事業(yè)單位養老保險制度是中國社會(huì )保障制度的重要組成部分。長(cháng)期以來(lái)事業(yè)單位實(shí)行退休金制度，這對于保障退休人員生活、維護社會(huì )穩定發(fā)揮了重要作用。但隨著(zhù)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展，也存在一些問(wèn)題亟待解決。尤其是《事業(yè)單位養老保險制度改革方案》出臺之后，近幾年五個(gè)試點(diǎn)省市進(jìn)展一直非常緩慢。如何解決改革中所遇到的難點(diǎn)，切實(shí)推進(jìn)事業(yè)單位養老保險制度改革發(fā)展，是當前需要深入研究的重大現實(shí)問(wèn)題。
改革需要解決幾個(gè)重大問(wèn)題
整合“碎片”創(chuàng )造公平保障制度
20世紀90年代初期，我國開(kāi)始了對企業(yè)養老保險制度的改革，實(shí)行企業(yè)與個(gè)人共同承擔的“統賬結合”模式。而機關(guān)和事業(yè)單位職工的退休養老通常由國家財政負擔，個(gè)人不承擔相應的責任。2009年1月，國家人力資源和社會(huì )保障部正式下發(fā)關(guān)于《事業(yè)單位養老保險制度改革方案》，并首先在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市試點(diǎn)。改革的主要內容包括：事業(yè)單位人員也要和城鎮企業(yè)職工一樣繳納養老保險，退休待遇與繳費相聯(lián)系；養老金發(fā)放采用“老人老辦法，新人新制度”；基金逐步實(shí)行省級統籌；建立職業(yè)年金制度；建立基本養老金正常調整機制等。此次試點(diǎn)改革進(jìn)展緩慢，并遇到了很大阻力，其中很大一部分原因是改革整合了企業(yè)和事業(yè)單位兩個(gè)“碎片”，卻又造成公務(wù)員養老制度這一新的“碎片”，形成了新的不公平。
目前我國城鎮主要的基本退休制度包括三部分內容。從大的方面講，城鎮企業(yè)基本養老保險是第一個(gè)部分。截止2008年底全國參保職工為2.19億人，其中離退休人員大約5000萬(wàn)人，月人均退休金1080元；事業(yè)單位是第二個(gè)部分，全國3000多萬(wàn)職工，月均養老金是企業(yè)退休職工的1.8倍，全國離退休費支出1400億元，其中大約一半是財政撥款，一半是自籌；第三個(gè)部分是機關(guān)公務(wù)員退休人員，養老金水平是企業(yè)的2.1倍，全國1000多萬(wàn)職工，每年大約700億全額撥款。
由上述可以看出，五省市試點(diǎn)改革緩慢事出有因，主要存在兩個(gè)方面問(wèn)題：
第一個(gè)問(wèn)題涉及公平問(wèn)題。事業(yè)單位養老金，比上不足，比下有余：與公務(wù)員相比，事業(yè)單位養老金要稍低一些，但此次改革試點(diǎn)卻明顯沒(méi)有將公務(wù)員包括進(jìn)來(lái)，這自然成為事業(yè)單位攀比的參照系，也是民眾質(zhì)疑最為嚴厲的一個(gè)焦點(diǎn)，這是事業(yè)單位感到不公平的原因之一；與企業(yè)相比，企業(yè)可以搞活，工資上不封頂，工效掛鉤，尤其壟斷性行業(yè)和企業(yè)的退休金要遠遠高于事業(yè)單位，而事業(yè)單位退休金只是一個(gè)能“過(guò)得去”的平均數，退休前不能向高收入企業(yè)看齊，退休后卻要向低收入企業(yè)看齊，這是事業(yè)單位感到不公平的原因之二。
第二個(gè)問(wèn)題是改革方案的技術(shù)問(wèn)題。既然事業(yè)單位改革方案無(wú)論在繳費設計還是在待遇計發(fā)方式等方面，其絕大部分內容與企業(yè)養老保險幾乎別無(wú)二致，那么，養老金水平下降就是不可避免的，這就是此次事業(yè)單位人員改革的預期，結果是，試點(diǎn)省市參加改革的單位人人自危，非試點(diǎn)省份事業(yè)單位人員預期暗淡，消極回應。任何改革，如果沒(méi)有良好的預期，這項改革勢必流產(chǎn)或造成社會(huì )震動(dòng)。
