根據國家統計局統計，2013年3月，全國70個(gè)大中城市中有68個(gè)城市房?jì)r(jià)出現環(huán)比上漲。房地產(chǎn)市場(chǎng)的再一次全面反彈，表明住房市場(chǎng)重調控、輕改革的思路需要作全面調整。抓住歷史契機，深化住房制度綜合配套改革是當前住房市場(chǎng)的首要任務(wù)。只有在堅持調控不放松的同時(shí)，加速推進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)制度的綜合改革，才有可能走出“屢高屢調”的歷史怪圈，實(shí)現房地產(chǎn)市場(chǎng)與國民經(jīng)濟的良性協(xié)調發(fā)展。
房地產(chǎn)市場(chǎng)深層次矛盾不解決房?jì)r(jià)上漲不可避免
中國政府嚴厲的房地產(chǎn)調控措施雖然對于抑制房?jì)r(jià)過(guò)快上漲起到了一定的積極作用，但是由于住房制度改革滯后，長(cháng)期供給不足等房地產(chǎn)市場(chǎng)的深層次矛盾無(wú)法得到解決，房?jì)r(jià)的間歇性上漲不可避免。
一是行政管制無(wú)法治本，調控效力必然衰減。限購、差別化信貸等核心調控政策只能在短期內扼制住房需求的膨脹，不會(huì )有長(cháng)久的效力。一旦大家都預期房?jì)r(jià)將進(jìn)一步上漲，單靠嚴厲的調控政策已經(jīng)無(wú)法阻擋全社會(huì )的瘋狂投機。從需求方面看，第一，隨著(zhù)經(jīng)濟、收入的增長(cháng)，居民改善住房條件的需求無(wú)法阻擋；第二，城市化每年將帶來(lái)相當于一個(gè)東京市的人口涌入城市，這是歷史趨勢不會(huì )改變；第三，因調控堰塞的需求也要伺機尋找突破口，需求管制政策會(huì )被逐步破解。從供給方面看，拆遷征地難度越來(lái)越大，地方政府籌集造城所需要的公共基礎設施投資也越來(lái)越困難，在現有制度框架下，可以預見(jiàn)的未來(lái)住房供給難以有效擴大。
二是制度改革相對滯后，供求矛盾長(cháng)期存在。一方面，房地產(chǎn)市場(chǎng)管制的長(cháng)期化、常態(tài)化未能解決房?jì)r(jià)上漲問(wèn)題，卻對經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展產(chǎn)生了巨大的副作用。包括房地產(chǎn)投資下滑使得地方經(jīng)濟增速下降、財政出現困難；限購、限貸使人口流動(dòng)和城市化速度放緩；以戶(hù)籍為標準的限購制度妨礙了社會(huì )公平，引發(fā)城市外來(lái)就業(yè)者的廣泛不滿(mǎn)等。另一方面，住房制度改革相對滯后，使得住房供給效率低下，長(cháng)期供求矛盾無(wú)法解決。這些束縛住房市場(chǎng)效率的制度包括：城鄉土地市場(chǎng)人為分割，以政府為主導的土地市場(chǎng)供給效率低下；個(gè)人自建、集資建設商品住房被禁止，開(kāi)發(fā)商的供給壟斷問(wèn)題懸而未決；房產(chǎn)稅未推開(kāi)，住房持有成本低導致囤房盛行等。
如不及時(shí)推進(jìn)住房制度改革市場(chǎng)將出現大起大落
緊迫嚴峻的住房市場(chǎng)供求形勢已經(jīng)對住房制度改革形成倒逼。如不能在堅持調控的同時(shí)，及時(shí)推進(jìn)住房制度綜合配套改革，解決住房市場(chǎng)的深層次矛盾，房地產(chǎn)調控將面臨再次失效，市場(chǎng)將出現大起大落，宏觀(guān)風(fēng)險極大。
一是住房供求已經(jīng)失衡，房?jì)r(jià)面臨全面失控。在北京等一線(xiàn)城市，住房供求已經(jīng)出現失衡。一方面去年滯銷(xiāo)的各樓盤(pán)基本售罄即將清盤(pán)，僅剩少量頂樓底層等不受歡迎套型，新開(kāi)樓盤(pán)少且越來(lái)越偏遠。另一方面，消費者的房?jì)r(jià)預期正向樂(lè )觀(guān)方向轉變，追漲心理正在發(fā)酵，收入的快速增長(cháng)也帶來(lái)了強勁的購房需求。住房供求失衡短期內難有改觀(guān)，一旦現有商品住房庫存被過(guò)度消耗，房?jì)r(jià)將面臨全面失控。
