編者按：作為一個(gè)農業(yè)大國，億萬(wàn)中國農民養老是一個(gè)大問(wèn)題。我國典型的城鄉二元經(jīng)濟結構導致城鄉居民收入差距不斷擴大，農村人口未富先老問(wèn)題更加嚴重。為此出臺的農村居民社會(huì )養老保險制度取得了巨大的正效應，深受農民擁護。然而，隨著(zhù)覆蓋面的迅速擴大，資金籌措乏力、監督機制缺失等難題也開(kāi)始困擾這一制度運行。本報從今日起，從制度、資金和運行層面對我國農民養老制度構建的若干難點(diǎn)和困境進(jìn)行深度剖析，敬請讀者關(guān)注。
我國自2009年開(kāi)始實(shí)施新型農村社會(huì )養老保險試點(diǎn)，截至2012年底，我國農村居民養老保險的參保人數大約4.6億人，基金累計結余高達數千億元，基本實(shí)現了制度的全覆蓋。
然而，《經(jīng)濟參考報》記者在北京、河北、黑龍江、廣西等地采訪(fǎng)獲悉，這項制度的長(cháng)期可持續運行，正面臨激勵政策缺失、資金籌集保障機制缺失、管理監督機制缺失、制度銜接機制缺失等突出問(wèn)題。如果處理不好，制度建立之初積累的制度紅利和正面效應會(huì )喪失殆盡，給政府和百姓帶來(lái)巨額經(jīng)濟損失。
社會(huì )養老提前8年全覆蓋
我國是世界上人口最多的發(fā)展中國家，長(cháng)期存在的二元經(jīng)濟結構，讓農村的發(fā)展遠遠落后于城市。隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展和農民思想觀(guān)念的變化，農村幾千年的家庭養老傳統模式正面臨著(zhù)巨大挑戰。
在我國，農村人口基數大，老年人口數量更是遠遠高于城市。在人口整體老齡化加速的背景下，大規模勞動(dòng)力流動(dòng)導致農村的老齡化問(wèn)題比城市更加嚴重。
專(zhuān)家指出，我國典型的城鄉二元經(jīng)濟結構已導致城鄉居民收入差距不斷擴大，農村人口“未富先老”問(wèn)題更加嚴重，應對老年化挑戰的基礎更加薄弱。
同時(shí)，大量農村中青年人口流入城鎮、年輕人不再依靠父母傳承生產(chǎn)技能與生產(chǎn)資料、核心家庭的日益普遍化等因素，使農村家庭養老功能已經(jīng)嚴重弱化，農村老人養老面臨嚴峻形勢。
從2009年開(kāi)始，我國27個(gè)省、自治區320個(gè)縣(市、區、旗)和4個(gè)直轄市的部分區縣開(kāi)始首批新型農村養老保險(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新農�！�)試點(diǎn)。截至2012年底，我國農村居民參保人數達4.6億人，領(lǐng)取養老金人數達1.31億人，全國平均參保率接近90%，比原計劃提前8年實(shí)現農村居民養老保險制度全覆蓋。
據了解，這項制度之所以能夠迅速推進(jìn)，除各級政府的有力推動(dòng)之外，也與其制度創(chuàng )新和工作安排密切相關(guān)。
據廣西人力資源和社會(huì )保障廳農村社會(huì )保險處處長(cháng)申愛(ài)國介紹，此次建立的新型農村社會(huì )養老保險制度，與上世紀90年代建立的老農保制度僅僅依靠農民自我儲蓄不同，而是更加強調了國家對農民老有所養承擔的重要責任：一是實(shí)行基礎養老金和個(gè)人賬戶(hù)養老金相結合的養老待遇，國家財政全額支付基礎養老金；二是實(shí)行個(gè)人繳費、集體補助、政府補貼相結合的統籌辦法，地方財政對農民繳費實(shí)行補貼。這樣的制度設計有利于調動(dòng)廣大農村居民的參保積極性，盡快實(shí)現廣覆蓋的目標。
