作為國務(wù)院近日部署的2013年深化經(jīng)濟體制改革重點(diǎn)工作之一，下氣力推動(dòng)建立“公開(kāi)透明規范完整”的預算體制，已經(jīng)被提上議事日程。接下來(lái)，應當是采取實(shí)質(zhì)行動(dòng)，將其付諸實(shí)施的時(shí)候了。
　　問(wèn)題是，相對于其他方面的政府管理體制，預算體制所具有的一個(gè)特殊品質(zhì)或突出特點(diǎn)，就在于其最具“綜合性”——它的運行范圍，能夠覆蓋所有政府職能、所有政府部門(mén)和所有政府活動(dòng)領(lǐng)域。對于這一既十分復雜又牽動(dòng)全局的改革領(lǐng)域，我們的探索并非始于今日。其間所經(jīng)歷或遭遇的種種艱辛和困難，一再啟示我們，預算體制改革只能也必須著(zhù)眼于“治本”——針對長(cháng)期存在于我國政府預算管理體系中的體制性“頑疾”，做釜底抽薪式的大手術(shù)。
　　仔細品味一下“公開(kāi)透明規范完整”這八個(gè)字的深刻內涵，就會(huì )發(fā)現，它的基本著(zhù)眼點(diǎn)，無(wú)疑是對預算體制做適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的變革。站在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的立場(chǎng)上，仔細考量一下預算體制所牽涉的各方面因素，又會(huì )發(fā)現，“公開(kāi)透明”也好，“規范完整”也罷，其基本的前提，就在于政府預算管理的“全口徑”——把所有的政府收支納入管理視野，將全部的政府收支關(guān)進(jìn)制度籠子。換言之，“公開(kāi)透明規范完整”的預算體制是以“全口徑”管理的政府預算為基礎并同其緊密捆綁在一起的。
　　然而，這正是我們由來(lái)已久的心腹之痛。
　　在我國現行的預算體制格局下，并行著(zhù)四類(lèi)雖性質(zhì)完全相同但管理規范程度差別頗大的政府預算：一般收支預算，亦稱(chēng)公共財政預算，這類(lèi)收支，有統一的制度規范，須接受并通過(guò)各級人民代表大會(huì )審議、批準，且可在各級政府層面統籌使用，故而屬于規范程度最高的政府預算；基金收支預算，雖在名義上納入了各級人民代表大會(huì )的視野，但在現實(shí)中被視作相關(guān)部門(mén)的“私房錢(qián)”，其收支的運作，既不需通過(guò)各級人民代表大會(huì )的批準程序，也不可能在各級政府層面做統籌安排，故而充其量只能算作“備案”性的審議；社會(huì )保險基金預算，雖有相對規范的收支內容、標準和范圍，并實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用，但其編制和執行的主導權既非財政部門(mén)，又僅限于向各級人民代表大會(huì )報告，故而亦屬于“備案”性的審議范疇；至于國有資本經(jīng)營(yíng)預算，一方面進(jìn)入預算視野的范圍仍限于部分國有企業(yè)，而且上交預算的國有企業(yè)利潤比例遠低于國際通行水平，另一方面，即便上交的部分，也在國有企業(yè)內部封閉運行，故而至多可算作打了較大折扣的“備案”性審議。
　　按照2013年的預算數字計算，在包括上述所有四類(lèi)預算收支的盤(pán)子中，一般收支預算所占比重僅為65%上下。其余三類(lèi)收支預算所占比重數字加總，高居35%左右。這意味著(zhù)，當前中國的政府收支規模，真正納入“全口徑”預算管理視野或完全處于“全口徑”控制之下的比重，較之上個(gè)世紀末實(shí)行“費改稅”之前的水平，雖有所改善，但距離當初設定的目標，還有相當長(cháng)的一段路要走。
　　正是由于上述預算管理規范程度上的差異，本屬于同一性質(zhì)的各種政府收支的運作才會(huì )“政出多門(mén)”。也正是由于各級人民代表大會(huì )未能實(shí)現對全部政府收支的“全口徑”控制，我國的政府收支，無(wú)論規模和結構，時(shí)至今日，才會(huì )仍無(wú)一個(gè)完整統一的統計口徑。
