申相臣，現任河南省焦作市財政局局長(cháng)、黨組書(shū)記，中國財政學(xué)會(huì )理事，高級會(huì )計師，中國南開(kāi)大學(xué)、河南理工大學(xué)、河南科技大學(xué)兼職教授、碩士生導師，中共焦作市委黨校兼職教授。在公共財政改革制度創(chuàng )新和基層實(shí)踐中多有建樹(shù)，先后榮獲國家和省部獎勵10多次，獲省及省以上科研成果獎12項，獲焦作市自然和社會(huì )科學(xué)優(yōu)秀成果獎26項，發(fā)表學(xué)術(shù)論文180余篇，主編和與人合編出版專(zhuān)著(zhù)8部。他作為焦作財權變革的主要親歷者之一，和大家一起打造出全國聞名遐邇的焦作公共財政改革創(chuàng )新品牌，人民日報、新華社、中央電視臺、上海電視臺、文匯報和人民網(wǎng)、新浪網(wǎng)、鳳凰網(wǎng)等主流媒體多次報道，引起國內外關(guān)注。
自1998年起，河南省焦作市堅持從實(shí)際出發(fā)，按照社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制和公共財政建設的總體要求，緊緊圍繞創(chuàng )新體制機制，規范權力運行，提高社會(huì )管理水平和公共服務(wù)能力這個(gè)主題，持續探索和實(shí)踐財權變革入籠的制度設計、路徑選擇和操作時(shí)點(diǎn)，從理論和實(shí)踐的結合上走出了一條符合中國實(shí)際、具有時(shí)代特色、有效破解難題、彰顯憲政文明、深受群眾歡迎的地方公共財政改革創(chuàng )新之路，被海內外媒體譽(yù)為“中國地方公共財政改革的標桿和樣本”、“中國公共財政最為公開(kāi)透明的地方政府”之一。鳳凰網(wǎng)2010年專(zhuān)題報道《讀懂預算案改革參考》贊譽(yù)《焦作：一座小城的勇氣》，把焦作公共財政制度10年改革作為樣本與美國預算案、香港特別行政區財政預算案進(jìn)行觀(guān)察比較，呼吁“外部的良好制度，可以作為借鑒；內生的改革動(dòng)力，更值得我們關(guān)注�！�10年來(lái)焦作財政改革的每一步，都遠遠地走在全國前列，領(lǐng)風(fēng)氣之先，由此創(chuàng )建的焦作模式，成為觀(guān)察中國公共預算改革的重要樣本。筆者作為焦作財改的親歷者之一，深入領(lǐng)會(huì )中央領(lǐng)導提出的“把權力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的警示，倍感責任，也倍加珍惜焦作市“財權入籠”的制度創(chuàng )新和實(shí)踐成果，力圖尊重歷史，洞徹事理，解析路徑，破解難題，提供借鑒，服務(wù)社會(huì )。
“不做假賬”：
奠定財權入籠的基礎
曾有一位領(lǐng)導人一針見(jiàn)血，為上海國家會(huì )計學(xué)院題寫(xiě)校訓“不做假賬”，在國內外引起強烈反響，足以警示會(huì )計對經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和財權規范運行的極端重要性。不知是偶然還是必然，焦作財權變革的突破口，正是從管住會(huì )計不做假賬開(kāi)始的，并不斷拓展和深化，逐步把財權關(guān)進(jìn)了制度的籠子里。
1998年前后，受亞洲金融危機沖擊和焦作煤炭資源枯竭、環(huán)境容量限制的影響，許多平時(shí)潛在的矛盾和問(wèn)題集中爆發(fā)，一度導致焦作市1999年GDP下降了13%，財政收入和工業(yè)增加值分別下降了24%和12.2%，70%左右的鄉鎮公務(wù)員和教師工資不能按時(shí)足額發(fā)放，甚至基層政府正常運轉都有困難。當時(shí)，焦作市行政事業(yè)單位的財務(wù)制度和花錢(qián)方式，與全國其他地方一樣，財政部門(mén)只負責按照各單位申報的預算，將錢(qián)劃撥到單位賬戶(hù)。至于這些錢(qián)怎么花，用到什么地方，充當“會(huì )計、出納”的財政部門(mén)，根本無(wú)權無(wú)責，也無(wú)力無(wú)心過(guò)問(wèn)。