與此同時(shí)，這項制度的另外一個(gè)重要特點(diǎn)是低門(mén)檻。黑龍江省人力資源和社會(huì )保障廳農村社會(huì )保險處處長(cháng)劉梁說(shuō)：“作為一項托底的制度，在設計之初就盡可能引導所有交得起費的人繳費，設定了100元、200元一直到1000元不等的繳費門(mén)檻，充分考慮了農民的承受能力�！�
另外，為推進(jìn)這項涉及全國數億人口的社會(huì )保障制度建設，各級政府充分調動(dòng)了各方面的積極性。一位省級社保部門(mén)負責人告訴記者：“我們沒(méi)有充足的專(zhuān)業(yè)經(jīng)辦力量。1名基層經(jīng)辦人員往往要服務(wù)上萬(wàn)人，所以要建設這個(gè)復雜繁瑣的工程，我們就充分調動(dòng)各種力量�！�
記者在廣西、河北、黑龍江、湖南等地采訪(fǎng)發(fā)現，有的村子讓村干部做協(xié)辦員，有的依靠“三支一扶”大學(xué)生，有的靠增加公益性崗位利用下崗職工做工作。湖南省長(cháng)沙縣有60萬(wàn)人口，其中3萬(wàn)人死亡后沒(méi)有銷(xiāo)戶(hù)，當地動(dòng)員230名大學(xué)生，把事情調查清楚了。
有關(guān)專(zhuān)家認為，我國在三年多的時(shí)間內，中央和地方財政花費了總共不到2000億元，就建立了覆蓋最廣的社保制度，是一項性?xún)r(jià)比較高的事業(yè)。
面臨可持續發(fā)展難題
截至2012年底，我國城鄉居民養老保險的參保人數共計4.84億人，其中領(lǐng)取養老金人數1.31億人，全國平均參保率接近90%。
我國出臺的農村居民社會(huì )養老保險政策深受群眾的擁護，這一政策在政治、經(jīng)濟、制度層面都取得了巨大的正效應。
河北大廠(chǎng)是新型農村養老保險第一批試點(diǎn)縣，某鄉鎮曾因征地發(fā)生群體性事件，結果卻是農村的老人們主動(dòng)幫助政府化解危機。在老人們勸解下，事態(tài)得到控制。
河北省人力資源和社會(huì )保障廳農村養老保險處處長(cháng)張均表示，“維穩是治標不治本，關(guān)鍵還是要讓老百姓過(guò)上好日子，讓群眾病有所醫、老有所養，生活有盼頭。如果社會(huì )保障做的好一些，能夠緩解社會(huì )矛盾，推動(dòng)社會(huì )平穩發(fā)展�！�
長(cháng)期以來(lái)，由于社會(huì )福利存在缺口，我國農民和城市無(wú)業(yè)居民不得不以?xún)π顏?lái)防老，影響了潛在的購買(mǎi)力。
河北大學(xué)管理學(xué)院院長(cháng)孫建夫表示，“我們國家僅用三年時(shí)間基本實(shí)現了社會(huì )養老保險制度全覆蓋，這填補了農村居民養老保險長(cháng)期以來(lái)的制度空白，他們不再為防老而拼命，反而增強了消費能力�！�
河北沙河市正招村村民石言壽每月領(lǐng)取58.3元的養老金。他說(shuō)：“每個(gè)月定期給我們老兩口110元，我們不再給兒女添麻煩，還可以給小孫子買(mǎi)點(diǎn)零食�！薄�
我國在農村居民社會(huì )養老保險的制度設計中，通過(guò)社會(huì )統籌與個(gè)人賬戶(hù)結合、政府財政補貼與個(gè)人責任相結合、社會(huì )保障與家庭保障相結合的制度與機制創(chuàng )新，以及基礎養老金與個(gè)人賬戶(hù)養老金相結合的全新模式，突破性地實(shí)現了農村居民社會(huì )養老保險的制度全覆蓋。
不過(guò)，受訪(fǎng)專(zhuān)家指出，基本實(shí)現我國農村居民社會(huì )養老保險的制度全覆蓋，僅僅是社會(huì )養老保險改革發(fā)展的階段性成就，農村居民社會(huì )養老保險制度的長(cháng)期可持續發(fā)展仍然面臨十分艱巨的任務(wù)，應高度重視農村居民社會(huì )養老保險制度構建的若干難點(diǎn)，即激勵政策缺失、資金籌集保障機制缺失、管理監督機制缺失、制度銜接機制缺失等問(wèn)題。
激勵政策效果不彰
城鄉居民養老保險最突出的亮點(diǎn)是由中央財政向符合享受條件的農民或市民提供每月不低于55元的等額基礎養老金，但已連續三年沒(méi)有調整。
近年來(lái)，物價(jià)高漲讓廣西田陽(yáng)縣坡洪鎮南興村村民馮少軍深感養老金“不經(jīng)花”。馮少軍說(shuō)，“如今光是豬肉價(jià)格都漲到每斤13元了，55元養老金只能買(mǎi)4斤豬肉。稍稍有空，我只能外出打零工�！�
一些受訪(fǎng)專(zhuān)家和社保干部表示，基礎養老金調待機制缺失將直接導致制度吸引力下降，農民逐步出現不滿(mǎn)情緒。
城鄉居民養老保險制度明確地方政府補貼個(gè)人繳費的養老金賬戶(hù)。邯鄲市人力資源和社會(huì )保障局農保處處長(cháng)靖鳳娥認為，由于我國尚未建立財政補貼的增長(cháng)機制，將直接影響政策激勵的效果。
一些基層干部和群眾反映，政策規定繳費標準在100元到1000元不等，無(wú)論繳納多少，政府只補貼30元。因補貼沒(méi)有激勵效果，年輕人又看不到長(cháng)遠的效益，部分地區已出現退保、斷保。
截至2012年底，農村居民社會(huì )養老保險基金歷年累計結余已高達2302億元。人力資源和社會(huì )保障部農村社會(huì )保險司司長(cháng)游鈞表示，目前，農民積累的個(gè)人賬戶(hù)資金在扣除通貨膨脹后為負值，而農民一般要經(jīng)歷短則15年、長(cháng)則30余年的繳費期，面臨長(cháng)期貶值的風(fēng)險。個(gè)人賬戶(hù)資金不僅沒(méi)有為農民帶來(lái)利益，反而導致利益嚴重受損。
近年來(lái)，我國社會(huì )養老保險的覆蓋面迅速擴大，但針對城鄉居民養老保險的管理體制卻比較混亂。西南財經(jīng)大學(xué)社會(huì )保障研究中心主任林義說(shuō)，城鄉社會(huì )養老保險的基層平臺建設和能力建設問(wèn)題變得尤為迫切，一些地方在人員編制、信息技術(shù)、金融支持、費用收繳與待遇發(fā)放管理服務(wù)能力顯得力不從心。
由于制度執行和管理不到位，又缺少監督機制，預留了腐敗空間。一些受訪(fǎng)干部說(shuō)，“基金統籌和管理在縣一級，省市都無(wú)權過(guò)問(wèn)，但省、市、縣又沒(méi)有成立對應的監督機制，很多人都千方百計想動(dòng)這筆錢(qián)�！�
此外，如何實(shí)現老農保、城鄉居民保、城鎮職工保等不同險種的銜接，一直是較難處理的問(wèn)題。林義表示，盡管采取只疊加、不扣減的方式推進(jìn)制度銜接。但有可能在地區間的養老保險待遇水平出現新的不平衡，出現新的歷史欠債的隱患，加之基層經(jīng)辦機構處理上政策尺度掌握的不一致，容易引起制度銜接中的矛盾，對群眾的長(cháng)期參保帶來(lái)不利影響。
