30年磨一劍，一部醞釀多年，備受外界關(guān)注，歷經(jīng)3次審議的綜合性法律——《中華人民共和國旅游法》，4月25日獲第十二屆全國人大常委會(huì )通過(guò)，該法將于今年10月1日正式實(shí)施。多位業(yè)界專(zhuān)家表示，《旅游法》的制定和實(shí)施，是中國旅游業(yè)發(fā)展中的重要里程碑。
吉首大學(xué)旅游與工程管理教授袁正新表示，新出臺的《旅游法》從總體上明確了嚴格控制景區門(mén)票價(jià)格上漲，不少規定都非常具有針對性與實(shí)用性，其規范國內旅游市場(chǎng)、維護旅游者合法權益的法律意圖非常明確。
湖南省物價(jià)局住房旅游和服務(wù)價(jià)格管理處處長(cháng)鄧榮幸在接受中新網(wǎng)記者采訪(fǎng)表示，新頒布的《旅游法》一共112條，其中涉及到價(jià)格與收費的款項24條，涉及門(mén)票價(jià)格主要有3條。在鄧榮幸看來(lái)，旅游法的出臺，對規范和統一全國門(mén)票價(jià)格的管理，具有很強的約束力和現實(shí)指導作用。
記者查閱《旅游法》發(fā)現，在該法中，多條舉措都著(zhù)重提及了門(mén)票調價(jià)的情形和必備條件，“票商”的身影隨處可見(jiàn)，問(wèn)題在于，“票傷”能就此止步嗎？
利益驅動(dòng)成高票價(jià)之源
國家旅游局局長(cháng)邵琪偉4月26日在寧夏參加相關(guān)旅游會(huì )議時(shí)表示，目前中國國內旅游市場(chǎng)規模全球排名第一，出境旅游消費量全球排名第一，他認為，中國旅游業(yè)已進(jìn)入大眾化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的新階段，廣大人民群眾的旅游消費需求持續增長(cháng)，家庭和個(gè)人自費出境旅游日趨旺盛。
邵琪偉透露，目前全國有各類(lèi)旅游景區景點(diǎn)2萬(wàn)多家，其中A級旅游景區6042家，旅行社24944家。
而與之相對應的，則是多數景區不斷攀升的門(mén)票價(jià)格。一組公開(kāi)數據顯示，今年以來(lái)，全國十余省份的數十家旅游景點(diǎn)都相繼提高了價(jià)格。記者初步統計發(fā)現，被譽(yù)為“中國最美的鄉村”的江西婺源，從今年3月起，當地旅游公司宣布將180元的聯(lián)票價(jià)格調整至210元；再如揚州瘦西湖景區，從3月1日開(kāi)始門(mén)票從120元漲到150元；四川峨嵋山的旺季門(mén)票價(jià)格從150元調整到了185元；云南香格里拉普達措國家公園從190元漲至258元，其中漲幅最高的要屬山東嶗山巨峰游覽區的旅游觀(guān)光車(chē)票價(jià)從15元漲至40元，漲幅高達167%……
在全國漲價(jià)潮聲中，游客都紛紛感嘆票價(jià)的漲幅之快、之多。
針對近期中國各大景區門(mén)票價(jià)格過(guò)高或上漲的主要因素，袁正新教授認為，一方面是地方財政依賴(lài)因素，部分地方財政收入比例中，旅游景點(diǎn)門(mén)票收入比例過(guò)高，政府對于這塊“肥肉”不愿放手，尤其是一些單純依賴(lài)旅游經(jīng)濟的地方，在吃“旅游飯”的大背景之下，沒(méi)有其他可以開(kāi)拓的更好財源，不僅不會(huì )主動(dòng)降票價(jià)，反而一有機會(huì )就“漲”。
“另外一個(gè)方面與景點(diǎn)本身運營(yíng)機制不良有關(guān)�！痹路Q(chēng)，一些景點(diǎn)并不是將門(mén)票收入用到最應該使用的地方，而主要用在利潤分配、人工成本等其他開(kāi)支上，在現有景點(diǎn)設施需要養護維修，需要部分更新和擴容的情況下，往往只能通過(guò)抬高門(mén)票收費來(lái)填補“窟窿”。
此外，多位行業(yè)人士及專(zhuān)家還告訴記者，不少旅游景點(diǎn)熱衷漲價(jià)，源于其長(cháng)期形成的“門(mén)票依賴(lài)癥”，景區企業(yè)自身盈利及地方政府受益提價(jià)對財政的貢獻，令雙方均有提價(jià)沖動(dòng)，旅游景點(diǎn)公開(kāi)價(jià)一再上調雖然影響個(gè)人散客數量，但在國內跟團游占主流的情況下，景點(diǎn)門(mén)票價(jià)格越高給旅行社的折扣更多，旅行社在營(yíng)銷(xiāo)推廣和銷(xiāo)售上也更加積極，帶來(lái)更多的客源和旅游收入。
