中共中央政治局2月23日召開(kāi)會(huì )議，會(huì )議討論了《國務(wù)院機構改革和職能轉變方案(草案)》稿，并確定將該方面的內容作為十八屆二中全會(huì )的議題。隨即，各種關(guān)于政府機構改革尤其是大部制改革的預測充斥坊間。如果此次改革按計劃推進(jìn)，將是建國以來(lái)我國第十三次國務(wù)院機構大的調整。
對于此次調整的思路，接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)的多位經(jīng)濟學(xué)者表示，調整合并政府機構是新一輪機構改革的手段，這樣做的目的是為了轉變政府職能，提高行政效率，建設公共服務(wù)型政府，以更好推動(dòng)中國的市場(chǎng)化改革。
預測 機構改革預期升溫
23日的政治局會(huì )議認為，行政體制改革是推動(dòng)上層建筑適應經(jīng)濟基礎的必然要求。國務(wù)院機構改革和職能轉變在行政體制改革中起著(zhù)至關(guān)重要的作用，需要首先抓緊抓好。要根據中共十八大精神，按照建立中國特色社會(huì )主義行政體制目標，深化國務(wù)院機構改革和職能轉變，堅持積極穩妥、循序漸進(jìn)、成熟先行，把職能轉變放在更加突出位置，繼續簡(jiǎn)政放權、推進(jìn)機構改革、完善制度機制、提高行政效能，加快完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制，為全面建成小康社會(huì )提供有力保障。
此次會(huì )議引燃了市場(chǎng)對可能進(jìn)行的大部制改革內容的預測。比如有觀(guān)點(diǎn)認為，本輪改革中，國家食品藥品監督管理局將從衛生部門(mén)剝離出來(lái)，與國務(wù)院食品安全委員會(huì )辦公室合并，同時(shí)撤銷(xiāo)其他部門(mén)食品、藥品安全監管職能，成立正部級國家食品藥品安全監督管理總局。另有觀(guān)點(diǎn)認為，此次大部制改革可能有望成立統一海洋管理機構。
從《經(jīng)濟參考報》記者了解到的信息看，其中相對比較確定的是關(guān)于鐵道部的傳聞。高盛高華中國經(jīng)濟學(xué)家宋宇也稱(chēng)，“市場(chǎng)普遍預期鐵道部將并入交通運輸部。我們認為市場(chǎng)傳言的其他調整，如人民銀行將劃出國務(wù)院系統以及三大金融監管機構合并的可能性極低。另外部分部委的職能可能會(huì )進(jìn)行精簡(jiǎn)和調整�！�
對此，北京社會(huì )主義學(xué)院副教授王東勤點(diǎn)評稱(chēng)：從上個(gè)世紀80年代開(kāi)始，世界主要國家都對鐵路開(kāi)展了一場(chǎng)公司化改制的潮流。其中以瑞典和日本模式最為成功。日本中曾根內閣以國有鐵路“分割、民營(yíng)化”為突破口，主持并完成“世紀性的政策實(shí)驗”，才有了安全、安心、便宜、便捷的鐵路形象。中國從上個(gè)世紀80年代開(kāi)始由計劃經(jīng)濟向市場(chǎng)經(jīng)濟轉型，但鐵道部屢因根系強大而被懸置，以至于政企不分，尾大不掉。鐵路改革應當將政府和企業(yè)的職能完全分開(kāi)，并以公平的方式引入民間資本。首先讓鐵道部行政管理職能劃歸交通部。然后成立一個(gè)鐵路運輸總公司，將18家鐵路局劃歸到該鐵路運輸總公司管理，并讓該18家鐵路局采用企業(yè)化模式運作。
通過(guò)多方信息了解，最快在兩會(huì )期間就可能推出新的國務(wù)院機構改革方案�！叭珖舜笮冀衲甑娜舜髸�(huì )議將于3月5日開(kāi)幕。我們預計會(huì )上將披露一些重要信息。政府機構可能作出一定調整�！彼斡钫f(shuō)。
調整 第十三次機構改革
十八大報告指出，經(jīng)濟體制改革的核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，必須更加尊重市場(chǎng)規律，更好發(fā)揮政府作用。本次機構改革正是在這一背景下推出的。對于推動(dòng)國務(wù)院機構改革和職能轉變，北京改革和發(fā)展研究會(huì )會(huì )長(cháng)陳劍認為正當其時(shí)。他表示，中國模式的一個(gè)重要特征是政府主導。21世紀初，關(guān)于政府改革的呼聲頗高，政府高層也多有呼應。但現在有些政府部門(mén)為了獲取部門(mén)利益，不惜越位在市場(chǎng)中與民爭利。政府行為發(fā)生紊亂與政府機構的權力部門(mén)化、部門(mén)權力利益化有關(guān)，改革是利益關(guān)系的重新分配。另外，近年來(lái)黨政機構呈現愈發(fā)龐大趨勢，改革行政管理體制也有利于降低政府運營(yíng)成本。
