開(kāi)始，章湖光想回村種田，但村小組不同意，問(wèn)題懸而未決。事情沉淀了數年后，章湖光聽(tīng)說(shuō)又要確權了，“我的田地也總可以要回來(lái)吧�！�
對此，余干縣農業(yè)局農經(jīng)站負責人占羅鷹擔憂(yōu)：“陸續開(kāi)展的新一輪農村集體土地確權登記工作試點(diǎn)是為農民做好事。但農村集體土地還將大幅增值的消息也逐漸傳開(kāi)，農民對于土地將更加看重，原來(lái)一些隱性矛盾也將在確權中凸顯。確權工作難度將大大增加�！�
近年來(lái)，隨著(zhù)國家一系列強農惠農政策的實(shí)施和農村土地經(jīng)營(yíng)效益的提高，農村土地承包糾紛也呈上升趨勢。為此，農業(yè)部會(huì )同相關(guān)部門(mén)組織開(kāi)展農村土地承包經(jīng)營(yíng)權登記試點(diǎn)工作，2011年選擇50個(gè)縣部分鄉鎮、村開(kāi)展試點(diǎn)；2013年起全國將準備再選擇100個(gè)縣進(jìn)行試點(diǎn)。而根據安排，全國將用5年時(shí)間完成全部農村土地承包經(jīng)營(yíng)權確權工作。
但在基層調研中，不少鄉鎮干部告訴記者，農村土地承包經(jīng)營(yíng)權確權試點(diǎn)如同進(jìn)入雷區，稍有不慎就會(huì )引發(fā)大量原來(lái)積累下的隱性糾紛。不少干部用“膽戰心驚”來(lái)形容當前農村土地承包權確權的困境。
土地利益越來(lái)越大，農民寸土必爭，對確權工作利益期望多。正如南昌縣黃馬鄉徐家村朱細金等農民告訴《經(jīng)濟參考報》記者的：“拿到田就是錢(qián)。國家補貼加上700多塊錢(qián)一畝的田租。我有三五畝農田，即使自己不種每年也能有數千元�！睆V東省云安縣南盛鎮大窩村村支書(shū)鄧健芳介紹，因自然變遷、征用等原因，農村土地比二輪承包時(shí)有所減少，甚至很多人沒(méi)有農田。
記者在調研中了解到，部分村民希望通過(guò)確權頒證彌補減損的土地面積，原來(lái)一直沒(méi)有解決的農田糾紛能夠得到解決；部分村民實(shí)際種植土地面積大于登記面積，希望借助新一輪確權登記增加惠農補貼；也有人擔心自己因戶(hù)籍遷走而在確權頒證中失去土地。
江西省農業(yè)廳農經(jīng)處處長(cháng)羅青平說(shuō)，原來(lái)不少土地承包糾紛甚至群體性事件，給農村經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )穩定帶來(lái)不利影響。以后農村土地的增值效益還會(huì )更大，農民更是寸土必爭，所以國家開(kāi)展新一輪的農村土地確權登記工作，一些矛盾也就隨之集體爆發(fā)。
由于顧及社會(huì )穩定，各地在最新一次農村土地承包經(jīng)營(yíng)權確權登記試點(diǎn)中異常謹慎，甚至不積極。江蘇省農村經(jīng)濟經(jīng)營(yíng)管理站站長(cháng)楊天水介紹，農村基層鄉村干部對開(kāi)展農村土地承包經(jīng)營(yíng)權登記試點(diǎn)工作總體積極性不高，甚至有些地方不愿意開(kāi)展試點(diǎn)工作。試點(diǎn)縣也只是選擇了少數鄉鎮的少數村開(kāi)展試點(diǎn)工作。廣東省云安縣2011年7月開(kāi)始在南盛鎮大窩和橫崗兩個(gè)村開(kāi)展農村土地承包經(jīng)營(yíng)權登記試點(diǎn)。但直到2012年2月29日才成立試點(diǎn)工作小組，試點(diǎn)至今還未推進(jìn)。
權屬關(guān)系混亂 土地確權難度大
《經(jīng)濟參考報》記者調查發(fā)現，二輪承包中新舊矛盾疊加積累等問(wèn)題是當前集體土地承包經(jīng)營(yíng)權確權工作難開(kāi)展的主要誘因。
首先是二輪承包發(fā)證過(guò)程中舊問(wèn)題未解，新矛盾又至。江蘇、江西、廣東等地農業(yè)部門(mén)負責人介紹，1998年國家進(jìn)行確權登記和發(fā)放承包經(jīng)營(yíng)證。2003年土地承包法出臺，糧食價(jià)格飆升，農田糾紛開(kāi)始出現。2004年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知的通知》，各地重新下發(fā)承包經(jīng)營(yíng)權證和確權登記表。
