我國農民工在市民化的社會(huì )變遷過(guò)程中，由于特殊的二元經(jīng)濟制度以及其他因素的制約，他們并未像西方國家那樣經(jīng)歷從農民向市民的職業(yè)、地域和身份相同步的徹底轉變，而是經(jīng)歷了由農民到農民工、再由農民工到市民的“中國路徑”。然而，在這條路徑下，農民是否選擇遷入城市成為市民，并不是政府一聲令下他們就會(huì )蜂擁入城的，每一個(gè)農民將從經(jīng)濟理性的角度出發(fā)，全面比較、衡量自己的進(jìn)城收益和進(jìn)城成本，最終每個(gè)農民工對待市民化以及所走的市民化路徑各不相同。2011年政府工作報告明確提出“因地制宜，分步推進(jìn)，把有穩定勞動(dòng)關(guān)系并在城鎮居住一定年限的農民工，逐步轉為城鎮居民�！秉h的十八大報告要求有序推進(jìn)農業(yè)轉移人口市民化。
分步推進(jìn)農民工內涵上的真正市民化
農民工市民化不僅要在數量上要實(shí)現相當部分農民工身份、工作的轉化，而且要在質(zhì)量上要實(shí)現工作方式、生活方式、社會(huì )交往、價(jià)值觀(guān)念等與城市居民的融化，前者是形式上的“偽”市民化，后者是內涵上的真正的市民化。因此，農民工市民化是一個(gè)長(cháng)期的過(guò)程，要堅定不移、積極穩妥、分步推進(jìn)。
農民到流動(dòng)就業(yè)的農民工、再到新市民，是我國農民工市民化的全過(guò)程，但現在的“農民工”現象只解決了市民化過(guò)程中的前一半問(wèn)題，即實(shí)現從農民到流動(dòng)就業(yè)農民工的過(guò)程，距離從農民工到新市民還有很長(cháng)一段路要走。事實(shí)上，我國特有的城鄉間流動(dòng)的“農民工”現象，一定程度上掩蓋了農民工市民化過(guò)程中的許多弊端和矛盾，如城市公共服務(wù)建設滯后、教育衛生資源緊張等，延緩了農民工市民化的進(jìn)程。如農民工轉移不徹底導致不能從根本上最終實(shí)現工業(yè)化進(jìn)程，又如城鄉分割勞動(dòng)力市場(chǎng)和農民工現象都加大了社會(huì )管理的成本，阻滯了社會(huì )發(fā)展和城市化推進(jìn)。然而，城鄉間流動(dòng)只是暫時(shí)現象，農民工也不可能永遠是流動(dòng)狀態(tài)，他們必定要進(jìn)城成為新市民，因此農民工市民化已成為不可阻擋的必然趨勢，我們必須正視之。
農民工市民化的目標是，在未來(lái)20年，以平均每年800萬(wàn)人的規模增長(cháng)，到2030年完成市民化的第一階段轉換，即身份、工作、公共服務(wù)的市民待遇；第二階段則是更長(cháng)時(shí)間的農民工與城市居民融合、與城市文化生活融合。屆時(shí)，伴隨中國工業(yè)化、城鎮化和農業(yè)現代化的完成，農民工問(wèn)題將得到徹底解決。
促進(jìn)農民工融入城市實(shí)現市民化，要統籌考慮城市布局、地域布局和產(chǎn)業(yè)布局。在保持大城市對農民工吸納的同時(shí)，進(jìn)一步促進(jìn)中小城市和小城鎮對農村勞動(dòng)力的吸納。要調整城市發(fā)展布局，科學(xué)編制城市發(fā)展規劃，以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮協(xié)調發(fā)展，避免出現“大城市病”、“貧民窟”，使大部分農民工在中小城市實(shí)現市民化。要調整區域發(fā)展布局，進(jìn)一步完善輸入地與輸出地的對接機制，東部沿海地區率先進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級和技術(shù)提升，中西部地區做好迎接東部地區產(chǎn)業(yè)梯度轉移的準備，促進(jìn)農民工就近就地轉移就業(yè)。同時(shí)，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，進(jìn)一步加強小城鎮和農村基礎設施建設，引導農民工返鄉創(chuàng )業(yè)。