須維護長(cháng)期繳費意愿
專(zhuān)家認為，國家應從維護城鄉居民的長(cháng)期繳費意愿、保證各級財政資金支持、實(shí)現財務(wù)收支與基金管理的可持續性、建立基礎管理平臺等方面著(zhù)手，實(shí)現農村居民社會(huì )養老保險的可持續發(fā)展。
如何提高參保人的繳費意愿，靖鳳娥認為，首先國家應調高繳費標準，明確各級財政補貼的比例，根據不同的標準制定階梯式的補貼，鼓勵農民多繳多得。其次，根據繳費年限，適當提高基層養老金的標準，鼓勵農民長(cháng)繳多得。
針對基礎養老金待遇偏低，調待機制缺失，制度正效應面臨減退的風(fēng)險。張均表示，基礎養老金的調整要適當考慮經(jīng)濟增長(cháng)和居民收入增長(cháng)的因素，與物價(jià)指數掛鉤，與農村最低生活保障的補差水平以及城鎮其他各類(lèi)養老金待遇保持銜接。
專(zhuān)家建議，政府財政補貼向農村和中低收入群體傾斜，拉近城鄉差別，減輕貧富差距。同時(shí)，定期評估轉移支付的有效性，把握財政總體預算和中長(cháng)期預算，使得政策具有可持續性。
首都經(jīng)濟貿易大學(xué)勞動(dòng)經(jīng)濟學(xué)院副院長(cháng)朱俊生認為，國家應加強中央財政的轉移支付力度，解決中西部地區的經(jīng)濟狀況可能帶來(lái)的籌資難度，保證貧困地區城鄉養老保險制度的發(fā)展，并加大財政投入，提高保障水平。
孫建夫表示，政府可以借鑒企業(yè)年金的經(jīng)驗，建立個(gè)人養老儲蓄賬戶(hù)管理的受托人制度和信息披露制度，結束地方商業(yè)銀行格局的非專(zhuān)業(yè)化的局面，確保養老保險資金安全和基金保值增值，讓群眾放心。
專(zhuān)家認為，管理服務(wù)既影響已領(lǐng)取待遇的老人的保障服務(wù)程度，又會(huì )影響為數眾多的參保農民。林義表示，國家應立足于構建長(cháng)期穩定運行的城鄉居民養老保險基礎管理平臺，在資金投入、人員編制、辦公場(chǎng)所、信息網(wǎng)絡(luò )建設、外部服務(wù)支撐等方面進(jìn)行規劃布局，加快基層農村社保專(zhuān)業(yè)人才培養培訓力度。
同時(shí)，加強基層平臺的建設，在機構名稱(chēng)、信息化平臺、辦事規程、政策宣傳口徑上至少在一個(gè)省區內保持基本統一。地區間力求避免較大的差異化政策、一地一策的模式，否則會(huì )帶來(lái)新的隱患。
城鄉社會(huì )養老保險體系建設推進(jìn)中必然面臨與其他制度的銜接。專(zhuān)家建議，國家抓好頂層設計，處理協(xié)調好利益關(guān)系，注重從完善機制上下功夫。同時(shí)，重視在普惠型制度建設和覆蓋面擴大上著(zhù)力推進(jìn)，避免因簡(jiǎn)單提高待遇水平而引發(fā)公平的矛盾。在具體操作中應注意避免重復保障，重復計算。
水平趕不上低保金
農民基礎養老金亟待調高至百元
“剛開(kāi)始拿55元時(shí)，農民都挺高興，但慢慢發(fā)現一直不調高標準，55元能干的事越來(lái)越少，一些農民已由原來(lái)的‘很感謝’向‘不滿(mǎn)意’轉變了�！焙邶埥“策_市萬(wàn)寶山鎮愛(ài)國村村主任張明對《經(jīng)濟參考報》記者說(shuō)。