但農村二輪土地承包中，少數鄉村干部對承包政策操作不規范，落實(shí)不到位，致使部分《農村土地承包經(jīng)營(yíng)權證》沒(méi)有及時(shí)分發(fā)到戶(hù)，出現“有地無(wú)證、有證無(wú)地、一地多證、一證多地、無(wú)地無(wú)證”等多種現象，土地權屬關(guān)系十分混亂。包括廣東、安徽、江西等省份都出現，1998年二輪承包時(shí)發(fā)的承包經(jīng)營(yíng)權證與2004年再次發(fā)的證上農田面積和承包對象等不一致，一些地區出現更多糾紛。
其次是農村土地調整帶來(lái)不少潛在糾紛。按照國家法律，不允許對承包土地進(jìn)行大調整，但是有的地方農民約定以村小組、自然村等為單位三五年做一次調整，導致實(shí)際土地承包經(jīng)營(yíng)狀況全部發(fā)生變動(dòng)，與1998年確權和發(fā)證的情況完全不相吻合。根據農業(yè)部門(mén)調查，江西南昌縣2400多個(gè)村民小組中有300多小組做過(guò)類(lèi)似的調整，帶來(lái)了不少土地糾紛。
同時(shí)，農村土地多輪流轉、公益設施建設用地占用農田、農轉非以及婚喪嫁娶土地沒(méi)調整、農戶(hù)間互換田塊等土地糾紛問(wèn)題在農村非常突出，土地承包經(jīng)營(yíng)權清晰界定難度大。廣東省云安縣農業(yè)局副局長(cháng)簡(jiǎn)偉熊表示，作為全國試點(diǎn)的南盛鎮土地流轉率達到73%，有的甚至流轉多次，時(shí)長(cháng)達二三十年不等；尤其是一些農田建了建筑物，屬于違法用地，建筑物沒(méi)有任何法律證書(shū)，僅僅處于民間承認狀態(tài)，如果確權登記使之有所變化，協(xié)調利益方有一定難度。
三是不少政策性問(wèn)題需要進(jìn)一步確定。大窩村支部書(shū)記鄧健芳認為，一些農村人員戶(hù)口遷出去了，按政策是自愿退田，可沒(méi)人愿退。一些地方干部也反映，1998年二輪承包的30年合同還未失效，這次確權頒證是否要簽合同，簽訂合同的時(shí)間和期限等都還有待政策確定，縣市不敢擅自探索。
同時(shí)，確權過(guò)程中發(fā)現多出不少原來(lái)被隱瞞的土地以及農民新開(kāi)荒土地，也需要相應政策來(lái)處置。安徽省六安市金安區馬頭鎮副鎮長(cháng)王宏告訴記者，2011年5月份，馬頭鎮被確定為農村土地承包經(jīng)營(yíng)權登記試點(diǎn)工作鎮。目前實(shí)測農田面積比二輪承包登記面積多出46%。黑龍江省農委負責人介紹，2012年黑龍江省方正縣和阿城區被批復為農村土地承包經(jīng)營(yíng)權確權試點(diǎn)，其中也發(fā)現多出不少土地。但由于土地二輪承包期內不宜調整，因此量出來(lái)的地也不好處理，只好等待統一處理。
基層干部反映，這些多出來(lái)的土地如何確權登記讓地方政府官員壓力不小，需要確定這些土地的承包權屬對象，還要國家對新增土地確認后給予優(yōu)惠補貼。
專(zhuān)家建議區別對待 劃定爭議區
針對各地已經(jīng)或即將開(kāi)展集體土地承包經(jīng)營(yíng)權確權工作中暴露出的問(wèn)題，專(zhuān)家和基層干部群眾認為，為確保5年內完成集體土地承包經(jīng)營(yíng)權確權，為避免矛盾的遺留和積累，應從完善工作機制入手，解決確權中可能產(chǎn)生的矛盾糾紛。
首先完善矛盾調處機制，加強基層農經(jīng)機構和隊伍建設，健全基層農村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調解仲裁體系。江西省農業(yè)廳農經(jīng)處統計，截至2012年11月底，江西已有90個(gè)縣(市、區)設立了農村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調解仲裁委員會(huì )，比去年底增加了60個(gè)市、縣(區)。
但負責農村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調解仲裁委員會(huì )日常工作的各級經(jīng)管站卻面臨著(zhù)機構弱化和人員短缺的問(wèn)題。江西省余干縣農經(jīng)站負責人占羅鷹說(shuō)，余干是農業(yè)大縣，有27個(gè)鄉鎮場(chǎng)，但全縣經(jīng)管系統僅有24人，平均一個(gè)鄉鎮還不到1人，大部分人還不從事經(jīng)管本職工作。樊小平說(shuō)，目前縣級農經(jīng)站對鄉鎮農經(jīng)人員也不好管理，“做的好不能獎勵，做的不好也不能約束。所有的工作只能憑感情和個(gè)人關(guān)系來(lái)維持�！�
其次完善政策，加強培訓。一些基層干部認為，二輪承包30年期間結束后再進(jìn)行確權試點(diǎn)可能更穩妥。如果必須推進(jìn)，則要有經(jīng)費保障和針對性專(zhuān)業(yè)培訓。對基層干部的培訓內容除了農村土地承包經(jīng)營(yíng)權登記試點(diǎn)工作的相關(guān)法律、法規、政策外，對登記規則、檔案管理、地籍測量技術(shù)及程序、地籍測量與登記業(yè)務(wù)操作規程也應加強，減少廣大干部對登記試點(diǎn)工作的畏難情緒。
三是制定操作性強的試點(diǎn)操作規程，對糾紛難解的田塊可區別對待，劃定爭議區。農村土地承包經(jīng)營(yíng)權試點(diǎn)登記性質(zhì)上屬于承包經(jīng)營(yíng)權的初始登記，但帶有不動(dòng)產(chǎn)總登記的特點(diǎn)，帶有半強制性。由于土地承包經(jīng)營(yíng)權登記沒(méi)被納入《土地登記辦法》，應積極探索科學(xué)可行的登記模式和地籍調查測量方法。其中，對近期難以解決的土地承包糾紛，暫按現狀劃定爭議區，查清爭議區的位置、面積、形成原因，并登記造冊、記錄在案，待爭議化解后再進(jìn)行確認、公示和登記。
另外，要落實(shí)普法宣傳動(dòng)員工作，加強民主監督，防微杜漸。要加快加強對法律法規、政策中關(guān)于農村土地承包經(jīng)營(yíng)權及其登記試點(diǎn)的正確宣傳；整個(gè)試點(diǎn)登記工作的全過(guò)程要盡量透明公開(kāi)，動(dòng)員各方力量加強民主監督；要加大力度依法、及時(shí)、嚴格查處借機違法重新調整原承包關(guān)系或重新組織發(fā)包農村土地，借機貪污腐敗、違法亂紀，以及借機侵害發(fā)包人、其他權利人權利的行為。
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大戶(hù)“不大” 合作社“無(wú)合作” |
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新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體“發(fā)育不良” |
隨著(zhù)土地規模經(jīng)營(yíng)不斷發(fā)展，以專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農場(chǎng)、農民合作社等為代表的新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在各地蓬勃涌現，為創(chuàng )新新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)體制奠定了堅實(shí)基礎。
但《經(jīng)濟參考報》記者近期在黑龍江、山東、安徽、江蘇、江西、廣東等地采訪(fǎng)發(fā)現，目前這些農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在發(fā)展過(guò)程中出現新主體數量少、經(jīng)營(yíng)管理技術(shù)與水平偏低、內在質(zhì)量不高等諸多“發(fā)育不良”問(wèn)題。
部分合作社“有組織無(wú)合作”
隨著(zhù)土地流轉和規模經(jīng)營(yíng)加速，許多農業(yè)主產(chǎn)區積極探索在堅持農村聯(lián)產(chǎn)承包責任制基礎上的新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)機制，一批新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體應運而生。據農業(yè)部統計，截至2011年底，全國100畝以上的種糧大戶(hù)目前至少有47.84萬(wàn)戶(hù)，農業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)11萬(wàn)多家；截至2012年第三季度，全國依法登記的農民專(zhuān)業(yè)合作社達到60萬(wàn)家。