因此，事業(yè)單位養老制度改革成功與否，關(guān)鍵在于明確“一個(gè)為主”和“三個(gè)聯(lián)動(dòng)”。所謂“一個(gè)為主”，即堅持社會(huì )保障以公平為主的原則，統籌考慮機關(guān)、事業(yè)和企業(yè)退休人員的基本養老金調整，使不同單位同類(lèi)人員退休后的待遇水平保持比較合理的比例關(guān)系，逐步縮小待遇差距。所謂“三個(gè)聯(lián)動(dòng)”，一是事業(yè)單位與公務(wù)員改革一起行動(dòng)。作為公共部門(mén)，不要在養老保險制度上再分出三六九等；二是事業(yè)單位的三個(gè)類(lèi)別一起改革，在養老保險上也不應再次分出三六九等；三是事業(yè)單位改革與建立職業(yè)年金一起進(jìn)行，以彌補參加改革后降低的那部分，旨在給出預期，減少阻力，實(shí)現平滑轉型。
改革推進(jìn)要充分考慮承受能力
事業(yè)單位養老保險制度改革既包括范圍、內容、時(shí)機選擇，也包括改革成本及其支付、分擔比例等問(wèn)題。前者主要是推進(jìn)的力度或改革的進(jìn)程，后者是改革成本的籌集等。在實(shí)際改革中，必須把握好推進(jìn)力度和承受能力的關(guān)系，使改革能夠持續向前。
第一，在改革的順序上，首先面臨的是機關(guān)和事業(yè)單位誰(shuí)先改的問(wèn)題。當前，事業(yè)單位養老保險制度處于改革的前沿。但按一般邏輯分析，從試點(diǎn)、探路的角度看，機關(guān)和事業(yè)單位均可列入試點(diǎn)，或者同時(shí)選擇其中一部分“先行先試”。同時(shí)，事業(yè)單位按照功能劃分，包括行政支持類(lèi)、公益類(lèi)和經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)服務(wù)類(lèi)，除經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)服務(wù)類(lèi)事業(yè)單位多已依照企業(yè)養老保險辦法繳納養老保險金外，行政支持類(lèi)和公益類(lèi)執行參差不齊，但最終退休后的養老待遇均按在職工資(檔案工資)的一定比例支取，與繳費多少無(wú)關(guān)。在這種情況下，是所有事業(yè)單位養老保險一起改，還是待分類(lèi)后逐步改，從哪一類(lèi)開(kāi)始，都需要做深入研究。
第二，要充分考慮改革承受能力問(wèn)題，以利于形成持續變革的動(dòng)力。事業(yè)單位養老保險制度改革是對民眾社會(huì )公正訴求的一種回應，要逐步調整現有的退休養老制度，實(shí)行社會(huì )統籌和個(gè)人賬戶(hù)結合的基本養老保險制度，實(shí)現從“退休養老制度”到“社會(huì )養老保險制度”的轉變。改革中，必然需要一定的“變軌”成本。事業(yè)單位養老保險制度改革成本主要包括誘導直接參與者接受的額外補償及制度設計運行的成本等。改革的成本的支付主要靠財政資金。從目前財政狀況看，有一定的財力支持改革，可以促進(jìn)消費，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)和發(fā)展。但如果將財政資金過(guò)多地用于支付改革成本，自然會(huì )壓縮財政資金使用范圍和力度，降低使用效率，不利于在宏觀(guān)調控中運用政府財政手段。因此，改革中要充分考慮改革的效率和成本，防止單純追求推進(jìn)速度。
基金收支缺口與地方財政負擔究竟有多大
基金收支情況是確定改革實(shí)施方案的基礎，財政負擔情況是制定財政補助政策的依據，測算的結果勢必對試點(diǎn)地區未來(lái)較長(cháng)時(shí)間的財政收支狀況產(chǎn)生一定影響。對于當前我國基本養老基金是否存在缺口，反映不一。目前，我國養老金的缺口到底有多大，各方測算的口徑也尚不統一。
根據人社部發(fā)布的《2011年度人力資源和社會(huì )保障事業(yè)發(fā)展統計公報》(下稱(chēng)《公報》)，截至2011年年末，我國企業(yè)職工養老金目前結余1.9萬(wàn)億元，所以從全國層面看，不存在養老金缺口的問(wèn)題，未來(lái)全國養老保險基金能夠做到長(cháng)期收支平衡。但如果從不同省市來(lái)看，我國部分省市養老金缺口較大，如2010年，企業(yè)部門(mén)基本養老保險基金當期征繳收不抵支的省份共有15個(gè)，缺口高達679億元。中國社科院編撰的《中國養老金發(fā)展報告2011》顯示，從1997年各級財政開(kāi)始對養老保險轉移支付算起，補貼規模迅速擴大。2000年各級財政補貼金額為338億元，2006年為971億元，2010年1954億元，2011年新增補貼高達2272億元，財政累計補貼金額達1.2526萬(wàn)億元。這意味著(zhù)，近三分之二的養老保險累計結余(1.9萬(wàn)億元)，來(lái)自于財政轉移支付。
中央財政是否對地方開(kāi)展事業(yè)單位養老保險改革試點(diǎn)給予補助，取決于改革是否過(guò)多地增加了地方財政負擔，并據此在制定財政配套政策時(shí)統籌確定。由于目前測算標準不一，測算結果難以反映真實(shí)情況，在地方財政負擔不明晰的情況下，不宜簡(jiǎn)單確定中央財政的補助政策。由于目前事業(yè)單位分類(lèi)改革不到位，財政配套政策難以具體明確，因此，財政對事業(yè)單位養老保險改革的補助政策也難以先行明確。事實(shí)上，即使下一步中央財政對事業(yè)單位做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)所需資金予以補助，也不能簡(jiǎn)單比照企業(yè)職工基本養老保險做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)的補助政策，因為國家出臺事業(yè)單位退休費調整政策時(shí)，已經(jīng)安排了財力性補助，改革后這部分財力性補助依然會(huì )予以保留。
試點(diǎn)地區與非試點(diǎn)地區人員待遇應統籌調整
目前，事業(yè)單位養老保險改革是根據2009年1月，國家人力資源和社會(huì )保障部下發(fā)的《事業(yè)單位養老保險制度改革方案》，首先在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市試點(diǎn)。由于我國各省市經(jīng)濟發(fā)展水平不同，財政狀況差異，績(jì)效工資改革進(jìn)度不同，事業(yè)單位養老保險模式目前也不盡相同。未來(lái)的改革勢必要向全國推開(kāi)，因此，應統籌考慮試點(diǎn)地區和非試點(diǎn)地區事業(yè)單位人員待遇的調整問(wèn)題。一是統籌考慮養老待遇調整的頻率問(wèn)題。既要研究試點(diǎn)地區事業(yè)單位退休人員基本養老金時(shí)間或頻率，也要考慮非試點(diǎn)地區的調整頻率問(wèn)題。如，對試點(diǎn)地區與非試點(diǎn)地區是一樣隨統一的事業(yè)單位退休費調整一并進(jìn)行，還是定期根據經(jīng)濟發(fā)展和物價(jià)變動(dòng)情況進(jìn)行調整，需要研究明確。二是統籌考慮養老待遇調整幅度(標準)問(wèn)題。研究明確試點(diǎn)地區事業(yè)單位退休人員基本養老金的調整幅度，是大體與非試點(diǎn)地區退休費調整水平相當，還是與企業(yè)退休人員基本養老金調整水平一致，也需要綜合考慮。
相關(guān)改革還需綜合配套
分類(lèi)推進(jìn)，是事業(yè)單位改革的基本方向，涉及的內容包括管理體制、治理方式、機構編制、人事制度、收入分配、養老保險、財政體制等。養老保險制度改革是事業(yè)單位改革極為關(guān)鍵的一項。如果不能很好地解決事業(yè)單位改革前后的養老保險待遇問(wèn)題，特別是不能給改革后的事業(yè)單位工作人員一個(gè)良好預期，改革將極難推進(jìn)。但是，養老保險制度改革更要與事業(yè)單位改革的各“部件”密切配合，綜合配套，分類(lèi)展開(kāi)。
事業(yè)單位的現有管理體制和運行機制，包括機構編制、人事制度、收入分配制度和財政政策等都需要與養老保險制度同時(shí)改革，互為橋梁。為此，需要進(jìn)一步思考事業(yè)單位包括養老保險制度在內的各項制度綜合配套改革，避免彼此制約，為全面推進(jìn)和實(shí)現改革目標奠定基礎。
完善試點(diǎn) 推進(jìn)事業(yè)單位養老保險制度改革
事業(yè)單位與行政機關(guān)養老保險應統一并同步改革