一個(gè)頗具玩味的細節是，在記者采訪(fǎng)多個(gè)不同區域的景點(diǎn)時(shí)，景區的負責人很少主動(dòng)解釋門(mén)票價(jià)格的構成情況，而是拿他地的景點(diǎn)門(mén)票價(jià)進(jìn)行比對。一些景區負責人甚至私下告訴記者，眼見(jiàn)其他景區給予旅行社返還的折扣比例過(guò)高，形成競爭后的他們?yōu)闋帄Z團體客源，自然只有在提高票價(jià)和高額折扣的模式上操作，“這亦是行業(yè)的潛規則”。
《旅游法》將嚴控價(jià)格上漲
一邊是利益驅動(dòng)下門(mén)票經(jīng)濟的發(fā)展思維，一邊是游客怨聲載道的降價(jià)呼聲，兩者矛盾如何調和？
媒體廣泛關(guān)注的湖南鳳凰“門(mén)票新政”事件中，便引發(fā)了“票傷”：商企曾歇業(yè)抗議，政府被指與民爭利……
北京第二外國語(yǔ)學(xué)院旅游法研究中心副教授王天星表示，在《旅游法》出臺之前，基本上沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律來(lái)規范景區的門(mén)票管理�！讹L(fēng)景名勝區條例》是唯一一部提到景區門(mén)票問(wèn)題的行政法規，但它僅僅是規定風(fēng)景名勝區的管理機構可以收費。在當時(shí)的立法背景下，它并沒(méi)有區分公益性和非公益性，也沒(méi)有明確規定景區如果要提高價(jià)格怎么辦，確定漲價(jià)后景區應該在多長(cháng)時(shí)間內向公眾及時(shí)公示。
對于漲價(jià)亂象，王天星說(shuō)，此次頒布的《旅游法》都做出了明確規定，并提出“嚴格控制價(jià)格上漲”的原則。
湖南師范大學(xué)旅游學(xué)院教授許春曉告訴記者，《旅游法》對景區價(jià)格的規定，實(shí)質(zhì)上是分公共產(chǎn)品性質(zhì)的景區和一般景區兩類(lèi)來(lái)規定的。例如，國家風(fēng)景名勝區、國家森林公園等公共產(chǎn)品性質(zhì)的景區的價(jià)格變動(dòng)，不是完全的市場(chǎng)行為，應該體現公共服務(wù)的責任和義務(wù)，價(jià)格變動(dòng)要聽(tīng)證，這在部分省市已如是操作。大量的公共投入建設的博物館、紀念館、城市公園等景點(diǎn)，實(shí)現了免費開(kāi)放。對于一般景區，也就是非公共投資所建設的景區景點(diǎn)，價(jià)格的變動(dòng)，規定為門(mén)票價(jià)格明碼標價(jià)，旅游者自愿選擇，公平交易，價(jià)格變動(dòng)提前預告等規定，也是旅游管理部門(mén)一直要求的。但是，用《旅游法》來(lái)規定，顯得權威性更強，強制性更明顯�！堵糜畏ā烦雠_對規范旅游景區的門(mén)票價(jià)格管理，將起到很大的作用。
《旅游法》第44條規定，將不同景區的門(mén)票或者同一景區內不同游覽場(chǎng)所的門(mén)票合并出售的，合并后的價(jià)格不得高于各單項門(mén)票的價(jià)格之和，且旅游者有權選擇購買(mǎi)其中的單項票。
鄧榮幸說(shuō)，《旅游法》的出臺，將推動(dòng)國家發(fā)改委修訂2000年以來(lái)實(shí)施的門(mén)票價(jià)格管理辦法，明確不同景區之間的門(mén)票必須分開(kāi)定價(jià)并保障游客自愿選擇權，對同一景區既要繼承一票制的優(yōu)點(diǎn)，又要結合廣大游客的意見(jiàn)，確定好不同游覽場(chǎng)所的票價(jià)，將是物價(jià)部門(mén)下一步工作思考的重點(diǎn)。
此外，《旅游法》還規定，利用公共資源建設的景區的門(mén)票以及景區內的游覽場(chǎng)所、交通工具等另行收費項目，實(shí)行政府定價(jià)或者政府指導價(jià)，嚴格控制價(jià)格上漲。擬收費或者提高價(jià)格的，應當舉行聽(tīng)證會(huì )，征求旅游者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見(jiàn)，論證其必要性、可行性。