二是歷史契機轉瞬即逝，深化改革時(shí)不我待。2013年3月1日，國務(wù)院辦公廳對外發(fā)布了“新國五條”實(shí)施細則。重申嚴厲的調控政策雖然短期內可以起到一定抑制投資投機需求的作用，但是房地產(chǎn)市場(chǎng)的供求矛盾并不能得到根本解決。一旦政策效力重新出現衰減，房?jì)r(jià)又將再度面臨失控風(fēng)險。目前應當抓住寶貴的歷史契機，加快推進(jìn)住房制度改革，從根本上解決住房供求失衡問(wèn)題。否則房地產(chǎn)調控將再度走進(jìn)“越調越漲”的歷史怪圈，市場(chǎng)將對政府調節市場(chǎng)的能力失去信心，房地產(chǎn)市場(chǎng)將出現大規模投機和大起大落，后果不堪設想。
改革建立房地產(chǎn)健康發(fā)展機制的九點(diǎn)核心內容
一是實(shí)行“自有為主，形式多樣”的產(chǎn)權制度。公有產(chǎn)權和法人產(chǎn)權住房(約占全部住房的15%)，主要包括公租房、廉租房；共有產(chǎn)權住房(約占全部住房的15%)，包括經(jīng)濟適用房，棚戶(hù)區改造房；私有產(chǎn)權住房(約占全部住房的70%)，包括優(yōu)惠支持政策取得的普通商品房(40%)，私人市場(chǎng)購買(mǎi)和出租的高檔商品房(30%)。
二是建立“基金主導，多元開(kāi)發(fā)”的開(kāi)發(fā)制度。打破住房開(kāi)發(fā)的壟斷，形成政府(或委托開(kāi)發(fā)公司)、集體組織(或委托開(kāi)發(fā)公司)、開(kāi)發(fā)公司、住房合作社和業(yè)主自己開(kāi)發(fā)相互競爭的多元開(kāi)發(fā)格局。公租房與廉租房由政府或委托開(kāi)發(fā)公司開(kāi)發(fā)；經(jīng)適房由開(kāi)發(fā)公司或住房合作社開(kāi)發(fā)；商品房主要由合作社或開(kāi)發(fā)公司開(kāi)發(fā)。
三是實(shí)行“租售并舉，先租后買(mǎi)”的交換制度。住房交換體系由租售兩類(lèi)構成，總體租售比例約為40：60。其中，占全體城鎮家庭30%中下收入者中，租售比例約為2：1；占全體城鎮家庭40%的中等收入者中，租售普通商品房約為1：1；占全體城鎮家庭30%的中上收入者，租購比例約為1：2。
四是實(shí)行“貨幣分配為主，實(shí)物分配為輔”的分配制度。在城鎮，廉租房、公租房、經(jīng)適房可采用直接的實(shí)物分配或實(shí)物和貨幣分配相結合。商品房主要采取貨幣化分配形式。
五是實(shí)行“一戶(hù)一房，抑制投機”的消費制度。中國人多地少，同時(shí)由于中國處在城市化的加速期，部分家庭暫時(shí)擁有更多一些住房資源也有必要性，應實(shí)行保證“一戶(hù)一房”，允許“一戶(hù)兩房”，限制“一戶(hù)多房”的消費政策。
六是“累進(jìn)增減，有保有抑”的稅收調節機制。第一，針對高端住房投資、開(kāi)發(fā)和消費，其交易和保有環(huán)節的稅收實(shí)行累進(jìn)征收，第二，對于房地產(chǎn)的投資和投機行為，其交易和保有環(huán)節的稅收也實(shí)行累進(jìn)征收；第三，針對普通商品房和保障房的投資、開(kāi)發(fā)和消費，其交易和保有等環(huán)節的稅收實(shí)行累退減免。
七是“溢價(jià)補貼，隨市浮動(dòng)”的土地調節機制。第一，商品房的用地實(shí)行有償使用，而保障房的用地實(shí)行無(wú)償或有償優(yōu)惠使用；第二，將商品房用地出讓金部分用作保障性房投資或消費補貼的基本來(lái)源；第三，建立地價(jià)上漲的牽制機制。如果商品房?jì)r(jià)格上漲過(guò)度，用地價(jià)上漲來(lái)補貼因房?jì)r(jià)上漲超過(guò)購買(mǎi)力的差額，補貼額度隨房?jì)r(jià)浮動(dòng)。