　　也正是出于上述原因，對于我國宏觀(guān)稅負水平的判定，至今仍無(wú)一個(gè)相對清晰且為人們所能接受的標準。毋庸贅述，建立在這樣基礎上的政府預算體制，當然談不到 “公開(kāi)透明”，更談不到“規范完整”。
　　進(jìn)一步看，立法層面的現行預算體制格局之所以是這個(gè)樣子，又同行政層面的現實(shí)財政管理格局的“非全口徑”直接相關(guān)。
　　以政府收支作為行為標準審視一下我國各級政府部門(mén)的活動(dòng)格局會(huì )發(fā)現，相當多的政府部門(mén)，都有從企業(yè)、居民那里直接取得收入的行為，都有將直接取得的收入用之于支出的現象。也就是講，不僅財政部門(mén)從事財政分配活動(dòng)，其他政府部門(mén)也在或多或少地從事財政分配活動(dòng)。這種格局，既打亂了政府收支活動(dòng)的行為規范，也成為誘發(fā)政府部門(mén)各種腐敗行為的直接因素。而且，更為重要的是，它在事實(shí)上已經(jīng)演化為實(shí)現政府收支全口徑預算管理的基礎性障礙。只要財政部門(mén)對于政府收支的管理尚處于“非全口徑”狀態(tài)，各種政府收支的運作便難免“政出多門(mén)”，各級人民代表大會(huì )對于政府收支的“全口徑”控制便缺乏相應的基礎，也自然難上軌道。
　　就常識而言，政府部門(mén)之間是有職能分工的。之所以要專(zhuān)門(mén)設置一個(gè)財政部門(mén)管理政府收支，其根本的初衷就在于，割斷政府部門(mén)的行政、執法同其服務(wù)或管理對象之間在“錢(qián)”上的直接聯(lián)系，不讓政府部門(mén)的行政、執法行為偏離既有法律和政策軌道——以其服務(wù)或管理對象是否上繳錢(qián)或上繳錢(qián)的多少作為取舍標準，進(jìn)而，本應以追求公共利益為宗旨的政府行為異化為以利潤最大化為動(dòng)機的企業(yè)行為。因而，由財政部門(mén)代表政府“間接”收錢(qián)、“集中”管錢(qián)的最大好處，就是從根本上鏟除“以權謀錢(qián)、以權換錢(qián)”等腐敗行為的土壤，使政府部門(mén)能在一個(gè)規范的制度環(huán)境下，以規范的行為履行它的職能�？梢哉f(shuō)，掌管全部政府收支，是財政部門(mén)的天職所在。所以，讓財政部門(mén)將有關(guān)政府收支的事情統一管起來(lái)，不允許其他政府部門(mén)發(fā)生任何以直接向企業(yè)、居民收錢(qián)為代表的財政活動(dòng)，顯然是一個(gè)必須堅持的政府部門(mén)行為規范。
　　說(shuō)到這里，做出如下的結論可能是適當的：
　　建立“公開(kāi)透明規范完整”的政府預算體制，可以也應當從其基礎環(huán)節——實(shí)行“全口徑預算管理”做起。
　　實(shí)行“全口徑預算管理”改革的最終目標，可以也應當鎖定為，實(shí)現作為立法機構的各級人民代表大會(huì )對同級政府所有政府性收支行為的立法控制，使政府部門(mén)的收支行為從頭到尾置于各級人民代表大會(huì )和全體社會(huì )成員的監督之下。也就是說(shuō)，所有政府收支都應當取得立法機構的授權。只有取得授權，政府的活動(dòng)及其相應的收支才具備合法性。這是“全口徑預算管理”最重要的意義。
　　再進(jìn)一步，鑒于“全口徑預算管理”可以區分為立法和行政兩個(gè)層面，兩個(gè)層面的“全口徑預算管理”互為依托、彼此關(guān)聯(lián)，并且，行政層面的“全口徑預算管理”又系立法層面“全口徑預算管理”的基礎，建立“公開(kāi)透明規范完整”的政府預算體制，可以也應當從行政層面的“全口徑預算管理”——讓財政部門(mén)統攬政府收支管理權做起。
　　由行政層面的“全口徑預算管理”到立法層面的“全口徑預算管理”，再到“公開(kāi)透明規范完整”的預算體制的建立，可能是我國政府預算體制改革的必由之路。
　�。ㄗ髡呦抵袊�社科院學(xué)部委員、中國社科院財經(jīng)戰略研究院院長(cháng)）