農業(yè)部部長(cháng)韓長(cháng)賦說(shuō)，我國農業(yè)發(fā)展真正到了從傳統農業(yè)向現代農業(yè)轉型跨越的新階段，農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式真正到了由傳統小農生產(chǎn)向社會(huì )化大生產(chǎn)加快轉變的新階段。今后將以發(fā)展多種形式的適度規模經(jīng)營(yíng)和培育新型經(jīng)營(yíng)主體為重點(diǎn)，創(chuàng )新農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制。
但《經(jīng)濟參考報》記者調查發(fā)現，近年來(lái)，我國農業(yè)主產(chǎn)區的種養大戶(hù)、家庭農場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)合作社和農業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育雖然有了很大進(jìn)步，但是在發(fā)展過(guò)程中也還存在一些問(wèn)題，突出表現為數量仍然不夠，發(fā)展水平不高和質(zhì)量參差不齊等方面。
整體數量不足，全國八成以上農戶(hù)還在單打獨斗。截至2011年底，我國家庭承包耕地流轉總面積僅為2.28億畝，占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積的17.8%，80%以上的農田仍處于分散經(jīng)營(yíng)中，其中百畝以上種糧大戶(hù)經(jīng)營(yíng)的耕地面積相當于我國耕地面積的5.3%；60萬(wàn)家農民專(zhuān)業(yè)合作社實(shí)有入社農戶(hù)為4600多萬(wàn)戶(hù)，約占農戶(hù)總數的18.6%。
發(fā)展水平上，農民職業(yè)化經(jīng)營(yíng)程度低下。當前一些地方，專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農場(chǎng)以及部分農民專(zhuān)業(yè)合作社等技術(shù)水平、市場(chǎng)意識和管理能力都相對不足。國務(wù)院發(fā)展研究中心農村經(jīng)濟研究部調研組2012年7月在上海松江區、湖南湘潭市、安徽鳳臺縣等三地調查發(fā)現，三地的家庭(或大戶(hù))農場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者普遍處于依靠經(jīng)驗種植養殖階段，從文化程度上看，初中和小學(xué)學(xué)歷占90%以上，高中以上學(xué)歷者不多。從經(jīng)營(yíng)者年齡上看，30歲以下的不足5%，50歲以上的將近一半。
安徽省天長(cháng)市大地農業(yè)合作社聯(lián)合社是一個(gè)以種植業(yè)大戶(hù)、家庭農場(chǎng)等為成員的合作組織。發(fā)起人宣有林告訴記者，近年來(lái)，在利好政策引導下，當地許多種植大戶(hù)盲目擴張面積，但卻對農業(yè)風(fēng)險、勞動(dòng)力成本上升等估計不足，結果導致一半左右的大戶(hù)經(jīng)營(yíng)實(shí)際虧損，只有不到三分之一的大戶(hù)能盈利。究其原因則主要是生產(chǎn)技術(shù)不成熟、管理能力跟不上、市場(chǎng)信息不靈、農產(chǎn)品銷(xiāo)量不佳等。
部分農民合作社“有組織無(wú)合作”，質(zhì)量堪憂(yōu)。黑龍江省農村合作經(jīng)濟經(jīng)營(yíng)管理總站站長(cháng)李東福表示，當前一些農民創(chuàng )辦合作社的目的僅僅是為了套取國家補助資金。這種合作社徒有形式，成立后并沒(méi)有按合作社的章程進(jìn)行運作，更沒(méi)有組織成員開(kāi)展真正的農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，合而不作。同時(shí)，由于合作社經(jīng)營(yíng)中可以免除增值稅、企業(yè)所得稅、印花稅，許多企業(yè)為了合理避稅，也紛紛參與合作社。
