“中國經(jīng)濟50人論壇2013年年會(huì )”于2013年2月17日舉行。上圖為中國社會(huì )科學(xué)院拉丁美洲研究所所長(cháng)鄭秉文。
以下為演講實(shí)錄：
鄭秉文：謝謝論壇邀請我來(lái)匯報一下關(guān)于社會(huì )保障改革的情況，根據這個(gè)題目，我主要想講未來(lái)十年社會(huì )保障的改革重點(diǎn)和改革路徑，講這么六個(gè)問(wèn)題。
一是過(guò)去十年取得的偉大成就，二是過(guò)去十年存在的基本問(wèn)題，三是未來(lái)五年可選的改革重點(diǎn)，四是未來(lái)五年主要的改革路徑，五是未來(lái)十年改革的基本思路，六是2013年改革的三個(gè)政策建議。
第一，過(guò)去十年取得的偉大成就。那么關(guān)于社會(huì )保障制度過(guò)去取得的成就呢，在學(xué)界看法也不太一致。我們可以來(lái)做一個(gè)基本總結，第一、基本上是完成了初級階段的社會(huì )保障制度的立法，立法非常密集。第二、制度實(shí)現了全覆蓋，在理論上實(shí)現了全覆蓋。第三農民工保障制度終于沒(méi)有被獨立出來(lái)，成為另外一個(gè)碎片，我覺(jué)得這是過(guò)去十年的成就。第四個(gè)就是我們覆蓋面與十年之前相比翻了幾番，五險合在一起達到了15.3億人次，而在十年之前才三億人次，這是第四。第五我們的社�；鹂傮w上看，規模也是翻了幾番，由十年以前的兩千多億，到現在是三萬(wàn)多億�？傮w上看，這是我們過(guò)去取得的實(shí)實(shí)在在的成就。那么它的意義是非常巨大的，比如說(shuō)它配合國企改革，建立了現代企業(yè)制度。我們之所以有現在的國企，離不開(kāi)社保制度。第二、成功抵御了金融危機，首次把社保制度作為一個(gè)社會(huì )政策，來(lái)作為經(jīng)濟發(fā)展周期的一個(gè)工具。第三、對拉動(dòng)內需，轉變發(fā)展方式，做了一些應有的貢獻。
過(guò)去十年存在的問(wèn)題也不少，說(shuō)起來(lái)也是觸目驚心，所以最后的總結應該用這么一句話(huà)，就是成就舉世矚目，問(wèn)題也十分嚴重。存在的問(wèn)題主要有四個(gè)方面，比如說(shuō)重當期支付，輕長(cháng)期制度建設，重融資補貼，輕投資保值增值，重國家干預，輕發(fā)揮市場(chǎng)作用，重私人部門(mén)，輕機關(guān)事業(yè)單位，這是這么四個(gè)方面。我稍微展開(kāi)一下，第一個(gè)方面，比如說(shuō)我們在過(guò)去十年里面有九年上調養老金，每年12月國務(wù)院常務(wù)會(huì )都開(kāi)這么一個(gè)會(huì )，上調10%，覆蓋面擴大，下達任務(wù)，必須得完成，這看的都是當期的一些進(jìn)展。但是我們長(cháng)期的制度建設卻被極大的忽視了，這里可以舉這么幾個(gè)例子。比如說(shuō)我們既然每年都能夠建立由國務(wù)院常務(wù)會(huì )議的形式來(lái)上調10%的制度，可是我們卻沒(méi)有建立一個(gè)正常的待遇調節機制。再比如過(guò)去十年是做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)的十年，但是卻依然沒(méi)有任何進(jìn)展，反而出現尷尬的局面，何去何從，拖而不決，不利于制度健康發(fā)展，未來(lái)老齡化的隱性債務(wù)問(wèn)題與制度承受能力，再比如我們制度存在著(zhù)極大的問(wèn)題，可是我們也沒(méi)有解決。比如說(shuō)我們的費率，我們是最高的前十個(gè)國家之一，可是如果要這么算，我們現在是50%，贍養率是32%，這樣一算我們替代率本來(lái)應該90%，可是我們僅僅是50%，這就出了一個(gè)極大的問(wèn)題，你除非把這么多錢(qián)余下來(lái)作為余額，進(jìn)入你的基金儲備，可是卻沒(méi)有這樣。我們基金儲備從繳費收入來(lái)看，又基本是零，從2011年的數據來(lái)，甚至還虧40億，比如表面看2011年我們當期結余1341億，我們制度沒(méi)有吸引力，道德風(fēng)險非常嚴峻。我舉個(gè)例子，新農保沒(méi)有人交400、500、300，絕大部分交一百，有些交兩百，大家對制度沒(méi)有信心。
