“這是一場(chǎng)靜水深流型的改革�！敝袊鐣�(huì )科學(xué)院研究生院MPA教育中心執行副主任、民間組織與公共治理研究中心秘書(shū)長(cháng)蔡禮強這樣評價(jià)本輪國務(wù)院行政審批制度改革。
4月24日和5月6日，國務(wù)院分別決定取消和下放了71項和62項行政審批事項。5月13日，國務(wù)院總理李克強再次就行政審批制度改革作動(dòng)員。這意味著(zhù)，新一屆政府成立兩個(gè)多月以來(lái)，已經(jīng)3次提到行政放權，133項審批事項將被“松綁”。
“改革開(kāi)放后，中國政府機構改革已經(jīng)歷了6輪‘大動(dòng)作’。本輪改革可謂抓住政府職能轉變的‘牛鼻子’，因為行政審批權是政府部門(mén)最具‘含金量’的權力�！痹诓潭Y強看來(lái)，本輪機構調整的部門(mén)數量不大，卻堪稱(chēng)我國走向“有限政府”的一場(chǎng)深刻自我革命。
靜水深流型的改革意味著(zhù)任務(wù)艱巨，“暗礁”潛伏。蔡禮強提示，除了嚴防利益格局成為改革“絆腳石”外，3種情況最值得改革者警惕：行政審批權“明放暗不放”、改革避重就輕和官辦協(xié)會(huì )擔當“二政府”。
釜底抽薪的反腐舉措
5月13日，李克強總理在動(dòng)員部署國務(wù)院機構職能轉變工作時(shí)，把“行政審批制度改革”放到了轉變政府職能“突破口”的位置�！稗D變政府職能，是在當前形勢下穩增長(cháng)、控通脹、防風(fēng)險，保持經(jīng)濟持續健康發(fā)展的迫切需要和重大舉措�！薄靶姓䦟徟贫雀母锸寝D變政府職能的突破口，是釋放改革紅利、打造中國經(jīng)濟升級版的重要一招�！痹�13日全國電視電話(huà)會(huì )議上，李克強總理對這一改革舉措的地位，作出了清晰界定。
簡(jiǎn)政放權，創(chuàng )新和改善政府管理——以這兩大內容為主體的行政審批制度改革，儼然成為新一屆政府開(kāi)局的核心內容。
“精簡(jiǎn)-膨脹-再精簡(jiǎn)-再膨脹……以往6次的改革經(jīng)驗提示：‘就機構改機構’只能解決表面問(wèn)題，政府職能轉變才是機構改革的核心問(wèn)題�！辈潭Y強說(shuō)。
他用“思路明晰、方向正確、力度和決心大”來(lái)形容本輪機構改革給他的印象：“本輪改革的與眾不同之處在于——職能轉變這條主線(xiàn)非常明確，被中央牢牢抓住�！�
對政府職能轉變的必要性，中國機構編制管理研究會(huì )執行副會(huì )長(cháng)兼秘書(shū)長(cháng)于寧曾這樣表示：目前政府經(jīng)濟職能轉變還不到位，社會(huì )職能轉變剛剛起步，一些部門(mén)仍舊習慣以傳統手段管理經(jīng)濟社會(huì )，導致定位不準、越位、缺位，“這些問(wèn)題都有待新一輪改革解決”。
在北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅看來(lái)，把行政審批制度改革被作為突破口，是實(shí)現“有限政府”的必經(jīng)之路。
王錫鋅這樣形容他眼中的“有限政府”：“就像我們的肺，當你感受不到它的存在的時(shí)候，才是正常的，當你呼吸有困難的時(shí)候，那可能是出了問(wèn)題的�！痹谒磥�(lái)，類(lèi)似“生個(gè)孩子都要準生證”背后的公章叢生現象，就是當前政府職能設置不盡合理的一面鏡子，“如果沒(méi)有對這些職能進(jìn)行正確界定，任何機構調整都是瞎折騰�！�
“合理界定政府職能要求‘放權’和‘限權’，而政府權力配置背后深層次的權力結構，就是行政審批權�！辈潭Y強分析，通過(guò)掌握大量的審批權，政府部門(mén)便將資源配置的權力牢牢握在手里，最終導致“跑部錢(qián)進(jìn)”等官場(chǎng)亂象。
此外，蔡禮強認為行政審批權也是政府吃拿卡要的癥結所在�！斑^(guò)多的行政審批，壓縮了市場(chǎng)和社會(huì )發(fā)揮作用的空間，限制了市場(chǎng)在資源配置方面的基礎性作用和社會(huì )力量在社會(huì )事務(wù)管理中的作用，也降低了政府的行政效率，為部門(mén)政府官員尋租和腐敗提供了借口和便利�！�
因此，蔡禮強認為，行政審批權改革，對反腐也是一記“釜底抽薪”之舉�！斑@項改革是廉潔政府建設的基礎性和關(guān)鍵性工作，取消部分行政審批權，恰恰把腐敗的根和土壤給鏟除了，比單純‘加強監管’要有力得多�！�
3塊改革“暗礁”要警惕
“改革過(guò)程中的挑戰很多，因為這場(chǎng)改革涉及的就是背后的利益配置問(wèn)題。實(shí)施起來(lái)可能阻力重重，并伴隨諸多怪相�！辈潭Y強提示，因利益格局“絆腳”而功敗垂成的改革，歷史上并不鮮見(jiàn)。
他告訴中國青年報記者，審批制度改革的過(guò)程中，有3塊“暗礁”最需要警惕：
一是“明放暗不放”。比如把審批制改為備案制、核準制等，但實(shí)質(zhì)上，還是等同于變相的審批。
二是避重就輕。把不太重要、不太關(guān)鍵的審批權下放，但仍把一些項目審批、投資審批、資質(zhì)審批等關(guān)鍵審批權，牢牢抓在手里。
“操作中，一些部門(mén)可能把那些含金量比較大的審批項目、可以帶來(lái)重大尋租空間和尋租機會(huì )的項目，通過(guò)隱藏、移花接木的方式保留下來(lái)。而把一些在社會(huì )發(fā)展過(guò)程中已經(jīng)失效的審判項目，上報取消�！辈潭Y強稱(chēng)，改革過(guò)程中，應當警惕一些部門(mén)這樣“蒙混過(guò)關(guān)”。
三是把審批權轉移給一些官辦協(xié)會(huì )手中，讓沒(méi)有獨立性的官辦協(xié)會(huì )發(fā)揮“二政府”作用，但審批權還是“遙控”在政府手上。
“很多社團組織與政府機構是依附關(guān)系，和主管部門(mén)是一套人馬、兩個(gè)牌子，獨立性不夠�！辈潭Y強說(shuō)，若政府主管部門(mén)將審批職能轉移給這些社會(huì )組織，實(shí)質(zhì)上是“放手但不脫手”，無(wú)益于改革的推進(jìn)。
如何繞過(guò)這3塊暗礁？李克強總理13日已開(kāi)出了一個(gè)藥方：監督與問(wèn)責。
李克強總理表示，新一輪轉變政府職能的大幕已經(jīng)拉開(kāi)。要嚴格落實(shí)任務(wù)和責任，對工作不力的進(jìn)行問(wèn)責。要把職能轉變工作納入年度考核，建立長(cháng)效機制。改革要公開(kāi)透明，把取消、下放和保留的行政審批事項，依法及時(shí)向社會(huì )公布，接受群眾監督。
建立“動(dòng)態(tài)清理”審批項目機制
專(zhuān)家則建議從更多制度細節上“做文章”。蔡禮強建議，政府可以考慮建立一套動(dòng)態(tài)清理審批項目的機制，以破除部分部門(mén)以種種形式保留和擴大審批權等現象。
“市場(chǎng)經(jīng)濟的本質(zhì)是法治經(jīng)濟，行政審批權必須在《行政許可法》的框架內運行。但現存的很多行政許可項目，僅依據部門(mén)‘紅頭文件’就實(shí)行，導致亂象叢生�！�
他認為，對各個(gè)部門(mén)已經(jīng)掌握的行政審批權，中央應該及時(shí)進(jìn)行“動(dòng)態(tài)清理”：“即要求各部門(mén)明確列出審批事項的依據，對某項審批權的合法性、必要性和合理性，都進(jìn)行充分地論證和評估。如果不符合保留條件，就堅決取締�！�
對于尚未出臺的行政許可事項，蔡禮強也建議引入“事前評估機制”。
“政府要公布行政許可的目錄，接受公眾監督，并論證其合法性、必要性和合理性�！彼硎�，此外，政府也需給出其他兩方面評估：“首先是成本效益評估，要考慮該審批事項是否會(huì )給社會(huì )和市場(chǎng)帶來(lái)更大的成本；第二是創(chuàng )造力影響評估，即一個(gè)項目審批如果扼殺了社會(huì )和市場(chǎng)的創(chuàng )造力、抑制了活力，會(huì )帶來(lái)副作用，就不宜出臺�！�
5月16日，中央編辦、國家發(fā)展改革委、人力資源社會(huì )保障部負責人在針對國務(wù)院取消和下放第一批行政審批等事項的相關(guān)問(wèn)題答記者問(wèn)時(shí)，所開(kāi)出的藥方就與上述思路“不謀而合”。中央編辦等部委提出，為破除三塊改革暗礁，需嚴格控制新設行政審批、切實(shí)加強事中事后監管�！鞍凑招姓S可法規定，規范行政審批的設定和實(shí)施，今后一般不新設許可。抓緊出臺嚴格控制新設行政許可的具體措施、規范非許可審批項目設定和實(shí)施的具體辦法，從根本上防止行政審批邊減邊增，確保行政審批事項不反彈�！�
此外，對“備案變審批”等“明放暗不放”行為，相關(guān)部門(mén)也有充分預判。比如中央編辦等部委提出，備案制的具體實(shí)施辦法由省級人民政府自行制定。省級人民政府應當在備案制辦法中對備案的方式、內容、時(shí)限等作出明確規定，防止以備案的名義變相審批。
此外，國務(wù)院辦公廳將對各部門(mén)落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤了解，適時(shí)組織專(zhuān)項督促檢查。對不認真落實(shí)決定，和違反決定繼續審批或變相審批等問(wèn)題，將督促整改。
需要一批“接得住”的社會(huì )組織