八是“梯度保障，政府兜底”的財政調節機制。政府通過(guò)財政等手段，對每一個(gè)自身無(wú)力完全通過(guò)市場(chǎng)解決住房問(wèn)題的家庭提供適度保障，確保每個(gè)家庭實(shí)現“居有住所”的目標。對不同收入等家庭狀況，政府提供不同的保障程度，以彌補住房“價(jià)格”與其支付能力的差額。
九是“長(cháng)借短還，動(dòng)態(tài)平衡”的金融調節機制。住房的投資、消費主體短時(shí)期內，一方面利用自有資金，另一方面，通過(guò)信貸、債券等方式從外部借入資金，進(jìn)行住房開(kāi)發(fā)、建設、投資、消費，然后在長(cháng)期內通過(guò)投資主體或住房產(chǎn)權人隨后長(cháng)期的資金投入，分期分批償還借款本息而實(shí)現財務(wù)動(dòng)態(tài)平衡的融資機制。
房地產(chǎn)市場(chǎng)改革目標、線(xiàn)路圖與時(shí)間表
首先，改革建立房地產(chǎn)健康發(fā)展機制的目標。
一個(gè)符合中國國情的住房目標應是：“實(shí)現住有所居，帶動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)，促進(jìn)社會(huì )公平”。根據“居有住所”的最終目標，確立構建由安居、康居和樂(lè )居三部分組成的住房供給體系作為住房制度綜合配套改革的中間目標。
一是針對中等收入以下家庭構建“政府主導、市場(chǎng)參與”的安居住房體系。約占全部城鎮人口的30%，其中，購買(mǎi)占10%，租賃20%。政府肩負兜底保障的責任，同時(shí)考慮個(gè)人能力、鼓勵社會(huì )參與、利用市場(chǎng)力量實(shí)現公平有效保障。
二是針對中等收入家庭構建“市場(chǎng)配置、政策支持”的康居住房體系。約占全部城鎮人口的40%，提供普通商品房即康居房。其中租賃占10%和購買(mǎi)占30%。政府主要通過(guò)政策抵押擔保、貸款貼息以及對金融機構的優(yōu)惠等，通過(guò)稅費減免(包括免征物業(yè)稅)實(shí)現保障。
三是針對中等收入以上家庭的“市場(chǎng)主導、政府調節”的樂(lè )居住房體系。約占全部城鎮人口的30%，提供質(zhì)量好、標準高的樂(lè )居住房，其中租賃10%，購買(mǎi)20%，通過(guò)累進(jìn)房產(chǎn)稅對住房奢侈消費進(jìn)行調節。
其次，改革建立房地產(chǎn)健康發(fā)展機制的路線(xiàn)圖，主要包括六個(gè)方面：
其一，以阻止惡性循環(huán)為目標，果斷實(shí)施行政管制的制度。對住房市場(chǎng)投機猖獗的城市和地區，實(shí)施和完善住房限購、限價(jià)以及價(jià)格調控的目標責任制等行政管制制度；土地限價(jià)以及價(jià)格調控的目標責任制等行政管制制度；商業(yè)銀行房貸限額信貸制度。
其二，以彌補制度缺失為目標，率先突破核心制度的改革。
第一，將“安居工程”作為核心制度建設的切入點(diǎn)，在大規模保障性住房建設中，迅速構建缺失安居制度體系。第二，將開(kāi)征房產(chǎn)稅作為核心制度改革的突破口，在先期試點(diǎn)基礎上，快速初步建立有房產(chǎn)稅調節的樂(lè )居制度體系。第三，將“康居工程”作為核心制度的新盲點(diǎn)，逐步建立針對“夾心層”家庭的政府與市場(chǎng)相結合的康居制度體系。
其三，以攻克制度失序為目標，依序跟進(jìn)配套制度的改革。