中國(海南)改革發(fā)展研究院董事局主席高尚全也提出：“轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，關(guān)鍵是轉變政府職能�！备呱腥f(shuō)，必須認識到，經(jīng)濟發(fā)展的主體力量在市場(chǎng)，企業(yè)和老百姓才是創(chuàng )造財富的主體，政府應該是創(chuàng )造環(huán)境的主體。政府的職能要轉到為市場(chǎng)主體服務(wù)、創(chuàng )造良好的環(huán)境上來(lái)，主要通過(guò)保護市場(chǎng)主體的合法權益和公平競爭，激發(fā)社會(huì )成員創(chuàng )造財富的積極性，增強經(jīng)濟發(fā)展的內在動(dòng)力。
歷史資料顯示，從新中國成立至今，我國已經(jīng)對國務(wù)院下屬機構的組成和職能做出過(guò)12次不同程度的調整。其中21世紀以來(lái)，國務(wù)院就先后兩次對政府機構進(jìn)行了較大規模改革。2003年的政府機構改革，是在加入世貿組織大背景之下進(jìn)行的。此次改革完成后，國家發(fā)展計劃委員會(huì )改組為國家發(fā)展和改革委員會(huì )，設立了國務(wù)院國有資產(chǎn)監督管理委員會(huì )、中國銀行業(yè)監督管理委員會(huì )，并組建了商務(wù)部。2008年的政府機構改革力度更大，國務(wù)院正部級機構減少4個(gè)，同時(shí)組建成立工業(yè)和信息化部、交通運輸部、國家民用航空局、人力資源和社會(huì )保障部、環(huán)境保護部、住房和城鄉建設部。
目的 重在轉職能提效率
其實(shí)，在經(jīng)濟學(xué)者看來(lái)，重要的不是機構如何調整，而是這樣的調整能否做到轉變政府職能，提高行政效率。換言之，《國務(wù)院機構改革和職能轉變方案(草案)》稿中更重要的部分是職能轉變而不是機構改革。國家行政學(xué)院公共管理教研部教授竹立家表示，我國所進(jìn)行的大部制改革，關(guān)鍵問(wèn)題不是各個(gè)部門(mén)的拆分組合，而是讓每個(gè)部門(mén)都能在自己監管的領(lǐng)域當中負起責任。
陳劍表示，要推動(dòng)中國向法治的市場(chǎng)經(jīng)濟體制邁進(jìn)，關(guān)鍵在于政府自身的改革。政府應大幅度減少對微觀(guān)經(jīng)濟的干預，將自身工作更多轉向建設一個(gè)能夠為廣大公民提供基本的公共產(chǎn)品與服務(wù)的公共服務(wù)型政府上來(lái)�！案母锏木杵鋵�(shí)很簡(jiǎn)單，減少政府對微觀(guān)經(jīng)濟的干預，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎性作用，通過(guò)與之相適應的激勵和約束機制，讓個(gè)人和企業(yè)，特別是民營(yíng)企業(yè)有更多的活力和更大的空間，去創(chuàng )造財富、發(fā)展經(jīng)濟。因此，劃清政府與市場(chǎng)的邊界，讓市場(chǎng)在資源配置中扮演基礎性作用，限制政府權力，可能是今后一個(gè)較長(cháng)時(shí)期一項重要且基礎性的工作�！�
如果以這樣的思路進(jìn)行考量，單單推進(jìn)大部制改革恐怕還不夠，有觀(guān)點(diǎn)認為還應該考慮縮減政府行政層級的設置。財政部財科所所長(cháng)賈康提出，應該通過(guò)政府機構改革，壓縮政府機構設置。主要是通過(guò)大部制改革的方式，還可以考慮將目前的政府層級進(jìn)行壓縮。他說(shuō)，現在民眾不滿(mǎn)意，總感覺(jué)行政成本偏高。這個(gè)問(wèn)題不可回避，但這個(gè)偏高不是財政部門(mén)加強管理就能夠解決的，一定要有配套的改革。從機構的合理化方面來(lái)講，能不能推進(jìn)整個(gè)行政層級的扁平化。中國社會(huì )科學(xué)院經(jīng)濟研究所副所長(cháng)張平也認為，應通過(guò)政府機構改革，從橫向和縱向壓縮政府機構設置。其中，橫向主要是外界熱議的大部制改革，縱向則是將目前的政府層級進(jìn)行壓縮。
中國經(jīng)濟體制改革研究會(huì )會(huì )長(cháng)宋曉梧則提出，當下改革應指向地方政府競爭體制。他說(shuō)，這些年來(lái)，中央向地方放權，形成了中國特有的地方政府競爭體制，這樣就出現了一種非常獨特的現象，地方政府面對成千上萬(wàn)的企業(yè)和各種分散的市場(chǎng)主體，不是想著(zhù)怎樣健全社會(huì )組織的自律維權和自協(xié)調機制，而是為了競爭，把各類(lèi)組織都變成變相的經(jīng)濟組織，“黨政工團齊動(dòng)員”讓他們去落實(shí)投資指標、招商引資指標，連民主黨派也要落實(shí)分解的指標，實(shí)際形成了地方政府直接配置資源這樣一種體制。