調整產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，實(shí)現工農業(yè)經(jīng)濟的均衡發(fā)展，在農業(yè)向工業(yè)輸出優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力資源的同時(shí)，保障實(shí)現農業(yè)現代化所必需的優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力資源；加快產(chǎn)業(yè)結構產(chǎn)級，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構質(zhì)量，逐步實(shí)現從低附加值轉向高附加值升級、從高能耗高污染轉向低能耗低污染升級、從粗放型轉向集約型升級。與此相對應，應加大農民工培訓力度，提高技能水平以適應產(chǎn)業(yè)升級，鼓勵農民工從事第三產(chǎn)業(yè)，尤其是家庭服務(wù)業(yè)。
農民工市民化的政策選擇
破除二元制度障礙
改革開(kāi)放以來(lái)，隨著(zhù)市場(chǎng)化改革進(jìn)程的不斷深入，城鄉勞動(dòng)力要素流動(dòng)的壁壘被打破，農民工成功實(shí)現了職業(yè)的轉變(非農化)，卻沒(méi)有實(shí)現身份的轉變(市民化)，城鄉二元制度是主要原因。必須以新生代農民工為重點(diǎn)，加快農民市民化的進(jìn)程，從制度上根本解決農民工融入城市的障礙，減少身份轉變過(guò)程中的痛苦和摩擦，以終結農民工現象推動(dòng)二元經(jīng)濟結構向現代社會(huì )經(jīng)濟結構順利轉變。
推進(jìn)公共服務(wù)均等化
公共服務(wù)均等化，要快于農民工市民化進(jìn)程。政府要主動(dòng)為農民工提供與城鎮居民同等質(zhì)量的公共服務(wù)，最重要的是保障一個(gè)就業(yè)基礎和五項公共服務(wù)。
穩定的就業(yè)是農民工市民化的基礎、前提。就業(yè)是民生之本，農民工只有在城市有穩定的就業(yè)，才能有資格談市民化。這里的穩定就業(yè)，不僅指每份工作的持續時(shí)間和變換工作的次數，還包括工作條件、勞動(dòng)強度、工作環(huán)境、勞動(dòng)權益等，即就業(yè)的數量與質(zhì)量的統一。因此，要繼續加大對農民工的人力資本投入，積極發(fā)展職業(yè)教育，加大農民工職業(yè)技能培訓，提高文化素質(zhì)和職業(yè)技能，從而實(shí)現穩定就業(yè)、收入增長(cháng)、自我發(fā)展和融入城市。
五項公共服務(wù)即子女教育、居住、醫療、養老保險和精神文化生活。
子女教育，毋庸置疑是農民工在城市穩定就業(yè)后選擇是否落戶(hù)城鎮首先要考慮的因素。當前農民工子女的義務(wù)教育階段政策已有突破并取得成效，但學(xué)前教育的供給不足和異地高考的限制，都阻礙了農民工市民化的進(jìn)程。要逐步實(shí)現農民工子女學(xué)前教育的同市民待遇，將農民工隨遷子女學(xué)前教育納入輸入地城鎮學(xué)前教育發(fā)展規劃；研究制定農民工子女異地參加中考、高考的辦法。
住有所居，是促進(jìn)農民工市民化的重要保障。農民工在城鎮居住條件低劣，住房支付能力弱，嚴重影響了其生活質(zhì)量，并成為他們融入城鎮的最大障礙之一。各級政府及其住房建設部門(mén)應將農民工住房問(wèn)題與城鎮居民住房問(wèn)題一并納入當地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃和住房建設規劃，支持農民工通過(guò)租、購、集體宿舍等多種方式解決住房問(wèn)題；建立和完善保障性住房體系，逐步將符合條件的農民工納入覆蓋范圍，完善覆蓋農民工的住房公積金制度，鼓勵招用農民工數量較多的企業(yè)在依法取得的企業(yè)用地范圍內建設農民工集體宿舍。
病有所醫，是農民工是否留在城市考慮的重要因素。當前，農民工醫療衛生服務(wù)利用總體不足，醫療衛生資源配置不能適應農民工醫療衛生服務(wù)需求。因此，要堅持輸入地管理，以農民工需求為導向優(yōu)化衛生資源配置，方便農民工在城市務(wù)工期間就近就醫和及時(shí)補償，確保農民工同步地與其他居民享受大體一致的基本醫療衛生服務(wù)。
