5月6日國務(wù)院常務(wù)會(huì )議研究部署2013年深化經(jīng)濟體制改革重點(diǎn)工作，其中包括形成鐵路投融資體制改革方案，支線(xiàn)鐵路、城際鐵路、資源開(kāi)發(fā)性鐵路所有權、經(jīng)營(yíng)權率先向社會(huì )資本開(kāi)放，引導社會(huì )資本投資既有干線(xiàn)鐵路。這是繼鐵道部政企分開(kāi)后鐵路領(lǐng)域又一項重大改革部署，非常重要，但又難度極大。
　　今天力推鐵路投融資體制改革，在很大程度上是由于鐵路原有的投融資與建設模式已經(jīng)走到盡頭。
　　自2003年以來(lái)，鐵路投融資模式經(jīng)歷了從原來(lái)以建設基金為主加少量貸款，到一度以少量部省投資撬動(dòng)大量債務(wù)為主，近兩年又進(jìn)一步變?yōu)閲�家財政被迫大規模救助并直接投資為特征的過(guò)程，亟須轉變到更穩妥且可持續的模式。鐵路從原來(lái)一個(gè)能夠自負盈虧并且具有一定自我發(fā)展能力的行業(yè)，迅速蛻變成大量“借新還舊”進(jìn)而必須依賴(lài)財政加快救助才能得以維持的財政黑洞，已基本上失去財務(wù)自生能力，面臨著(zhù)財務(wù)重建的嚴重局面。
　　2010年鐵道部基建投資達到創(chuàng )紀錄的7948.76億元，當年債務(wù)余額增加5884.15億元；2011年鐵道部基建投資5601.67億元，當年債務(wù)余額竟也增加5208.74億元，幾乎全部靠借債搞建設。如果把地方政府對鐵路項目的投資也考慮進(jìn)去，那么新增債務(wù)中應該有相當部分用于非建設領(lǐng)域，更反映其資金問(wèn)題的嚴重程度。2011年除鐵路債性質(zhì)改變?yōu)椤罢�府支持性債券”，中央財政開(kāi)始實(shí)施資金救助，才避免了現金流斷裂。2012年中央政府加大了對鐵路的支持力度，除繼續以中央政府信用發(fā)行債券，中央財政直接投資和資金救助均大幅度增加，當年鐵道部基建投資為5828.55億元，債務(wù)余額則增加3798.87億元。2012年底鐵道部債務(wù)總額已接近2.8萬(wàn)億元，以5%的利率計算，這些債務(wù)一年需支付的利息就高達1400億元，對運輸主業(yè)已多年虧損的國鐵系統形成極大負擔和壓力，即便加上多種經(jīng)營(yíng)利潤也仍舊難以維持，只能靠財政救助。而待巨額債務(wù)還本期到來(lái)之時(shí)，諸多不良債務(wù)將再也無(wú)法掩飾。
　　建設領(lǐng)域的問(wèn)題還將對運營(yíng)產(chǎn)生長(cháng)期不利影響，相比之下國鐵運輸成本提高的速度更令人擔憂(yōu)。最近兩年，因調價(jià)，鐵道部運輸收入增幅達到18.22%，而其客貨運輸總成本的增幅竟高達37.85%，比收入增幅高出一倍多�？拓涍\輸的單位成本兩年提高27.1%，其中2012年一年就提高17.8%。成本加速上升，說(shuō)明國鐵系統內部的自穩機制已近瓦解，將會(huì )進(jìn)一步加劇其資金困境，恐怕靠頻繁漲價(jià)也不可能覆蓋。對由于決策失誤造成運營(yíng)期虧損總額超過(guò)建設投資的可能性，也必須有足夠清醒的認識。投融資被放在政企分開(kāi)后鐵路改革第一的位置，其問(wèn)題的緊迫性可以想見(jiàn)，決策機構的思路也可以理解，但改革的邏輯上卻必須調整為轉變發(fā)展模式，否則料難達成效果。