面對這些矛盾和問(wèn)題，焦作財政按照市委市政府的部署要求，首當其沖，迎難而上，經(jīng)過(guò)深入調研后，向市委市政府大膽提出了“管住會(huì )計，不做假賬，財政資金全部入籠”和“部門(mén)預算、政府采購、財務(wù)公開(kāi)、經(jīng)濟民主”等一攬子財權變革意見(jiàn)和建議，受到市委市人大市政府主要領(lǐng)導的高度重視和批示采納，并及時(shí)研究后形成制度決策。1998年1月16日，焦作市政府令出臺了《焦作市建賬監管試行辦法》，之后又相繼出臺了《關(guān)于在全市實(shí)行會(huì )計委派制的意見(jiàn)》、《焦作市非稅收入管理暫行辦法》、《關(guān)于在市直行政事業(yè)單位試行政府采購制度的意見(jiàn)的通知》、《焦作市財稅監督檢查暫行辦法》、《關(guān)于大力推行政府采購制度的通知》等一系列政府指令性文件，為焦作財權變革進(jìn)行了系統設計規劃，并選準“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的會(huì )計人員委派制度創(chuàng )新為突破口，按照“先入籠再規范、先重點(diǎn)再全面、先管住再管好”的科學(xué)運作實(shí)踐要領(lǐng)，朝著(zhù)“把財權關(guān)進(jìn)制度籠子里”，為人民管好“錢(qián)袋子”的目標，一步一個(gè)腳印地務(wù)實(shí)奮進(jìn)。
2000年3月3日，焦作市直251個(gè)行政事業(yè)單位全面推行會(huì )計委派制度，原來(lái)的財務(wù)科被14個(gè)會(huì )計工作站所取代，財務(wù)印章由單位和會(huì )計站內外牽制共同管理，清理單位銀行賬戶(hù)1200多個(gè)，全部納入財政國庫單一賬戶(hù)體系規范管理，原有的680多名會(huì )計記賬工作，被全市統一考試擇優(yōu)錄用的78名委派會(huì )計所替代。在保障預算單位資金所有權、使用權、審批權不變的前提下，實(shí)行國庫統一賬戶(hù)、統一收付制度，單位財務(wù)報賬實(shí)行一把手、紀檢組長(cháng)、報賬員、委派會(huì )計“聯(lián)簽會(huì )審”，這些制度環(huán)環(huán)相扣，實(shí)踐創(chuàng )造了財政資金運動(dòng)的“快速道”、“直通車(chē)”、“安全網(wǎng)”。當時(shí)，從各單位清理出滯留、擠占、挪用、坐支的公共資金2億多元，占當年焦作市本級地方財政收入的1/3。
會(huì )計委派制度改革，改變了財權內部人控制的人身依附關(guān)系，不僅使會(huì )計不想不能不敢再做假賬，更重要的使預算單位花錢(qián)不見(jiàn)錢(qián)，財政自己管錢(qián)不花錢(qián)。幾年后焦作市的官員們深有感觸地說(shuō)，自己雖然失去了財權決策的“自由度”，但戴上了財權制約的“緊箍咒”�，F實(shí)生活中許多腐敗案件警示我們，權力是雙刃劍，陽(yáng)光是最好的防腐劑，從嚴治政比失之于寬好處多，大家的錢(qián)大家看著(zhù)花，誰(shuí)也不敢也不能化公為私亂花錢(qián)。多年來(lái)，焦作市直黨政機關(guān)和事業(yè)單位領(lǐng)導干部基本沒(méi)有發(fā)生經(jīng)濟腐敗案件，連續榮獲全省黨風(fēng)廉政建設先進(jìn)市。
全口徑預算：
把公共資金關(guān)進(jìn)預算籠子
焦作市市政府財政積極主動(dòng)創(chuàng )造條件，把涵蓋所有政府性公共資金、甚至把農村“三資”代理也全部入籠，編制全口徑公共財政預算案和農村“三資”(資金資產(chǎn)資源)代理公開(kāi)明白賬，逐步編制了10本復式明細預算，規范了8個(gè)流程環(huán)節，確立了6個(gè)運作載體，真正為財政預算公開(kāi)和請公眾參與預算監督創(chuàng )造了有利條件，真正讓社會(huì )公眾知道政府財政的錢(qián)從哪里來(lái)、用到哪里去、誰(shuí)說(shuō)了算、效果咋樣，大家滿(mǎn)意不滿(mǎn)意，并公開(kāi)招標競爭，聘請社會(huì )中介機構客觀(guān)公正進(jìn)行績(jì)效評價(jià)，真正讓老百姓享受到改革發(fā)展的成果，以結果導向服務(wù)社會(huì )，取信于民。
焦作市最早從2001年就在財政服務(wù)大廳向社會(huì )公開(kāi)了部門(mén)預算，并不斷擴大范圍，細化內容，提升績(jì)效。2007年在連續多年公開(kāi)政府財政“公共預算”的基礎上，進(jìn)一步編制并全部公開(kāi)了包括社會(huì )保障預算、國有資本經(jīng)營(yíng)預算、政府采購預算、政府非稅收入預算、政府債務(wù)預算、國有土地使用權出讓收支預算、住房公積金預算、社會(huì )性別預算、政府投融資預算和農村“三資”代理等10本復式預算，真實(shí)反映所有政府性資金的全貌和流向，真實(shí)反映所有預算單位的部門(mén)預算和決算，真實(shí)反映農村“三資”代理公開(kāi)明白賬，真正讓老百姓想看啥就看啥，其中包括市領(lǐng)導在內的所有公務(wù)人員的個(gè)人部分支出和公用經(jīng)費支出、民生項目支出等，真正讓老百姓從實(shí)實(shí)在在的財政數字中看到民生支出的分量，從實(shí)實(shí)在在的日常工作生活中感受到民生財政的溫暖。
2004年，焦作市財政首次舉辦了預算聽(tīng)證會(huì )，邀請有關(guān)專(zhuān)家和部門(mén)人員，社會(huì )公眾自由參與，對水利、衛生等項目公開(kāi)質(zhì)詢(xún)問(wèn)政，傾聽(tīng)民聲�，F在，焦作財政項目專(zhuān)家論證和社會(huì )聽(tīng)證已形成常態(tài)。每年該市有近萬(wàn)名網(wǎng)民參加市委、市政府“十件民生工程”評選投票，暢通渠道，廣集民意，然后再組織專(zhuān)家、學(xué)者、人大代表、社會(huì )監督員以及普通民眾參加專(zhuān)家論證和社會(huì )聽(tīng)證，為科學(xué)民主依法決策提供依據。
中國財政科學(xué)研究所所長(cháng)賈康曾高度評價(jià)：焦作的財政改革走在了全國地級市的前列，是一個(gè)先行先試的典范，一個(gè)帶有標桿意義的地方。上海財經(jīng)大學(xué)蔣洪教授發(fā)布了《2010年財政透明度報告》，考察并評價(jià)“焦作市是中國財政最為公開(kāi)透明的地方政府”之一。
2010-2012年，焦作市“三公”經(jīng)費支出實(shí)現了“零增長(cháng)”。焦作市紀委、財政局、審計局等部門(mén)聯(lián)合起來(lái)，將“公車(chē)消費、公費出國、公務(wù)接待費支出”預算公開(kāi)與預警控制結合起來(lái)，費用支出保持了良性運轉。近三年焦作市公款出國(境)團組、人數分別比2009年下降24.2%、12.6%，公款出國(境)、車(chē)輛購置與運行、公務(wù)接待等各項主要公務(wù)費用支出分別下降23.2%、5.3%和13.3%。而且同期政府性投資建設項目“十個(gè)百分之百”全程管理后，審核資金近300億元，審減資金32億元，審減率10.7%。
“財權入籠”，
實(shí)行分權制衡風(fēng)險防控
一系列的財權變革，不只是為了約束監督別人，更重要更關(guān)鍵的是割自己的肉，犧牲本部門(mén)和個(gè)人的利益。2007年，按照“決策、執行、監督”分權制衡的思路，焦作財政依法理財自主創(chuàng )新，打破科室界限，整合內部職能，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，提高辦事效能，實(shí)行“收支分離、管辦分離、賬款分離、錢(qián)物分離”、“管錢(qián)不花錢(qián)、花錢(qián)不見(jiàn)錢(qián)”的預算編制、預算執行、預算監督、績(jì)效評價(jià)四權分離操作，既相互制約又有效銜接并高效運作的“扁平化大辦公”運行機制，重點(diǎn)解決權力集中過(guò)大和廉政風(fēng)險易發(fā)問(wèn)題。
一是決策、執行、監督、評價(jià)分權制衡。報經(jīng)市委市政府批準，在不增加人員編制和行政成本的前提下，創(chuàng )立了財政預算編制局、執行局、監督局和績(jì)效管理中心“三局一中心”，在管理架構、程序運轉、業(yè)務(wù)操作等方面實(shí)行徹底的分權制衡，實(shí)現了財政資金科學(xué)分配、快速撥付、程序監督和績(jì)效管理的新機制。
二是公共預算、復式預算分權制衡。將公共預算和政府基金預算的編制權與社會(huì )保障、國有資本、政府債務(wù)等復式預算的編制權，分解到預算編制局和社�？�、企業(yè)科、債務(wù)科等有關(guān)科室，復式預算與部門(mén)預算同安排、同部署、同編制，各種預算數據指標之間，相互銜接，相互印證，相互校驗，實(shí)現財政內部科室(機構)之間和整個(gè)預算編制過(guò)程之中的有效管控與制衡。
三是直接支付、授權支付、政府采購分權制衡。將預算執行權分解到國庫支付中心、政府會(huì )計管理中心、政府采購辦等機構，分別擔負政府預算資金的申報錄入、審核批復、資金控制、賬務(wù)財務(wù)、采購監管等職責，在機構和業(yè)務(wù)上既分工協(xié)作又相互制約，實(shí)現信息流、資金流、現金流、票據流等無(wú)礙流動(dòng)和有效流轉。
四是全員、全過(guò)程、全方位“大監督”分權制衡。建立由紀檢組長(cháng)負責、獨立行使監督權的預算監督委員會(huì )，實(shí)行紀檢監察統一領(lǐng)導下雙重管理體制的派駐監督檢查員制度，將財政監督的觸角延伸到預算管理的各個(gè)領(lǐng)域和每個(gè)環(huán)節，具體操作中不越過(guò)每一個(gè)責任主體，不疏忽每一個(gè)風(fēng)險崗位，切實(shí)做到崗位監督和風(fēng)險管控無(wú)死角。
五是評審、復審、績(jì)效評價(jià)分權制衡。規劃設計整合了項目評審、復審監督、中介評價(jià)和績(jì)效管理為一體的“績(jì)效管理中心”，按照政府性投資項目實(shí)行“十個(gè)百分之百全覆蓋”和引入第三方評價(jià)結果公開(kāi)的要求，對評審機構出具的評審報告再評審，對中介機構出具的評價(jià)報告再評價(jià)。
同時(shí)，把健全的制度設計和嚴格的操作執行相統一。焦作市委市人大市政府先后出臺了《關(guān)于完善公共財政體系推進(jìn)和諧焦作建設的意見(jiàn)》、《焦作市市級預算監督暫行辦法》、《焦作市市級預算管理暫行辦法》等15項重要法規制度辦法，從制度層面上進(jìn)一步規范了財政與預算單位、企業(yè)單位等之間的關(guān)系，規定財政部門(mén)在預算編制、非稅管理、信息公開(kāi)等方面的工作責任和任務(wù)。具體操作上，有針對性地制定完善了局領(lǐng)導班子“三重一大”、“政務(wù)公開(kāi)”等廉政制度，黨內監督制度、民主生活會(huì )等黨建制度，財政資金運作管控制度、財政行政處罰案件主辦人制度等工作實(shí)施細則，形成定崗定責、依法履責、違規問(wèn)責的制度約束。根據制度規定、業(yè)務(wù)規律和職業(yè)特點(diǎn)，具體運用崗位描述、權力認定、風(fēng)險排查、落實(shí)舉措等崗位風(fēng)險防控手段，梳理崗位權力170項，查找風(fēng)險點(diǎn)365個(gè)，建成“一對一”防控措施。