老有所養，是解決農民工留居城市后顧之憂(yōu)的重要內容。養老保險，關(guān)系農民工年老后的基本生活來(lái)源，可為其提高穩定可靠的生活來(lái)源，但對于低收入的農民工而言，目前的養老保險繳費基數過(guò)高，相當于變相提高了費率，掩蓋了低收入群體為什么參保率低的真相，阻礙了農民工市民化進(jìn)程。假設某地上年社平工資為4000元，繳費基數最低為社平工資的60%，即2400元，養老保險費率企業(yè)為0.20、個(gè)人為0.08，這意味著(zhù)企業(yè)最低繳費480元、個(gè)人最低繳費192元。若農民工月工資收入為1500元，則農民工個(gè)人繳費占其工資收入的12.8%，企業(yè)繳費占農民工工資收入的32%，合在一起的養老負擔為近44.8%，這比養老保險費率28%高出近17個(gè)百分點(diǎn)。根據馬斯洛需求層次理論，農民工收入越低，首先考慮的是吃飯、子女教育、住房等基本需求，然后才會(huì )考慮養老保險等需求。繳費基數過(guò)高，是農民工參保意愿不強、參保率低的重要原因之一。要充分考慮農民工的實(shí)際情況，適時(shí)調整養老保險的繳費基數，首先解決廣大農民工“參得起”保險的問(wèn)題，然后才是提高參保率水平和提高享受待遇標準的問(wèn)題。
精神文化生活是新生代農民工能否真正融入城市的重要因素。農民工在城市缺乏健康向上的精神文化生活，文化生活單調，形式簡(jiǎn)單。農民工精神文化工作缺乏總體規劃，缺乏統一的政策和制度安排，黨團組織建設和管理工作薄弱，廣大農民工往往被排除在城市各種有組織的精神文化活動(dòng)之外，成為城市文化生活的旁觀(guān)者和邊緣人。與城市居民相比，農民工能夠支配的閑暇時(shí)間很少，娛樂(lè )消費的時(shí)間就更少，收入水平低，農民工文化消費能力隨之減弱。農民工的社交活動(dòng)方式主要是一種地緣性、親緣性的關(guān)系，業(yè)緣性關(guān)系較弱，與城市居民的交往更弱，這使農民工難以融入城市居民之中。因此，要豐富農民工精神文化生活，創(chuàng )新和加強農民工基層黨團和工會(huì )、婦聯(lián)組織管理，充分發(fā)揮社會(huì )組織服務(wù)農民工的積極作用。
全面提升農民工就業(yè)質(zhì)量
近年來(lái)農民工的就業(yè)質(zhì)量得到了明顯改善，就業(yè)機會(huì )增多，就業(yè)穩定性增加，勞動(dòng)權益有所保障，就業(yè)能力有所提高，就業(yè)環(huán)境不斷改善，但總體上農民工的就業(yè)質(zhì)量依然偏低，就業(yè)空間依然狹小，行業(yè)和職業(yè)具有高流動(dòng)性和高風(fēng)險性，仍有勞動(dòng)權益受侵損現象發(fā)生。因此要千方百計為農民工創(chuàng )造充分的就業(yè)機會(huì )，努力營(yíng)造公平的就業(yè)環(huán)境，培養和提高良好的就業(yè)能力，優(yōu)化并形成合理的就業(yè)結構，積極構建和諧的勞動(dòng)關(guān)系，全面提升農民工的就業(yè)質(zhì)量，打好農民工市民化的經(jīng)濟基礎。
提升就業(yè)質(zhì)量既有數量的擴大，更有質(zhì)量的提高。我國經(jīng)濟將保持較快增長(cháng)速度，農民工轉移就業(yè)仍有很大潛力，服務(wù)業(yè)將是未來(lái)吸納新增就業(yè)的主體。要調整產(chǎn)業(yè)結構，充分發(fā)揮中小企業(yè)在農民轉移就業(yè)中的主渠道作用；完善區域發(fā)展和就業(yè)政策，繼續發(fā)揮沿海發(fā)達地區和大中城市吸納農民外出就業(yè)的作用，支持中西部地區承接產(chǎn)業(yè)轉移，支持縣域經(jīng)濟、個(gè)體私營(yíng)企業(yè)和小城鎮發(fā)展，促進(jìn)農村勞動(dòng)力就地就近轉移。
農民工就業(yè)能力是促進(jìn)農民工穩定就業(yè)、收入增長(cháng)和轉變?yōu)槭忻竦幕A，要加強農民工人力資本開(kāi)發(fā)，提高農民工創(chuàng )業(yè)就業(yè)能力，推動(dòng)發(fā)展向依靠勞動(dòng)者素質(zhì)提高轉變。加強農村“兩后生”勞動(dòng)預備制培訓和職業(yè)教育，加快建立市場(chǎng)導向、產(chǎn)學(xué)結合的農民工培訓體系，大力培養新型產(chǎn)業(yè)工人。
加強消費引導，建立社會(huì )信任機制