我國社會(huì )保險制度改革“碎片化”現象嚴重，就養老保險制度改革而言也是如此，按企業(yè)、事業(yè)、機關(guān)、農村、城鎮居民分別建立養老保險制度，繳費率、支付待遇、管理辦法都不一樣，不僅造成養老保險制度不統一、不規范，也帶來(lái)待遇差距的擴大和管理成本過(guò)高，形成制度內的不公平。如果行政事業(yè)單位養老保險制度分開(kāi)改革，不僅制度不公平，而且實(shí)踐證明改革難以推動(dòng)。五省事業(yè)單位養老保險制度改革試點(diǎn)進(jìn)展緩慢就是證明。美、英、德、日等國政府雇員養老保險制度中，政府雇員包括機關(guān)與所屬事業(yè)單位人員養老保險制度是統一的，并沒(méi)有分設。因此，我國事業(yè)單位養老保險制度改革不能單獨展開(kāi)，而應與行政機關(guān)養老保險制度改革統一進(jìn)行。通過(guò)建立統一的行政事業(yè)養老管理體制，可以節省管理成本，還有利于提高養老保險基金的統籌調劑能力，提高養老保險制度的抗風(fēng)險能力，為建立城鎮統一的社會(huì )保險制度奠定堅實(shí)基礎。
完善現行試點(diǎn)的事業(yè)單位養老保險制度
現行《事業(yè)單位工作人員養老保險改革試點(diǎn)方案》規定，實(shí)行社會(huì )統籌與個(gè)人賬戶(hù)相結合的基本養老保險制度，由單位和個(gè)人共同繳費。事業(yè)單位退休職工基礎養老金按當地在崗職工平均工資的15%發(fā)放，比現行企業(yè)職工基礎養老金發(fā)放比例20%還要低，而作為補充養老保險的職業(yè)年金如何建立和發(fā)放沒(méi)有作具體規定，結果將是事業(yè)單位退休職工養老金待遇不僅比老職工退休待遇低，還比企業(yè)職工退休養老金待遇低，這也是當前事業(yè)單位養老保險制度改革難以推進(jìn)的一個(gè)重要原因。因此，要對現行事業(yè)單位養老保險制度試點(diǎn)辦法做適當調整和改革。一是調整事業(yè)單位退休職工基礎養老金發(fā)放辦法，適當提高基礎養老金發(fā)放比例，繳費滿(mǎn)15年的以不低于當地在崗職工月均工資的20%為宜。二是要同時(shí)出臺事業(yè)單位職工職業(yè)年金辦法。按照國外的經(jīng)驗，職業(yè)年金采取單位或個(gè)人強制繳費形式，可以由單位和個(gè)人共同繳費，也可以只由單位繳費，繳費率不超過(guò)8%為宜，采取個(gè)人賬戶(hù)完全積累形式，由政府或部門(mén)年金理事會(huì )管理，并監管基金的投資運營(yíng)。三是中央部門(mén)事業(yè)單位在人保部設立中央事業(yè)單位養老金統籌管理機構，或掛靠養老保險基金管理司，由其制定事業(yè)單位養老保險基金管理政策。四是發(fā)放特別定向國債，做好事業(yè)單位基本養老保險基金的投資運營(yíng)工作，確�；鸬陌踩驮鲋�。
做好“中人”基本養老金和養老金債務(wù)彌補方案
按照“老人老辦法、新人新辦法”的改革原則，事業(yè)單位養老保險制度改革前退休的老人按照原來(lái)由各級財政撥付退休金的辦法統一安排，新人則完全按新辦法執行，剩下處于老人與新人之間的“中人”，新養老保險制度推行前有若干年沒(méi)有繳費，使“中人”養老保險社會(huì )統籌基金和個(gè)人賬戶(hù)基金形成缺口，產(chǎn)生基本養老金和職業(yè)養老金隱性債務(wù)，必須由國家統一制定養老金債務(wù)彌補方案進(jìn)行彌補。建議通過(guò)出售部分國有資產(chǎn)和增加財政對養老保險基金的投入，建立“中人”債務(wù)清償基金，彌補養老保險隱性債務(wù)。此外，為了確�！爸腥恕蓖诵荽霾唤档�，可以采取新制度推行前的工作年限按老辦法計算養老金，新制度推行后的繳費年限按新辦法發(fā)放養老金。在新制度推行前參加工作25-30年的，按退休前月工資的85%加上個(gè)人賬戶(hù)余額一定比例發(fā)放養老金；新制度推行前參加工作15-25年的，按退休前月工資75%加上個(gè)人賬戶(hù)余額的一定比例發(fā)放；15年以下的，按個(gè)人退休前月工資的60%和當地在崗職工月平均工資的20%總和除以2，加上個(gè)人賬戶(hù)余額的一定比例，發(fā)放養老金。只有這樣，才能確保事業(yè)單位養老保險制度改革的順利進(jìn)行和可持續發(fā)展。
清醒認識改革帶來(lái)的財政負擔
公益服務(wù)類(lèi)事業(yè)單位經(jīng)費供應主要由政府財政承擔，事業(yè)單位養老保險改革也將主要由財政承擔，基本養老保險基金中的社會(huì )統籌部分由各級財政預算安排，職業(yè)年金中單位繳費部分也要從財政預算中安排，老職工的退休金需財政從經(jīng)費預算中安排，“中人”養老金隱性債務(wù)需部分由財政預算安排。事業(yè)單位養老保險制度改革對各級財政支出負擔將在一定時(shí)期會(huì )是增加的。
�。ㄘ撠熑耍禾K明 執筆人：蘇明 楊良初 張曉云 王立剛 程瑜)