當前新型農村社會(huì )養老保險主體部分的基礎養老金，自試點(diǎn)開(kāi)始以來(lái)，一直沒(méi)調高標準，已明顯低于其他社會(huì )保障水平，尤其與連續九年調高的城鎮職工養老保險待遇差距越拉越大。由于基礎養老金占農民人均收入比重逐漸降低，其正效應逐漸衰減。
養老金趕不上低保金
2009年，我國開(kāi)展了新型農村社會(huì )養老保險試點(diǎn)，并于2012年底實(shí)現制度全覆蓋，其亮點(diǎn)是由財政向符合享受條件的城鄉居民提供每月不低于55元的基礎養老金。試點(diǎn)之初，這55元高于當時(shí)全國每月49元的低保金，能為農村老人提供最低程度的生活保障。但隨著(zhù)物價(jià)持續上漲，基礎養老金購買(mǎi)力急劇下降。
農村老人對此感受很深。
黑龍江省肇東市向陽(yáng)鄉日新村農民朱永財今年69歲，同很多和子女分開(kāi)生活的農村老人一樣，他也和老伴倆單獨過(guò)日子。除6畝耕地的發(fā)包費外，養老金是他們的主要收入。
“55元能干啥？2009年可以買(mǎi)一袋面，一口人吃多久，現在只夠買(mǎi)半袋�！崩现礻�(zhù)手指頭算，米、面、油、藥等生活必需品都漲價(jià)，活著(zhù)的成本越來(lái)越高，養老金“太不經(jīng)花”了�！�
很多農民也覺(jué)得“城居�！钡幕A養老金過(guò)于“微薄”。廣西田陽(yáng)縣中山社區65歲的陳堅偉說(shuō)，如今物價(jià)上漲太快，豬肉、大米都漲了一半，青菜更從每斤1元漲到3元多，足足漲了兩倍。
“每月55元，平均一天只有1.8元，也就夠買(mǎi)半斤青菜的。我們住在城區，沒(méi)田沒(méi)地、年老力衰，這份養老金幾乎不頂什么用�！标悎詡フf(shuō)。
據人力資源和社會(huì )保障部門(mén)測算，基礎養老金實(shí)際購買(mǎi)力已在幾年內下降了三分之一以上，占農民人均純收入的比重從14%下降到8%。目前即便加上個(gè)人繳費和地方補貼，很多省份的養老金也就六七十元，仍然不如逐漸增多的“低保金”高。
黑龍江省安達市機關(guān)事業(yè)社會(huì )保險管理局局長(cháng)張茂生說(shuō)，近幾年農村低保金多次上高，2012年當地都到106元了，接近新型農村養老保險基礎養老金兩倍。
近年不斷提高標準的不止低保金，一些普惠式保障標準已提高多次，2012年全國農村居民最低生活保障月人均支付水平達到了106元，接近農民基礎養老金最低標準的2倍；農村貧困標準調整為家庭年人均純收入2300元(月均192元)，是目前農民基礎養老金最低標準的3.5倍；城鎮職工基本養老保險待遇經(jīng)過(guò)8年連續上調之后，2012年達到人均1721元，超過(guò)目前農村居民基礎養老金最低標準的31倍，而2013年1月起，又進(jìn)一步調高，人均月增加近200元。
55元難保最基本生活需求
中國社科院一項關(guān)于農村老人對新型農村社會(huì )養老保險基礎養老金水平滿(mǎn)意度的調查顯示，認為現在發(fā)放的55元很管用的老年人只占30%，其余70%的人認為這點(diǎn)錢(qián)不管用，對這個(gè)標準并不滿(mǎn)意。
首都經(jīng)濟貿易大學(xué)社會(huì )保障研究中心主任呂學(xué)靜等專(zhuān)家說(shuō)，隨著(zhù)物價(jià)上漲，基礎養老金實(shí)際購買(mǎi)力不斷下降，55元成了有它不富沒(méi)它不窮的“雞肋”。特別是這55元已無(wú)法保障最基本的生活需求，一些農民漸生怨言。