類(lèi)似現象在一些地區也比較多。記者在廣東、安徽、江西等地采訪(fǎng)也發(fā)現，一些龍頭企業(yè)是一家企業(yè)兩塊牌子，一塊是企業(yè)牌，旁邊一塊則是某某農業(yè)合作社牌子。
對此，中央農村工作領(lǐng)導小組辦公室原主任、中國扶貧基金會(huì )會(huì )長(cháng)段應碧說(shuō)，當前我國一些農業(yè)經(jīng)濟合作組織被企業(yè)或個(gè)人主導，少了合作成分�！昂献骰粋�(gè)最大特點(diǎn)就是要農民成為組織里一個(gè)權益完整的個(gè)體，但當前一個(gè)大戶(hù)或一家企業(yè)參與所謂農民合作社，并掌握主動(dòng)權，農民沒(méi)有了話(huà)語(yǔ)權，導致合作社成為一些企業(yè)的一個(gè)經(jīng)營(yíng)部門(mén)或一個(gè)外殼。這種專(zhuān)業(yè)組織被私人化、企業(yè)化，說(shuō)明我們的農業(yè)經(jīng)濟合作組織十分不成熟，有組織無(wú)合作�！�
基礎不牢 大戶(hù)“不大”
《經(jīng)濟參考報》記者調研發(fā)現，當前我國新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在發(fā)展中仍存在著(zhù)一些困難和難題，主要表現為土地流轉缺乏規范，“新主體”缺乏政策扶持，導致專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農場(chǎng)等難長(cháng)大；而監督管理、人才培訓不足甚至錯位等也導致一些農民合作社發(fā)育不良。
首先是土地流轉缺乏規范穩定性差，新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體壯大缺乏基礎。記者了解到，目前雖然各地都建立了土地流轉程序、規范流轉合同文本，但在實(shí)際操作中仍存在著(zhù)不規范的現象。江西高安市楊圩鎮漢塘村的種糧大戶(hù)謝任生與三個(gè)村民合伙承包了本村400多畝農田。他告訴記者，目前土地流轉期限都普遍偏短，以三五年居多，甚至一年一租，短期行為多。如大戶(hù)對修建灌溉設施、培肥地力等事關(guān)長(cháng)期發(fā)展的項目不愿也不敢投入，使農業(yè)基礎設施薄弱的局面進(jìn)一步加劇，影響了土地的產(chǎn)出率和農業(yè)的可持續發(fā)展。
其次，新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展也缺乏相關(guān)政策扶持，難以做大做強。記者了解到，目前，我國的種糧直補、良種補貼和農資綜合補貼等農業(yè)補貼都是直接發(fā)放給農民，種糧大戶(hù)、家庭農場(chǎng)以及農民專(zhuān)業(yè)合作社等新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體基本上拿不到或者只能拿到很少一部分。
山東省棗莊市山亭區農村經(jīng)濟經(jīng)營(yíng)管理局局長(cháng)戴金山說(shuō)，國家一直在提要支持農民合作組織發(fā)展，并在土地、資金、項目、稅費等方面有一些扶持政策，但在具體操作中很多政策難落實(shí)處�！澳庙椖縼�(lái)說(shuō)，國家和省里的文件都要求涉農項目向農民合作組織傾斜，但事實(shí)情況是，很多項目根本不以合作組織為申報主體，而是要以各級政府的名義申報�！�
在貸款方面同樣如此。作為江西省最大的糧食種植大戶(hù)之一的江西省鄱陽(yáng)縣農民高彩霞告訴記者：“我和兒子擴大經(jīng)營(yíng)都需要資金。我們唯一的，也是最大的有效資產(chǎn)就是土地，但集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權不能拿來(lái)抵押貸款�！�
三是監督管理缺失導致農民合作社質(zhì)量參差不齊。江西省農業(yè)廳農經(jīng)處處長(cháng)羅青平表示，目前，在當前體制下，農業(yè)部門(mén)對合作社缺乏有效的監督制約手段，造成部分合作社發(fā)展質(zhì)量不高�！鞍凑障嚓P(guān)規定，5張身份證就可以設立一個(gè)合作社，且登記和管理分離。工商部門(mén)只負責登記，至于合作社是否規范以及以后如何去管理，歸農業(yè)部門(mén)負責，農業(yè)部門(mén)知道有的合作社不規范，但也不能注銷(xiāo)他們，造成部分合作社先天不足�！�
