與下放財權的認識“潮流”不一樣，樓繼偉主張中央上收部分事權，負擔更多財政支出
就任財政部部長(cháng)兩個(gè)多月以來(lái)，樓繼偉公開(kāi)亮相次數并不多，但一出場(chǎng)就令外界耳目一新。
3月底，在2013中國發(fā)展高層論壇上，剛剛履新的樓繼偉以“應該幫助窮人，而不應該幫助懶人”、“社保制度漏洞太多，給多少錢(qián)都會(huì )吃光”等高調言論，瞬間成為輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。
在上述高層論壇上演講的一開(kāi)始，樓繼偉就提到，自己一直說(shuō)話(huà)直率。多年前樓繼偉任職財政部副部長(cháng)，就以性格鮮明、敢說(shuō)敢做而為外界所熟悉。與其性格相搭配的，是他的自信和專(zhuān)業(yè)性。接近樓繼偉的內部人士對他的評價(jià)是，有個(gè)性、有思想、專(zhuān)業(yè)強�！艾F在正是需要強勢的人來(lái)做改革�！痹搩炔咳耸空f(shuō)。
樓繼偉是朱镕基任總理時(shí)期財稅改革的直接設計者之一。他參與設計了1994年的稅制改革，時(shí)任外匯管理體制改革的牽頭人。
他曾經(jīng)在1998年至2007年的9年間，擔任過(guò)財政部副部長(cháng)，歷經(jīng)項懷誠、金人慶兩任財長(cháng)。財政部?jì)炔咳耸繉Α敦斀?jīng)國家周刊》記者談到，當時(shí)任部長(cháng)的項懷誠向朱镕基申請，讓身為貴州省副省長(cháng)的樓繼偉出任副部長(cháng)時(shí)，朱镕基的回答就是一個(gè)字：“行”。
在他任副部長(cháng)期間，參與推動(dòng)了公共財政制度框架的建立和完善、推進(jìn)了部門(mén)預算、國庫管理體制等預算管理改革，可謂典型的學(xué)者型官員。
“我們這個(gè)年齡的學(xué)者都是看著(zhù)他的文章成長(cháng)起來(lái)的�！眹倚姓䦟W(xué)院經(jīng)濟學(xué)部教授時(shí)紅秀說(shuō)。
如今，樓繼偉此番重歸財政部，作為改革色彩濃厚的學(xué)者型高官，在新一屆被寄予改革厚望的領(lǐng)導班子下，肩負著(zhù)繼續推進(jìn)中國財稅體系改革的重任。
營(yíng)改增提速
4月16日，財政部大樓內，新任財政部部長(cháng)樓繼偉、國家稅務(wù)總局局長(cháng)王軍，就擴大“營(yíng)改增”試點(diǎn)，共同接受媒體采訪(fǎng)。此前一周的國務(wù)院常務(wù)會(huì )議上，決定2013年將進(jìn)一步擴大營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)�！盃I(yíng)改增”進(jìn)一步擴圍的時(shí)間比業(yè)界的預期明顯提前，意味著(zhù)此項改革正在提速。
“樓繼偉履新后面臨的第一項改革，就是營(yíng)改增。在試點(diǎn)進(jìn)展順利的同時(shí)，也要開(kāi)始研究調整政府間的收入劃分�！敝袊鐣�(huì )科學(xué)院財經(jīng)戰略研究院研究員楊志勇對《財經(jīng)國家周刊》記者說(shuō)。
1994年的稅制改革，樓繼偉參與了設立以增值稅為核心的新的流轉稅制。1993年之前的增值稅是做加法，也就是將企業(yè)支付的工資、利息、獲得的利潤等，加總計算增值。而在這次改革中，樓繼偉及其他改革設計者改做了減法，實(shí)行銷(xiāo)項稅減進(jìn)項稅計算應納增值稅，使得產(chǎn)品生產(chǎn)的上下游間有一個(gè)自動(dòng)的監督鏈條。
在一次內部會(huì )議中，樓繼偉談到當年參與的改革時(shí)說(shuō)：當時(shí)增值稅的改革也考慮過(guò)“轉型擴圍”，即將增值稅由生產(chǎn)型轉為消費型，但考慮到消費型增值稅相對復雜，當時(shí)宏觀(guān)經(jīng)濟又面臨著(zhù)通貨膨脹的壓力，所以沒(méi)有走出這一步。
直到近20年后，增值稅的征收范圍才開(kāi)始擴大到服務(wù)業(yè)，與營(yíng)業(yè)稅進(jìn)行合并。而隨著(zhù)“營(yíng)改增”試點(diǎn)逐步向全國各地和全部行業(yè)擴圍，將會(huì )倒逼加快財稅體制改革，并事關(guān)中央和地方分配關(guān)系的變遷，這些都是擺在財稅部門(mén)面前的大題目。