特別是制約監督“一把手”權力，按照“內方外圓”大辦制工作機制，建立重大決策委員會(huì )、預算編制委員會(huì )等17個(gè)集體領(lǐng)導小組和協(xié)作制約辦事機構，真正實(shí)現科學(xué)民主依法決策。對預算資金安排、財政資金評審等重點(diǎn)崗位權力，在所有政府來(lái)文處理意見(jiàn)反饋等關(guān)鍵環(huán)節，必須簽署財政預算監督委員會(huì )意見(jiàn)，真正形成制度化、程序化制衡。從優(yōu)化流程提升績(jì)效入手，歸并整合預算資金直接支付、授權支付、項目評審等業(yè)務(wù)工作流程，真正實(shí)現財政資金和服務(wù)的安全、快捷、高效。
“財經(jīng)沙盤(pán)”，
財權入籠的技術(shù)支撐
2007年，焦作市財政局利用先進(jìn)的電子網(wǎng)絡(luò )技術(shù)，自主研發(fā)設計了一套將制度和技術(shù)高效結合的新型綜合管理與決策支出系統“財經(jīng)沙盤(pán)”，不但匯集了焦作市財政、經(jīng)濟等多方面信息，并以直觀(guān)化、可視化的現代化技術(shù)手段，為繼續深化焦作公共財政改革創(chuàng )新提供先進(jìn)的技術(shù)服務(wù)與支撐，使財政工作績(jì)效大為提升。自2008年起，不論在哪個(gè)地方，只要打開(kāi)網(wǎng)絡(luò )進(jìn)入焦作“財經(jīng)沙盤(pán)”信息系統，社會(huì )公眾就能夠隨意查詢(xún)年度預算、年度決算、預算執行、統發(fā)工資等至少14項內容，財政收入、預算執行、經(jīng)濟運行、部門(mén)工作一目了然，實(shí)現了數據圖形化、管理可視化和決策平臺化，達到預算公開(kāi)的網(wǎng)絡(luò )化、數字化。
焦作財政將現代科技手段綜合運用到財權風(fēng)險防控和財政績(jì)效管理之中，組織人員自主研發(fā)設計“制度+科技”的“財經(jīng)沙盤(pán)”新型綜合管理與決策支持系統。一是“財經(jīng)沙盤(pán)”信息管控�！柏斀�(jīng)沙盤(pán)”從財政核心業(yè)務(wù)管理和人員動(dòng)態(tài)管理，到預算信息公開(kāi)和財政透明化建設，再延伸到深化細化預算、財稅信息聯(lián)網(wǎng)、公共財政改革與建設等各個(gè)領(lǐng)域，將每一個(gè)崗位聯(lián)系到信息系統之中，將每一分風(fēng)險展示在干部職工面前，實(shí)現了崗位權力風(fēng)險防范實(shí)時(shí)、在線(xiàn)、動(dòng)態(tài)信息管控。二是“財經(jīng)沙盤(pán)”風(fēng)險預警。充分利用“財經(jīng)沙盤(pán)”技術(shù)支撐，在重要領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節和敏感時(shí)點(diǎn)及時(shí)預警，公開(kāi)進(jìn)行風(fēng)險提示，并讓大家都知道，明明白白接受干部職工和社會(huì )公眾監督，規避防范用權風(fēng)險，杜絕腐敗問(wèn)題發(fā)生�！柏斀�(jīng)沙盤(pán)”與財政服務(wù)大廳、行政服務(wù)中心、公共資源交易中心等社會(huì )管理和公共服務(wù)窗口的電子觸摸屏相連，實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)、準確地公開(kāi)財政信息，自覺(jué)主動(dòng)接受社會(huì )公眾隨時(shí)隨地的監督檢查，在保障公民知情權、參與權和監督權的同時(shí)，最大限度地防控崗位權力風(fēng)險的發(fā)生，靠“制度+科技”的防腐解藥取信于民。
“結果導向”，
實(shí)踐檢驗財權入籠成效