加強對新生代農民工的消費引導，促進(jìn)消費結構的合理化，進(jìn)一步提高在城市的生活適應能力。新生代農民工的消費水平和消費結構正在向城市居民趨同，但部分新生代農民工仍有不良的消費結構，甚至將錢(qián)用在不當之處。因此，要加強對新生代農民工消費的積極引導和教育，幫助他們形成良好的消費風(fēng)氣，樹(shù)立正確的消費觀(guān)念，建立積極向上的消費文化，從而促進(jìn)他們的消費結構進(jìn)一步合理化，更好地適應城市生活。
建立社會(huì )信任機制，擴大新生代農民工的社會(huì )交往，提高他們的社會(huì )適應能力，促進(jìn)新生代農民工與城市居民更快、更好的融合。社會(huì )交往是新生代農民工融入城市的重要環(huán)節。要打破城鄉之間、城市居民與農民工之間的界限，加強他們之間交流與互動(dòng)，建立社會(huì )信任機制，建設新型、和諧的城市文化。提升新生代農民工的社會(huì )網(wǎng)絡(luò )資源，加大對新生代農民工的綜合素質(zhì)的培養，消除城市市民對新生代農民工的歧視心理，重視新生代農民工心理問(wèn)題的疏導工作，從而促進(jìn)新生代農民工更好地融入城市生活。
正確處理農民工市民化與新農村建設、農業(yè)現代化的關(guān)系
在促進(jìn)農民工市民化的過(guò)程中，要充分考慮農民工的當前利益和長(cháng)遠生計。一是保障農民工的“三權益”。土地承包經(jīng)營(yíng)權、宅基地使用權、集體收益分配權等，是法律賦予農民工的財產(chǎn)權利，無(wú)論他們是否還需要以此來(lái)作基本保障，也無(wú)論他們是留在農村還是進(jìn)入城鎮，任何人都無(wú)權剝奪。因此，在任何情況下都要尊重和保護農民以土地為核心的財產(chǎn)權利，應當讓他們帶著(zhù)這些權利進(jìn)城，也可以按照依法自愿有償的原則，由他們自主流轉或處置這些權利。這不僅可以讓農民工進(jìn)退有路、更有底氣，還有利于規范發(fā)展農村的土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉市場(chǎng)，促進(jìn)適度規模經(jīng)營(yíng)和農民現代化發(fā)展。二是發(fā)展現代農業(yè)需要培養新一代新型農民，因此要加快發(fā)展農村職業(yè)教育，加強農業(yè)技術(shù)培訓，采取有力的政策措施鼓勵優(yōu)質(zhì)的農村勞動(dòng)力留在農村、投身于現代農業(yè)發(fā)展和新農村建設。
強化屬地管理責任，按常住人口配置公共服務(wù)資源
要強化輸入地政府屬地管理責任，根據常住人口配置公共服務(wù)資源。無(wú)論是就業(yè)服務(wù)、子女教育還是醫療衛生、文化生活等，都要落實(shí)輸入地的屬地化管理責任，按照體現公平、優(yōu)先照顧的原則，將農民工納入當地公共服務(wù)體系。根據常住人口或服務(wù)人口配置當地公共服務(wù)機構、人員和經(jīng)費，著(zhù)力提高基層公共服務(wù)機構的服務(wù)能力。
推動(dòng)農民工市民化并不是排斥解決當前農民工在職業(yè)病防護、工資拖欠、合同簽訂率低等權益受侵的問(wèn)題，這些問(wèn)題依然亟需從政策制度和執法檢查中加以解決。
農民工工作系統內的所有干部都要轉變觀(guān)念，正確認識到農民工市民化的必然趨勢，認真思考農民工市民化的發(fā)展途徑、市民化理論和方法，把農民工市民化作為未來(lái)20年的工作重點(diǎn)、工作方向和目標，要化被動(dòng)為主動(dòng)，在解決好當前突出問(wèn)題的基礎上，高瞻遠矚，做好農民工市民化工作的長(cháng)期規劃，確定不同階段的工作重點(diǎn)和工作要求，因地制宜地制訂具體的政策來(lái)指導工作的開(kāi)展。農民工市民化不可能有一個(gè)全國通用、統一的模式，但市民化的最終目標是終結城鄉二元結構、完成城鄉經(jīng)濟社會(huì )一體化、實(shí)現自由遷徙、自由就業(yè)。這是一個(gè)長(cháng)期而艱巨的任務(wù)，是涉及政治、經(jīng)濟、社會(huì )、文化、心理等多方面的復雜問(wèn)題，我們必須把農民工市民化作為未來(lái)的工作任務(wù)，并為之而努力奮斗。
(課題主持人：鄭東亮 課題組成員：徐艷 陳蘭 趙立衛 陳玉杰報告執筆人：陳蘭)