　　鐵路行業(yè)目前狀況的形成原因應該得到必要診斷，特別是對若干年來(lái)鐵路建設體制及決策中出現的問(wèn)題與責任進(jìn)行分析，才有可能為包括投融資在內的各類(lèi)改革找對方向、明確任務(wù)。不能把投融資改革的目標定為幫鐵路找錢(qián)，而且認為一旦幫助鐵路搞到足夠資金，其發(fā)展問(wèn)題就自然會(huì )迎刃而解。國內外所有經(jīng)驗教訓都已證明，再多資金也救不了舊體制下的鐵路。況且，當前鐵路建設一定程度上存在著(zhù)過(guò)度投資問(wèn)題，據披露，已開(kāi)工鐵路項目要完工至少還需要3萬(wàn)億元，其總規模和相當一部分項目所采用的技術(shù)標準，已經(jīng)超過(guò)國民經(jīng)濟和全社會(huì )所能夠承擔的水平，且代價(jià)太大，戰線(xiàn)需要適當收縮。鐵路一度成為“保增長(cháng)”和“穩增長(cháng)”的政策工具，目前已到了盡可能使其回歸原本屬性、解決各類(lèi)遺留問(wèn)題并從超常規發(fā)展轉回常規發(fā)展的時(shí)候。因此，制度建設和在財務(wù)可持續狀態(tài)下的行業(yè)良性發(fā)展，才是鐵路投融資改革最重要的選項。
　　鐵路投融資體制必須改革，但改革的約束條件有很多。社會(huì )資本包括國鐵以外的國企投資和民間投資，雖然國鐵在資金面上極度虛弱，但路網(wǎng)主體地位使其在具體運輸市場(chǎng)上仍然具有強排他能力，社會(huì )資本很難進(jìn)入這樣的領(lǐng)域。不算各行業(yè)落實(shí)新舊36條的一般性體制障礙，鐵路引入社會(huì )資本的前提，除了政企分開(kāi)之外，至少還需要在已有債務(wù)重組、鐵路企業(yè)重組、市場(chǎng)反壟斷規則構建、包括調度指揮在內的產(chǎn)權關(guān)系梳理、地方政府鐵路事權的明確、綜合交通體制及其規劃制度等方面進(jìn)行改革配套，其中的任何一項都繞不過(guò)去。
　　換句話(huà)說(shuō)，投融資改革只是鐵路總體改革任務(wù)中的一部分，不能以投融資改革代替其他改革。鐵路改革特別需要綜合配套的頂層設計和切實(shí)穩妥的推進(jìn)計劃，不能一再重復那些本應該也可以避免的錯誤和損失。
　　為轉變發(fā)展模式，在鐵路投融資領(lǐng)域需要做好的事項包括：盡快根據干線(xiàn)鐵路、區域鐵路和城市鐵路的功能，劃分鐵路項目規劃建設的責任主體，并實(shí)行分類(lèi)建設運營(yíng)，評估向社會(huì )資本開(kāi)放所有權、經(jīng)營(yíng)權的方案；清理在建和規劃的鐵路項目，糾正規模失控、設計失范、技術(shù)超標等決策失誤；改變以少量政府資金撬動(dòng)大量債務(wù)性融資的交通建設投融資模式，制止鐵路惡性債務(wù)繼續增加；繼續增加財政在鐵路建設中的投資比重，可考慮在綜合交通框架下統一使用燃油稅、車(chē)購稅等具有穩定來(lái)源的資金；國家在國鐵債務(wù)、補貼、投資等重大行政行為的顯性化、公開(kāi)化、透明化，提高公信力�？傊�，不是要通過(guò)注入社會(huì )資本繼續強化國鐵的一統天下，而是要通過(guò)行業(yè)解構并建立規則，使鐵路領(lǐng)域的所有國企和民企都享有平等權利。
　　從轉變發(fā)展模式角度看，鐵路項目引入責權明晰的戰略投資者，比原有貸款、發(fā)債、上市以至策劃中的“產(chǎn)業(yè)基金”更該受到重視。從數量上看，民營(yíng)資本不可能改變鐵路資金短缺的總體狀況，現階段的民資也尚未在各方面做好準備，但民資參與鐵路建設經(jīng)營(yíng)對改變政府職能和提升投資效率大有好處。為此，必須糾正目前國鐵對各合資鐵路的強制性不平等委托運營(yíng)模式，合理分擔風(fēng)險，切實(shí)保護相關(guān)戰略投資者的利益�！�　(作者系北京交通大學(xué)教授)