第二重融資補貼，輕投資保值增值，我們補貼從98年24億到2011年的2272億，從占GDP的0.03%到0.42%，極大的提高了。到現在是13000億的補貼，那么我們余額，201年正好是1.95萬(wàn)億，一大部分是來(lái)自于財政補貼，可是我們兩萬(wàn)億的余額我們還是放在銀行里，很多年低于CPI。
第三重國家干預，輕發(fā)揮市場(chǎng)作用。我們三條腿的板凳現在只有一條腿好用，第二條腿企業(yè)年金是瘸腿，才三千多億。第三條腿商業(yè)養老保險也是發(fā)展不起來(lái)，大家都靠第一條腿，比如第二條腿替代率才不到1%，你看看其他國家，愛(ài)爾蘭第二條腿替代率大于第一條腿，美國也是稍微大于第一條腿，英國也是稍微大于第一條腿，我們離這些國家差距太大了。再比如說(shuō)我們企業(yè)年金占GDP的比重太少了，0.6%，而在澳大利亞相當于GDP的100%多，荷蘭是139%，所有的國家都是年金占GDPD比重遠遠大于養老金，中國是相反的。還有第二條腿的參與率太低，中國企業(yè)參與率僅為1%，這里說(shuō)了這么多企業(yè)年金，是因為企業(yè)年金是市場(chǎng)，基本養老保險是國家，也就是過(guò)去的十年是國家的十年。
第四重私人部門(mén)，輕機關(guān)事業(yè)單位改革。事業(yè)單位五省市試點(diǎn)改革是08年2月29號國務(wù)院常務(wù)會(huì )議決定的，三月份，2月29號開(kāi)的會(huì )，3月份發(fā)的十號文，到現在五年了，五年了這改革還是處于分類(lèi)改革階段，估計當時(shí)文出錯了，出的文是社會(huì )保障制度改革，可是這五年做的是分類(lèi)改革。說(shuō)先分類(lèi)改革，后進(jìn)行社保制度改革。那么事業(yè)單位改革一直不動(dòng)，公務(wù)員的這個(gè)改革就更遙不可及了，這是第二個(gè)方面，四個(gè)方面的問(wèn)題。
第三未來(lái)五年可選擇改革重點(diǎn)。針對存在的四個(gè)問(wèn)題，未來(lái)五年的改革重點(diǎn)是這樣幾個(gè)方面吧，這是十八大報告里提出來(lái)的，增強公平性，適應流動(dòng)性，保障可持續性，增強公平性，這個(gè)我就不細說(shuō)了，我只是說(shuō)什么呢？我們最大的目前不公平問(wèn)題在于哪呢？在于事業(yè)單位的問(wèn)題，我們現在事業(yè)單位如果不改革，可以說(shuō)全民的這種憤怒和情緒導致社會(huì )保障制度任何改革都不可能。去年四個(gè)改革都達標了，一個(gè)是養老保險基金投資體制改革，搞了一年，最后網(wǎng)絡(luò )意見(jiàn)大，打掉了，再一個(gè)是退休年齡沒(méi)想改，人社部就是一說(shuō)，在網(wǎng)絡(luò )上，板磚拍得滿(mǎn)天飛，誰(shuí)也不敢提了。第三個(gè)隱性債務(wù)問(wèn)題，誰(shuí)都不敢算隱性債務(wù)問(wèn)題了。第四個(gè)是事業(yè)單位的改革，大家都不敢說(shuō)，一說(shuō)那所有的網(wǎng)絡(luò )上的語(yǔ)言，那就說(shuō)先改事業(yè)單位，就沒(méi)法改，所有的改革都卡到這兒了，實(shí)際跟政策沒(méi)有關(guān)系，所以它是一個(gè)標志，是平等的一個(gè)標志，只要它不平等，別的都免談，這就是網(wǎng)絡(luò )語(yǔ)言，所以這個(gè)語(yǔ)言沖擊力是非常大的，對決策層沖擊力是非常大的。