為了防止官辦協(xié)會(huì )充當“二政府”，培育一支獨立性強、門(mén)類(lèi)齊全、功能強大的社會(huì )組織，也被受訪(fǎng)專(zhuān)家列為重點(diǎn)。
“轉變政府職能包括兩方面的內容：一是理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，市場(chǎng)能做的，政府就不要去管；二是理順政府與社會(huì )的關(guān)系，社會(huì )能自治的，政府就不用插手�！蓖蹂a鋅告訴中國青年報記者，在他看來(lái)，政府職能改革應該遵循“必要”和“適宜”原則：“當政府保留了最重要的公共服務(wù)職能，下放了部分微觀(guān)管理權后，要使這場(chǎng)職能轉變能‘轉得出去’，就必須有一支能‘接得住’的社會(huì )組織�！�
對中國當前社會(huì )組織的發(fā)育狀況，北京大學(xué)政府管理學(xué)院楊鳳春副教授并不樂(lè )觀(guān)�！爸挥猩鐣�(huì )組織的自治能力、自我管理得到了充分發(fā)育，政府職能轉變才有成長(cháng)空間�！彼f(shuō)，而目前無(wú)論獨立性、競爭力還是管理水平，中國的社會(huì )組織均難以獨當一面。
為此，蔡禮強給社會(huì )組織的建議是：取消雙層管理方式，并適當引入競爭機制。
“對于官辦社團，第一步要做的是‘政社分開(kāi)’：切斷社團和主管部門(mén)的依附關(guān)系，取消登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位這一雙層管理方式。在人員、場(chǎng)地、資源等方面與政府‘脫鉤’，讓它們有自主運營(yíng)和發(fā)展的能力�！�
社會(huì )組織的雙層管理束縛，在今年3月已經(jīng)“松動(dòng)”�！秶鴦�(wù)院辦公廳關(guān)于實(shí)施任務(wù)分工的通知》明確提出：對行業(yè)協(xié)會(huì )商會(huì )類(lèi)、科技類(lèi)、公益慈善類(lèi)、城鄉社區服務(wù)類(lèi)社會(huì )組織，實(shí)行民政部門(mén)直接登記制度，而不再需要主管部門(mén)。
此外，蔡禮強認為官辦行業(yè)協(xié)會(huì )的壟斷性，也需要改革來(lái)打破�！�2012年，廣東省已經(jīng)在行業(yè)協(xié)會(huì )中引入競爭機制，取消了‘一業(yè)一會(huì )’的固有限制�！彼f(shuō)，“我們在努力破除體制性障礙，努力使行業(yè)協(xié)會(huì )變得有活力、有自立性，促使不同協(xié)會(huì )之間展開(kāi)競爭，靠良好治理能力、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、有效管理來(lái)獲得發(fā)展空間�！�
本輪行政審批制度改革多從經(jīng)濟領(lǐng)域切入，但處理好政府與社會(huì )的關(guān)系，是此次國務(wù)院機構改革的又一主攻方向。
早在2012年10月，中國政府網(wǎng)公布的《國務(wù)院關(guān)于第六批取消和調整行政審批項目的決定》就作出了如下表述：“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場(chǎng)競爭機制能夠有效調節，行業(yè)組織或者中介機構能夠自律管理的事項，政府都要退出。凡可以采用事后監管和間接管理方式的事項，一律不設前置審批�！�
5月16日，中央編辦、發(fā)展改革委、人力資源社會(huì )保障部負責人在答記者問(wèn)時(shí)已明確，這一批取消和下放133項行政審批等事項是一個(gè)開(kāi)始，正在抓緊研究提出下一批取消和下放行政審批等事項的意見(jiàn)。
“相關(guān)牽頭部門(mén)將堅持不懈全力推進(jìn)這項工作，成熟一批、出臺一批。取消和下放的重點(diǎn)，將繼續聚焦在群眾和企業(yè)反映多、與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、增加企業(yè)非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本的行政審批事項上�！�
“政府的第一個(gè)任務(wù)是持續發(fā)展經(jīng)濟，從如何健全和完善經(jīng)濟制度‘入手’是可行的。而與此同時(shí)，我們的社會(huì )建設嚴重滯后于經(jīng)濟發(fā)展，教育、衛生、科技領(lǐng)域同樣亟待改革�！辈潭Y強預計，改革將會(huì )非常艱巨，“但從李克強總理的表態(tài)中，我相信本屆政府將會(huì )打好這場(chǎng)攻堅戰�！