焦作財權變革持續運作15年不停步，昭示了改革深入人心的時(shí)代背景和焦作勇于擔當的奉獻精神，累積了許多民眾智勇、制度創(chuàng )新、實(shí)踐經(jīng)驗和文明成果，創(chuàng )造了中國特色財權規范運行的制度籠子，收到了“牽一發(fā)而動(dòng)全身”綜合改革的良好效果。
2012年焦作市地區生產(chǎn)總值1576.3億元，增長(cháng)11.3%，分別高于全國、全省平均水平3.5個(gè)和1.2個(gè)百分點(diǎn)。全口徑財政收入160.9億元，其中公共財政預算收入85.1億元，增長(cháng)14.3%；人均公共財政預算收入和人均公共財政預算支出分別達2414元和4718元，高于全省平均水平372元和144元。規模以上工業(yè)增加值910.3億元，增長(cháng)14.2%。全社會(huì )固定資產(chǎn)投資1154.2億元，增長(cháng)21.6%。社會(huì )消費品零售總額437.2億元，增長(cháng)15.4%。城鎮居民人均可支配收入20136元，增長(cháng)11.8%，高于全省平均水平2.3個(gè)百分點(diǎn)；農民人均純收入10113元，增長(cháng)13.6%，高于全省平均水平2.3個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，焦作市財政局連續榮獲“全國文明單位”三連冠、“全國財政系統先進(jìn)集體”和河南省“人民滿(mǎn)意公務(wù)員先進(jìn)集體”等先進(jìn)榮譽(yù)，多次社會(huì )公示，老百姓心悅口服。焦作財改與時(shí)俱進(jìn)的做法和經(jīng)驗，在不同時(shí)期先后多次得到領(lǐng)導的批示和肯定。
2005年至今，焦作市在國家重點(diǎn)工程南水北調征遷中，涉及城區拆遷房屋134.79萬(wàn)平方米，征遷人口達5846戶(hù)2.26萬(wàn)人，但無(wú)一例群眾上訪(fǎng)事件。國家領(lǐng)導親筆批示全國借鑒焦作“以人為本、和諧征遷”的做法和經(jīng)驗。
10多年來(lái)，焦作市沒(méi)有出現過(guò)重大惡性群體性事件，連續多年人民群眾安全感指數達到95%以上，居全省前茅，被評為“平安建設先進(jìn)省轄市”�！熬W(wǎng)絡(luò )問(wèn)政”聯(lián)系社情民意，解決了一批事關(guān)人民群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題，先后榮獲“中國地方政府管理創(chuàng )新獎”、“首屆中國投資環(huán)境百佳城市”、“跨國公司最佳投資城市”之一等稱(chēng)號，展示出一座中部小城的良好外部形象。2012年焦作市被中紀委監察部預防腐敗局確定為全國黨風(fēng)廉政建設和崗位權力風(fēng)險防控體系建設示范點(diǎn)，河南省在焦作召開(kāi)現場(chǎng)會(huì )總結推廣先進(jìn)經(jīng)驗。
財政部與世界銀行合作的技術(shù)援助項目(TCC4)顯示：焦作市人均GDP、城鎮居民家庭人均可支配收入、農村居民家庭人均純收入五項指標高于全省平均水平。其中，90%的城市居民認為自己享受的基本公共衛生服務(wù)有了明顯的改善，93%的農村居民認為有所改善。
焦作實(shí)踐證明，財改可以開(kāi)啟進(jìn)步時(shí)代。實(shí)現“中國夢(mèng)”的文化底蘊、內生動(dòng)力和勇氣智慧，來(lái)源于人民群眾和社會(huì )實(shí)踐，財改“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，必須走頂層設計與基層實(shí)踐相結合的積極穩妥的改革創(chuàng )新之路，真正把權力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，為人民管好“錢(qián)袋子”，讓人民的錢(qián)更好地為人民謀利益。