營(yíng)業(yè)稅是地方財政最重要的稅收收入來(lái)源。而增值稅收入由中央和地方以75：25的分配比例共享。目前，在12個(gè)試點(diǎn)的省市中，“營(yíng)改增”后的增值稅收入依然歸地方政府，確保地方政府的損失降到最低。
但樓繼偉說(shuō)，這一做法“不可能持久”，只是試點(diǎn)時(shí)期的過(guò)渡性安排。而由此牽扯出的中央和地方政府的分配比例調整，“這實(shí)際就是國家怎么治理的問(wèn)題，我們正在積極也很慎重地研究”。
樓繼偉透露，財政部正在研究如何深化財稅體制改革。主要有三點(diǎn)：一是要積極穩妥推進(jìn)“營(yíng)改增”在全國范圍全部行業(yè)推開(kāi)；二是要認真研究如何構建地方稅體系；三是進(jìn)一步壓縮合并專(zhuān)項轉移支付，增加一般性轉移支付。盡管財政部還在研究方案，但是在樓繼偉新著(zhù)的《中國政府間財政關(guān)系再思考》中，他已經(jīng)系統地闡述了對中央和地方財稅改革的思考，或可從中窺見(jiàn)樓繼偉的改革思路：政府間收入劃分要考慮稅種屬性、事權和支出責任劃分狀況、地區間財力差異程度等因素，中央財政集中的收入，既要保證中央履行職能和支出責任的需要，還要有利于有效實(shí)施宏觀(guān)調控和促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。
逆“潮流”的樓式思路
樓繼偉曾經(jīng)以中投董事長(cháng)的身份接受《財經(jīng)國家周刊》專(zhuān)訪(fǎng)，他說(shuō)，改革需要“自己認識自己，自己痛下決心”，可以從具體領(lǐng)域入手，先定下來(lái)較小的一攬子方案，為相關(guān)改革鋪平道路，“整體推進(jìn)，重點(diǎn)突破”。這仍可視作其身為財長(cháng)推進(jìn)財稅改革的原則。
那么，什么樣的改革是“較小的一攬子方案”？樓繼偉給出了他的答案：“改革總是有先有后，需要有一種改革為另外的改革鋪平道路。我們必須把最基礎的改革，變成最小一攬子�！�
而對于眼下的財稅體制改革，解決“支出”問(wèn)題就是“最基礎的改革”之一。
樓繼偉在2012年發(fā)表的一篇署名文章曾指出，1994年的中國財稅改革主要解決了“收入”的問(wèn)題，它根本性地改變了我國稅收體制和政府間財政關(guān)系，奠定了我國財政政策效力的基礎。1998年又開(kāi)始建立公共財政，進(jìn)行了預算管理體制的改革。而現在要發(fā)力的對象，是求解“支出”問(wèn)題。
從財力分配來(lái)看，中央集中了全國財政收入的53％左右，但是中央財政支出只占全國的20％，而且這個(gè)20％是中央財政有赤字的情況下實(shí)現的。并且，政府行政性收費和相應支出還沒(méi)有完全計算，如果計算的話(huà)，地方財政支出恐怕要高于85％。
“下一步改革的方向是什么？我們的研究認為，應當向現代國家的方向走，根據外部性原則、信息處理的復雜性和激勵相容三個(gè)標準，合理進(jìn)行中央地方間的職能和財力分配，像常規的大國那樣，把國家應該管理的事務(wù)管起來(lái)，從而大量減少相應的專(zhuān)項轉移支付�！睒抢^偉指出。
根據以上認識，樓繼偉推進(jìn)財稅體制改革的思路，已經(jīng)基本成型。未來(lái)，將按照這三個(gè)標準來(lái)定義我國各級政府功能上的分配，中央要在支出上占更大的比重，中央公務(wù)員的人數要增加，要從地方劃上來(lái)。
這意味著(zhù)樓繼偉的下一步動(dòng)作，很可能將推動(dòng)中央回收部分“事權”上。而對減少中央收入、提高地方收入的認識“潮流”，樓繼偉并不認同。他指出，中央和地方收入分享不僅僅是根據擔負職能的多少，還主要決定于收入的稅收屬性。按現有稅種，中央沒(méi)有多少余地與地方在收入分享上做太多的文章。在事權不調整的情況下增加地方征稅權，“我認為這個(gè)方向是危險的，是個(gè)分裂的體制�！�
“財政一半是‘財’，另一半就是‘政’。如果說(shuō)以往的改革，主要涉及‘財’，那么下一步，‘政’是繞不過(guò)去了。在管理國家的方式上采用現代國家的做法，將為更深層次的改革打下基礎�！睒抢^偉說(shuō)。
值得人們注意的是，樓繼偉的改革在現實(shí)中推進(jìn)的前景，目前仍然面臨一些不定因素。按照正部級領(lǐng)導65歲退休的慣例，現年62歲的樓繼偉或將只有兩三年的時(shí)間來(lái)實(shí)施他的抱負，這無(wú)疑將會(huì )加大其改革步伐的緊迫感。