更嚴重的是，在群眾保障意識和需求日益提高背景下，制度建立之初積累的政策紅利和正面效應存在喪失殆盡的風(fēng)險。
一些專(zhuān)家認為，新型農村社會(huì )養老保險基礎養老金調整機制缺失的結果是“把好事辦砸”，讓之前的財政投入“打了水漂”。
基礎養老金太低還影響農民的繳費積極性。
河北省保定市東金莊鄉郭辛莊村處于城鄉結合部，緊鄰保定市高鐵站，全村有900多人。村支書(shū)賈福林告訴記者，目前，接近60歲的村民投保積極性高，45歲以下的村民大部分不愿意投保，經(jīng)過(guò)村干部做工作，他們才勉強參保。如果國家補貼的基礎養老金標準不提高，年輕人看不到長(cháng)遠的效益，可能會(huì )出現退保、斷保。
基礎養老金應適度提高標準
專(zhuān)家指出，此前為避免地域間待遇不均等問(wèn)題，新型農村居民社會(huì )養老保險將基礎養老金最低標準定為55元，前幾年由于沒(méi)有實(shí)現全覆蓋而沒(méi)有調整。但現在制度已經(jīng)全面鋪開(kāi)，應該按照收入、物價(jià)等因素提高基礎養老金標準。
此前新疆、北京等地已提高了新型農村居民養老保險基礎養老金待遇，產(chǎn)生了很好的效果，值得借鑒。
多名專(zhuān)家認為，應將新型農村居民養社會(huì )老保險基礎養老金最低標準從每月55元提高到100元。廣西人社廳農村社會(huì )保險處副處長(cháng)黃海萍解釋?zhuān)?008年設計新型農村居民社會(huì )養老保險時(shí)，經(jīng)過(guò)科學(xué)精算的基礎養老金已經(jīng)達到100元，但考慮到時(shí)全國財政收入水平，最終定在比當時(shí)農村低保金人均支付水平略高的55元。如今100元也難以滿(mǎn)足農村群眾養老需求，但其接近目前我國農村低保線(xiàn)，可以保障農村老人有尊嚴地活著(zhù)。
提高基礎養老金水平要考慮財政預算，隨著(zhù)我國財政收入連年增長(cháng)，已負擔得起100元的基礎養老金，這是花小錢(qián)辦大事。
一些從事農村社會(huì )養老保險的人士認為，如將基礎養老金增加到每月100元，從今年1月算起，將增加中央財政補助資金600多億元。中央財政增加支出不到1%，卻直接惠及約1.3億農村老年居民，提振4.6億參保人的信心，產(chǎn)生更為積極的政治、經(jīng)濟和社會(huì )效益。
中國社科院勞動(dòng)社會(huì )保障研究中心主任王延中還建議，國家應根據物價(jià)指數變化、工資增長(cháng)率等因素，建立符合國際通行做法的農村居民養老險基礎養老金動(dòng)態(tài)調節機制，抵御通貨膨脹，確保購買(mǎi)力不下降。同時(shí)，適當考慮經(jīng)濟增長(cháng)和居民收入增長(cháng)等因素，以循序漸進(jìn)方式讓農村老人分享國家改革發(fā)展成果。
一些地方干部認為，基礎養老金調高過(guò)程中可根據不同年齡段老人的勞動(dòng)能力和生活成本差別，制定不同的調整標準，以確保所有城鄉老人的實(shí)際生活保障水平不降低。
保定市北市區東金莊鄉鄉長(cháng)劉子玉認為，在補貼基礎養老金時(shí)，可根據年齡層次逐步調高標準，讓群眾看到壽命越長(cháng)，得到的待遇就越多，以激勵年輕人投保的積極性。