第二個(gè)是流動(dòng)性，這個(gè)可能寫(xiě)文件的人沒(méi)有注意，實(shí)際就是便攜性，人是流動(dòng)性，制度不能流動(dòng)性，制度應該便攜性，能夠帶走，制度的便攜性才對。我們便攜性存在三個(gè)方面的問(wèn)題，一個(gè)是財政分灶吃飯，導致地域割據，第二是制度碎片化，第三沒(méi)有數據庫，這就是我們流動(dòng)性比較差。盡管我們2009年12月我們下達了一個(gè)文件，養老保險在制度內不同地區不同省份轉移的時(shí)候可以接續，但是也是困難極大，得打白條，一個(gè)月之內才能接續，規定一個(gè)月�，F在正在征求意見(jiàn)的是三個(gè)保險制度之間的接續，在征求意見(jiàn)，但是也是非常困難的，因為它不是一個(gè)內生性的功能。
第三保證可持續性，可持續性是社保第一命題，是健康的社保制度的本質(zhì)要求�？墒俏覀兛匆豢�，2011年有14個(gè)省份當期收不抵支，河北是赤字一個(gè)億，到黑龍江赤字是182個(gè)億，全國合在一起是767個(gè)億，這就是我們當期的狀況，是不可持續的狀況。那么收不抵支的省份從2002年的29個(gè)下降到2011年的14個(gè)省份，但是總量在增加，從400多億增加到將近八百多億，這就形成了巨大浪費，對收不抵支的省份必須形成轉移支付，轉移支付沉淀下來(lái)，投資沒(méi)有效率，形成一個(gè)巨大的怪現象。
第四個(gè)部分未來(lái)五年主要的改革路徑。針對這些情況，提出這么一個(gè)改革的路徑，第一事業(yè)單位公務(wù)員的改革應該啟動(dòng)，增強公平性�，F在大家都看舊制度和大革命，我也看了一遍，在托克維爾認為現代化道路有三個(gè)模式，有英國模式，有法國模式，有美國模式，實(shí)際社保制度也是這樣，社保制度也是這樣一個(gè)由碎片化到大一統制度這樣三個(gè)模式。大家知道社保制度最開(kāi)始的路易十四、十五、十六他們那個(gè)時(shí)候是行業(yè)保險，后來(lái)國家給招安以后就變成了碎片化的制度，在二戰的時(shí)候英國改革成功了，法國改革沒(méi)有成功，所以英國是什么呢？英國是先碎片后整合的這樣一個(gè)成功的案例。法國就沒(méi)有改革成功，由于種種原因，美國1935年一起步就建立起了一個(gè)大一統的制度，就一個(gè)制度，慢慢讓它擴展，到1984年全國都加入了，聯(lián)邦政府也都加入進(jìn)來(lái)，所有的州也都加入進(jìn)來(lái)。我們現在的初始條件是美國的條件，可是我們發(fā)展趨勢是法國的趨勢，由于中國的文化，我們現在的初始狀態(tài)，制度初始狀態(tài)情況我們很法國式，所以要實(shí)現美國那種模式很難。我們事業(yè)單位改革充分說(shuō)明了這一點(diǎn)，這我就不說(shuō)了吧。我覺(jué)得事業(yè)單位早改早好，越晚越不可能改。
第二行政人員成本應該列入基金成本，擴大社保隊伍。這是一個(gè)慣例，比如美國繳費的2%是用于它全國的社保經(jīng)辦機構的，我們中國是15萬(wàn)人，15萬(wàn)人是列在地方財政里邊，結果是資金不足，我們社保制度，財政投入加大了，可是我們公共服務(wù)的水平并沒(méi)有提高。所以我們的隊伍嚴重缺人，第一線(xiàn)的社保經(jīng)辦隊伍，各種各樣身份的人，有的分三種，有的分四種，雇了很多臨時(shí)工，如果要列入基金成本里面，我們可以擴大隊伍，規范跟國際接軌，可以制定一個(gè)人均負荷系數，負荷比。
第三個(gè)改革就是調整各項制度參數，提高財務(wù)科持續性。調整提高退休年齡的參數，這是一個(gè)可行的方案，三個(gè)大參數，只有這個(gè)參數是可行的，費率不可能下降，只有贍養率，可是影響贍養率最大的一個(gè)小系數就是退休時(shí)間的長(cháng)短。我們看看這張圖我們就知道了，中國的老齡化在幾大洲里邊僅次于歐洲，到2050年是3億60歲以上的老人，這就不說(shuō)了。你看看2012年，這是退休的年齡，這些國家的退休年齡，括弧里邊是女性，這我就不細說(shuō)了。這是一個(gè)國際機構編制的可持續的指數，中國僅在印度下面，希臘的上面，中國僅次于印度。滿(mǎn)數是10，逼近十是最需要改革的，逼近零是最不需要改革的，最不需要改革的是澳大利亞，最需要改革的第一中國，第二印度，第三希臘，我們中國跟希臘是同等的。我們可持續性狀況是非常差的。
