新一輪的改革，繞不開(kāi)城鎮化，更繞不開(kāi)農村和農民。有人說(shuō)，城鎮化過(guò)程中，城市必然要和農村爭地。因為土地問(wèn)題，一部分認為利益受損的農民一次次通過(guò)上訪(fǎng)、通過(guò)制造群體性事件表達不滿(mǎn)，為自己維權。
正在召開(kāi)的全國兩會(huì )上，代表、委員們也對農村土地征收制度給予了高度關(guān)注。3月7日下午，全國人大代表、清華大學(xué)人文學(xué)院經(jīng)濟研究所副所長(cháng)蔡繼明，全國政協(xié)委員、中國土地勘測規劃院地價(jià)所所長(cháng)趙松接受中國青年報和新浪網(wǎng)聯(lián)合訪(fǎng)談，就“農村土地征收過(guò)程中，怎樣維護農民權益”的話(huà)題探討下一步改革路徑。
“征收補償標準提高10倍”的說(shuō)法不靠譜
此前，一則題為“農村土地征收補償標準將提高10倍”的新聞在網(wǎng)上發(fā)酵。一時(shí)間輿論嘩然。但至今未見(jiàn)官方回應。
長(cháng)期從事土地政策研究，先后多次參與國土資源管理領(lǐng)域多項重大政策、文件和技術(shù)標準研究起草工作的專(zhuān)家趙松說(shuō)，“這個(gè)說(shuō)法不靠譜。發(fā)布這則消息的人，對現行的土地補償政策不了解�！�
趙松說(shuō)，不久前公布的《土地管理法修正案》（草案）確實(shí)已經(jīng)刪除了現行法第47條中按照被征收土地的原用途給予補償，以及土地補償費和安置補助費的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍的內容�！�30倍的上限是沒(méi)了，但你知道2004年國務(wù)院出臺28號文，很多地方據此制訂了適應各地實(shí)際情況的新補償標準嗎？”趙松介紹，2008年、2009年各省都陸續公布了新標準，有的給土地統一定價(jià)，有的制訂最低保護標準，各地執行都不一樣，“在這種情況下說(shuō)標準統一漲了10倍，太不靠譜�！�
蔡繼明也認為，人們關(guān)注的焦點(diǎn)不應該集中在“土地補償的標準”上，而應該首先關(guān)注“征地的范圍”。
我國憲法規定，國家為了公共利益需要，可以依法征收農民的土地，還包括其他私有財產(chǎn)�！把酝庵�，非公共利益的需要是不能征地的。而在現實(shí)中，不管是公共利益還是非公共利益，有的地方一律采取行政性手段征收土地。因此，你的標準即使比原來(lái)提高10倍、50倍，還難免侵害農民權益�！辈汤^明說(shuō)。
趙松介紹，現在國土資源部已啟動(dòng)新一輪的征地改革制度試點(diǎn)，試點(diǎn)的核心內容就是“縮小征地范圍”�！斑@就要界定什么是公共利益�！�
蔡繼明補充說(shuō)，如果現實(shí)造成了因非公共利益原因征地，那就應該允許農民的土地直接進(jìn)入市場(chǎng)，“由開(kāi)發(fā)商來(lái)和他直接談。農民愿意轉讓就轉讓?zhuān)辉敢廪D讓你不能強迫�！�
重慶“地票”實(shí)際操作還應細化
說(shuō)起由農民直接出售土地使用權，人們很快就會(huì )聯(lián)想到成都、重慶等地正在試行的“地票”制度。
“地票”買(mǎi)賣(mài)，通俗來(lái)講，比如某偏遠地區A村的村民將自家多余的1畝宅基地進(jìn)行復墾，復墾后相當于增加了1畝耕地，根據“增減掛鉤”的政策，在某城鄉結合部地區的B村就能騰出1畝的耕地用于建設開(kāi)發(fā)。開(kāi)發(fā)商以競拍價(jià)格購得這1畝地，在扣除相應拆遷費用后，剩余的錢(qián)歸A村村民和村集體共有。理想狀態(tài)下，一個(gè)農民可以把這個(gè)指標拿到土地交易所去，有開(kāi)發(fā)商在交易所里等著(zhù)競標，農民可以跟他協(xié)商價(jià)錢(qián)，指標出售后，這個(gè)指標再落到符合規劃的城市周邊的農地上。
趙松指出，農民在整個(gè)過(guò)程中有沒(méi)有履行他的參與權、知情權，也是維護農民權益的一個(gè)重要環(huán)節，“過(guò)去我們只關(guān)注經(jīng)濟補償，實(shí)際上，補償只是維權中的一項�！�
發(fā)行“地票”，蔡繼明認為，這是一個(gè)多贏(yíng)的辦法�！捌h地方的農民有建設用地的指標，但是這個(gè)建設用地是不能增值的，沒(méi)有人愿意到那里去投資，它不能變成實(shí)際的收入；城市周邊的耕地有巨大增值空間，但是沒(méi)有建設用地指標。發(fā)行‘地票’是使偏遠地區農民、城市周邊地區農民、地方政府、開(kāi)發(fā)商等都能受益的好辦法�！�
但在改革探索的過(guò)程中，還有許多細節要進(jìn)一步規范。比如收益分配問(wèn)題上，“我去重慶調研，在那里，個(gè)人和村集體收入按4∶1分配。我問(wèn)，你這個(gè)4∶1的比例是根據什么，有沒(méi)有什么很?chē)栏竦睦碚撘罁�？對方回答說(shuō)可能就是根據經(jīng)驗�！�
針對上述問(wèn)題，蔡繼明建議，讓偏遠地方的A村農民和城市周邊的B村農民之間直接進(jìn)行交易，政府僅負責提供交易的平臺、信息服務(wù)、法律支持、市場(chǎng)規則等，“這樣一旦B村農民拿到了地票，他就可以直接和開(kāi)放商進(jìn)行交易�！�
土地確權后，如何讓權證自由交易
一段時(shí)間以來(lái)，農村土地“確權”問(wèn)題受到業(yè)界的普遍關(guān)注。全國政協(xié)委員、著(zhù)名經(jīng)濟學(xué)家厲以寧也把農村土地確權放到“先行一步”的地位上。
趙松指出，業(yè)界之所以那么關(guān)心“確權”問(wèn)題，是因為下一步幾乎所有維護農民權益的做法和探索都要建立在“確權”基礎上，農村土地確權只是保障農民權利的第一步。
趙松說(shuō)，確權工作現在正處在“給全國農民發(fā)放權證”的階段，有了權證以后可以干什么，才是下一步應該重點(diǎn)關(guān)注的改革方向。
如何讓農民土地權證“飛”進(jìn)自由市場(chǎng)，是蔡繼明的關(guān)注重點(diǎn)�！拔矣X(jué)得，學(xué)界和農民可能更關(guān)心是不是所有的土地都要征，有沒(méi)有可能讓農村集體土地直接進(jìn)入市場(chǎng)�！辈汤^明重點(diǎn)關(guān)注了剛剛公布的《土地管理法修正案》（草案），“這方面還是沒(méi)有規定，只是一個(gè)征地補償的上限取消了�！�
蔡繼明說(shuō)，一方面，憲法規定城市的土地歸國家所有，農村的土地歸農民集體所有，這意味著(zhù)凡是城市化和工業(yè)化新增的土地需求，無(wú)論是不是公共利益的需要，都必須通過(guò)國家的征地行為來(lái)滿(mǎn)足；而另一方面，憲法又強調，國家只有出于公共利益的需要，才能對農村土地實(shí)行征收和征用。
“地方實(shí)際執行過(guò)程中，執行的是第一條，只要列入城市規劃就征，所有農村土地變成城市土地一律都是通過(guò)征地這一條�！辈汤^明認為，如果憲法不從根本上做一個(gè)修改、完善，《土地管理法》就很難再做進(jìn)一步的完善。
此外，他還提出了一個(gè)可以暫時(shí)不修改憲法，又能為農民集體土地進(jìn)入自由市場(chǎng)做好法理準備的辦法——對憲法先作出一個(gè)新的解釋?zhuān)俺鞘械耐恋貧w國家所有，怎么理解？是唯一的，還是也允許有其他的公有制？比如說(shuō)集體所有制。比如說(shuō)憲法公布之日起，存量土地可以歸國家所有，在這個(gè)背景下是不是就要執行憲法的另外一條——公共利益就征，非公共利益就不征。這為以后土地管理法的修改能做個(gè)鋪墊�！