對此，王天星表示，如果景區漲價(jià)或聽(tīng)證會(huì )通過(guò)，景區還應提前6個(gè)月向社會(huì )公眾及時(shí)公布漲價(jià)信息，使旅游者在出行之前可以較準確的預估成本，作出選擇。
同時(shí)，《旅游法》還提到，公益性的城市公園、博物館、紀念館等，除重點(diǎn)文物保護單位和珍貴文物收藏單位外，應當逐步免費開(kāi)放。
多位受訪(fǎng)者認為，《旅游法》出臺釋放出的制度紅利，讓大旅游進(jìn)入了優(yōu)質(zhì)時(shí)代，免費開(kāi)放將成為大勢所趨。
鄧榮幸表示，針對門(mén)票和收費，《旅游法》還強調了信息的透明公開(kāi)，組團的價(jià)格、行程的公開(kāi)，規定景區應當在醒目位置公示門(mén)票價(jià)格、另行收費項目的價(jià)格及團體收費價(jià)格，這對保障廣大游客的知情權，壓縮欺詐宰客的空間意義重大。
“與此前不同的是，新出臺的《旅游法》對日后景區調價(jià)，拓寬了民眾參與渠道，體現了公平性，更加透明，游客有參與權、選擇權與決定權�！倍辔皇茉L(fǎng)者說(shuō)。
各方熱議《旅游法》
事實(shí)上，一部《旅游法》能否真正抑制住景區門(mén)票亂調、亂漲的局面，社會(huì )上也有不同的聲音。
長(cháng)沙國旅一位馬姓負責人表示，對于門(mén)票定價(jià)的相關(guān)規定，將門(mén)票價(jià)格調整納入了一個(gè)合法化的軌道，程序會(huì )更加規范，杜絕了“今天說(shuō)要漲價(jià)，明天就執行”的情況，提前6個(gè)月聽(tīng)證，也方便了旅行社的對外旅游報價(jià)。
袁正新在接受記者采訪(fǎng)時(shí)表示，《旅游法》的頒布和實(shí)施對管住景區門(mén)票的收取和漲價(jià)“作用不大”，法律的頒布到全面貫徹實(shí)施要一個(gè)過(guò)程。
袁正新說(shuō)，景區在執行相關(guān)價(jià)格法的前提下，應充分尊重居民和商戶(hù)的意愿和權利，僅靠一部《旅游法》，對景區、景點(diǎn)的約束力很小，解決門(mén)票問(wèn)題需要注意聽(tīng)證會(huì )的有效性外，亦需一個(gè)完整的制度設計。
在旅游規劃專(zhuān)家、北京第二外國語(yǔ)學(xué)院旅游研究所前所長(cháng)王興斌看來(lái)，當前，大部分景區的模式都是政府和景區合一，政府和事業(yè)單位(景區也是事業(yè)管理單位)合一，政府和企業(yè)合一，這種三合一的體制不可能解決景區門(mén)票過(guò)快過(guò)高上漲的現象。如果要從根本上改變，就不能讓景區成為地方政府增加財政收入的工具。
上海旅游法治研究中心主任、上海師范大學(xué)旅游學(xué)院副教授王玉松也表示，從旅游法的相關(guān)規定看，要管住景區的亂漲價(jià)，必須先滿(mǎn)足兩個(gè)條件：一是屬于利用公共資源建設的景區，才能實(shí)行政府定價(jià)或政府指導價(jià)，也才屬于《旅游法》規定適用的情況。二是聽(tīng)證會(huì )的結果是不同意漲價(jià)才能不亂漲價(jià)，而如何確保聽(tīng)證會(huì )代表能夠真正代表民意，也是各界普遍質(zhì)疑的問(wèn)題。
在鄧榮幸看來(lái)，中國現階段處在溫飽社會(huì )向小康社會(huì )的發(fā)展中，一方面門(mén)票價(jià)格比多數國家偏高，關(guān)鍵源于政府還不能確保對景區開(kāi)發(fā)、建設、維護的投入，如果政府財力過(guò)早地用于補貼休閑旅游消費，勢必減少對醫療、教育、保障房、安全飲水、垃圾處理、污水處理、公共交通等基本民生領(lǐng)域的投入，加重普通群眾甚至困難群體的經(jīng)濟負擔；另一方面，確保對高層次景區的開(kāi)發(fā)、建設、展示，滿(mǎn)足富裕起來(lái)的群眾快速增長(cháng)的休閑旅游消費需求，解決好優(yōu)質(zhì)景區供給不足問(wèn)題是小康社會(huì )建成之前的第一位任務(wù)，解決價(jià)廉問(wèn)題是第二位任務(wù)，待小康社會(huì )建成之后，國家級景區的建設、保護和運行維護經(jīng)費納入中央政府財政預算，這樣才能真正調動(dòng)旅游資源地開(kāi)發(fā)、保護旅游資源、服務(wù)八方游客的積極性，才能從根本上穩定乃至降低景區門(mén)票價(jià)格。