第四應該引入市場(chǎng)因素，大力發(fā)展第二制度和第三制度。
第五個(gè)問(wèn)題是未來(lái)十年的改革路徑，第一我們要提高統籌層次，91年國務(wù)院規定，要提高統籌層次，由目前的市縣級過(guò)渡到省級，可是現在23年過(guò)去了，我們現在還是市縣級，只有幾個(gè)省市實(shí)現了統籌，北京、上海、陜西省等，這我就不說(shuō)了，來(lái)不及了。提高統籌層次意義十分重大，我們目前很多制度弊病，比如便攜性的問(wèn)題，比如區域失衡的問(wèn)題，都來(lái)自于統籌層次太低。比如說(shuō)財政補貼力度越來(lái)越大，規模越來(lái)越大也都來(lái)自于統籌層次太低，所以統籌層次必須得提高。
第二關(guān)于統賬結合制度的再改革，這也是我今天想說(shuō)的一個(gè)重要的問(wèn)題，我個(gè)人認為中國的統賬結合這個(gè)制度走到頭了。過(guò)去十年我們沒(méi)有正視這個(gè)問(wèn)題，我們還在做實(shí)賬戶(hù)，可是十年后的今天，我個(gè)人認為應該正視這個(gè)問(wèn)題了，城鎮基本養老保險制度是基本制度，這個(gè)制度不健康，導致其他的制度沒(méi)法正常運轉。這個(gè)基本制度目前存在極大的問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題就是統賬結合帶來(lái)的困境，我們看到這張圖這個(gè)表我們就知道了，我們的記賬，2006年是一萬(wàn)億，我們做實(shí)多少呢？2007年是700億，到了2011年才2703億，我們實(shí)在是做不起，做不實(shí)，如果完全靠財政轉移支付，是不可能的一件事情，我斷定是不可能的一件事情。如何對待它，如何看待它，如何對它定位，這是非常關(guān)鍵的一個(gè)事情。我個(gè)人主張我們應該順勢把它改成NBC，改成名義賬戶(hù)制，我在08年做了一個(gè)測算，測算到2070年效果是非常好的。NBC在中國是適合的，是可以應對老齡問(wèn)題的，NBC的實(shí)質(zhì)是你的待遇水平和你的老齡化和你的壽命預期掛鉤，這是本質(zhì)問(wèn)題。
2013年有三個(gè)政策建議，第一盡快進(jìn)行社會(huì )保險基金投資體制改革，提高制度公信力。為什么2013年呢？因為新政府成立以后可以做了。這個(gè)問(wèn)題之前之所以停滯，是專(zhuān)業(yè)問(wèn)題大眾化，技術(shù)問(wèn)題倫理化的典型表現，我覺(jué)得這是很專(zhuān)業(yè)的一個(gè)問(wèn)題，可是網(wǎng)上討論這個(gè)問(wèn)題簡(jiǎn)直就是沒(méi)法看，所以對最高領(lǐng)導層的決策形成了巨大的壓力，這我就不展開(kāi)了。
第二我建議國家有關(guān)部門(mén)盡快做一個(gè)官方的隱性債務(wù)的測算，也就是說(shuō)頂層設計。我們民間的學(xué)者自己算，不滿(mǎn)意，老百姓板磚，政府也在板磚，那么學(xué)者為什么要這么做呢？
第三個(gè)建議在全國建立一個(gè)電子平臺。是電子網(wǎng)絡(luò )平臺，這樣可以提高實(shí)現全國統籌水平這樣一個(gè)基數，我們現在沒(méi)有這樣做，我們的金保工程是地方性的，所有的地方政府在投入，都是市縣級在投入，我們在建立全國網(wǎng)絡(luò )的時(shí)候，要砸破現有的網(wǎng)絡(luò )，這就是我的看法，請大家批評指正。謝謝大家！