一方面，圍繞三類(lèi)住房核心制度的突破，小幅度盡可能快地完善配套制度。包括：配套完善與住房保障和住房市場(chǎng)直接相關(guān)的財政投入與補貼、稅收征收與減免的制度體系。加快探索建立與三類(lèi)住房相匹配的住房金融市場(chǎng)體系、機構體系、政策體系；建立相關(guān)的土地機制；另一方面，結合基礎制度的改革，完善配套制度。首先，加快財稅體制改革。同時(shí)，加快完善行政管理及政績(jì)考核制度；其次，深化收入分配制度改革；深化金融基礎制度的改革。在此基礎上，深化戶(hù)籍和社保制度改革；最后，在以上基礎上，實(shí)施城鄉土地產(chǎn)權、使用及管理等基礎性制度改革。
其四，以校正制度扭曲為目標，適時(shí)推出關(guān)鍵制度的改革。
第一，優(yōu)先改革和理順行政管理體制，完善調控的部門(mén)和協(xié)調機制，完善監管和政績(jì)考核機制，落實(shí)調控目標責任制。第二，在住房金融體系逐步完善的基礎上，通過(guò)先行試點(diǎn)，在房地產(chǎn)市場(chǎng)供過(guò)于求，開(kāi)發(fā)商資金相對寬松的時(shí)機，取消期房銷(xiāo)售制度。第三，在住房用地價(jià)格持續高漲的情況下，嘗試推出地價(jià)變動(dòng)的牽制機制，改革土地出讓金的收益分配制度，實(shí)行中央與地方的分成。第四，在城鄉土地制度市場(chǎng)化改革和住房金融體系完善的基礎上，將土地開(kāi)發(fā)與住房開(kāi)發(fā)分離，形成基金主導、多元開(kāi)發(fā)的格局。第五，在改革城鄉土地制度征用、有償轉讓制度和用途管制制度的基礎上，對于符合城鄉建設用地用途規劃的小產(chǎn)權房，辦理土地國有化手續，補交合理的土地出讓金，可以補辦完全產(chǎn)權手續，進(jìn)行合法出租出售。
其五，以克服制度模糊為目標，持續完善具體制度的改革。
第一，在核心制度方面，細化和完善租房市場(chǎng)的相關(guān)制度，細化和完善安居住房投資、融資、建設、配租配售、進(jìn)入退出、資產(chǎn)管理的制度，不斷細化和完善康居住房體系的財政補貼、稅收優(yōu)惠制度。第二，在配套制度方面，不斷細化和完善金融、財稅、土地、戶(hù)籍、收入分配等具體制度，不斷豐富和細化宏觀(guān)調控和市場(chǎng)監管的具體制度。
其六，以發(fā)揮市場(chǎng)機制基礎作用為目標，逐步廢止臨時(shí)性行政管制的制度。
第一，將房產(chǎn)稅作為限購政策的接續制度，在房產(chǎn)稅及時(shí)推出、保障性住房建設達到20%以上比例，以及住房市場(chǎng)相對平穩的城市，取消限購令。第二，將建立住房用地價(jià)格上漲的牽制制度，作為臨時(shí)性行政限價(jià)拍地的接續政策，保障房用地比例達到要求比例以上，地價(jià)相對平穩的城市，實(shí)行自由競爭的拍賣(mài)制度。第三，當包括住房金融在內的金融制度體系相對健全，利率實(shí)現完全市場(chǎng)化后，取消市場(chǎng)采取的商業(yè)銀行信貸額度限制政策。第四，當財稅、土地、金融制度體系相對健全合理后，將住房保障制度由“補磚頭”轉向“補人頭”。
最后，改革建立房地產(chǎn)健康發(fā)展機制的時(shí)間表。這個(gè)過(guò)程分兩個(gè)階段，用十年左右的時(shí)間完成。
第一階段(2010-2015年)：建立基本的城鎮住房制度綜合配套體系。該階段重點(diǎn)建立和完善新的住房產(chǎn)權、分配和消費制度；財政、稅收等長(cháng)效調節機制；安居保障制度體系。重點(diǎn)推進(jìn)財稅體制、收入分配、行政管理、金融、戶(hù)籍、土地制度等方面關(guān)鍵環(huán)節的改革。
第二階段(2015-2020年)：建立完整的城鎮住房制度綜合配套體系。該階段重點(diǎn)建立新的住房開(kāi)發(fā)、交換制度，以及金融、土地調節機制；有政策調節的樂(lè )居住房和市場(chǎng)與保障相結合的康居住房制度體系。重點(diǎn)推進(jìn)財稅體制、收入分配、行政管理、金融、戶(hù)籍、土地等深層次的制度改革。
(執筆人：倪鵬飛，鄒琳華)