城鎮化是工業(yè)化和現代化的必然趨勢。新型城鎮關(guān)系也是城鄉發(fā)展一體化的必然要求，城鎮化的道路究竟怎么走，新型城鄉關(guān)系怎么構建，成為當前社會(huì )關(guān)注的焦點(diǎn)。
近日，農業(yè)部農村經(jīng)濟研究中心在京舉辦了2013中國農村發(fā)展高層論壇，與會(huì )專(zhuān)家認為，城鎮化建設與征地、耕地保護、村莊治理、非農產(chǎn)業(yè)培育、轉移就業(yè)等密不可分，城鎮化的道路伴隨著(zhù)國內主體之間的多重矛盾和沖突，又涉及很多制度、體制方面的問(wèn)題，如何協(xié)調各方利益實(shí)現公平與效率，是決定城鎮化能否成功和可持續的關(guān)鍵。
清華大學(xué)國情研究院院長(cháng)胡鞍鋼：
“四化”同步破解“四元結構”
新型城鎮化是中國特色的社會(huì )主義城鎮化道路，它大大地不同于發(fā)達國家走過(guò)的城市化道路和其他發(fā)展中國家經(jīng)歷的城市化道路。
首先，中國走出了一條中國特色的城鎮化與經(jīng)濟社會(huì )轉型之路，即經(jīng)歷了從二元結構(1949-1977年)、到三元結構(1978-1991年)、再到四元結構(1992年至今)的歷史軌跡。這主要是因為中國農村地區工業(yè)化興起，使農業(yè)剩余勞動(dòng)力轉移到非農業(yè)產(chǎn)業(yè)，先是離土不離鄉、就地轉移到鄉鎮企業(yè)，在農村地區形成農業(yè)與鄉鎮企業(yè)并存的二元結構；加上城鎮部門(mén)，構成與其他發(fā)展中國家不同的經(jīng)濟社會(huì )三元結構。在90年代下半期，農村勞動(dòng)力大規模從鄉村遷往城鎮地區、甚至跨地區遷往其他地區主要從事非正規就業(yè)，又在城鎮地區形成正規就業(yè)與非正規就業(yè)并存的二元結構，與農村農業(yè)和鄉鎮企業(yè)，構成中國經(jīng)濟社會(huì )所獨有的四元結構。
其次，中國城鎮化的規模和速度都是歷史罕見(jiàn)的。根據2010年第六次人口普查數據，全國離開(kāi)戶(hù)口登記地半年以上的流動(dòng)人口達2.61億，占全國總人口的近20%，這相當于美國總人口的84%、日本總人口的2倍。這一時(shí)期中國城市化的速度也是世界罕見(jiàn)的。
再次，與其他發(fā)展中大國城鎮化過(guò)程大為不同的是，中國避免了其他發(fā)展中國家所出現的大規模城市貧民窟。
從城鎮化的政策方針來(lái)看，中國不斷調整，與時(shí)俱進(jìn)，以適應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的新形勢。因此，中國城鎮化之路的獨特性可以概括為：具有不斷創(chuàng )造性，例如農村工業(yè)、鄉鎮企業(yè)，城市非正規就業(yè)，開(kāi)始進(jìn)行公共服務(wù)均等化；避免了大規模的貧民窟；人力資本投資，基本可以安居樂(lè )業(yè)，“樂(lè )業(yè)”目前基本實(shí)現，“安居”尚有不足；因而，形成了從二元到三元結構、再到四元結構，為此加快城鄉發(fā)展一體化，依靠工業(yè)化、信息化、城鎮化和農業(yè)現代化四化同步發(fā)展，共同破解四元結構。
四化同步破解四元結構，就是要形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工業(yè)化和城鎮化，并在工業(yè)化和城鎮化良性互動(dòng)的基礎上，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合，推動(dòng)農業(yè)現代化和城鎮化相互協(xié)調發(fā)展。四化同步破解四元結構落實(shí)在城鎮化相關(guān)政策上，就是要進(jìn)一步推進(jìn)農業(yè)現代化、農村工業(yè)化、農民工市民化和基本公共服務(wù)均等化。
新型城市化道路是一條中國特色的社會(huì )主義城鎮化道路，它經(jīng)歷了“二元”結構轉向“三元”結構，“三元”結構轉向“四元”結構，并最終由“四元”結構轉向“一元”結構。只有通過(guò)工業(yè)化、信息化、城鎮化和農業(yè)現代化“四化”同步發(fā)展來(lái)破解四元經(jīng)濟社會(huì )結構難題。
中國已經(jīng)開(kāi)創(chuàng )出一條別人沒(méi)有走過(guò)的城鎮化新路，它是中國社會(huì )主義優(yōu)勢的集中體現，未來(lái)數十年，中國的工業(yè)化、城鎮化、信息化、農業(yè)現代化將更加協(xié)調、更加同步，中國將迅速由城鄉四元結構向一元結構轉變，這將為2020年全面建成小康社會(huì )，2050年建成社會(huì )主義現代化國家的目標實(shí)現奠定決定性的基礎。
中國農業(yè)大學(xué)中國農村政策研究中心教授劉奇：
發(fā)展城鎮化首先要厘清六大模糊認識
中國的城鎮化已經(jīng)走到一個(gè)十字路口，下面怎么走？?jì)删湓?huà)，干得好就成歐美，干不好就成拉美。中國的城鎮化存在六大模糊：
一是內涵模糊。城鎮化首先是人的城鎮化，現在是“地”城市化了，但是“人”沒(méi)有城市化，因為土地城鎮化可以?huà)赍X(qián)，人城鎮化只能花錢(qián)。
二是格局模糊。優(yōu)先發(fā)展大城市、特大城市還是中小城鎮，專(zhuān)家們仍爭論不休，還是費孝通80年代提出的“小城鎮、大戰略”比較符合中國實(shí)際，應該從小城鎮做起。
三是路徑模糊�？啃姓苿�(dòng)還是靠市場(chǎng)推動(dòng)，這個(gè)問(wèn)題也沒(méi)有弄清楚，現在主要是行政在推動(dòng)，所以各地出現了一些鬼城、空城。
四是速度模糊。是大步躍進(jìn)式的推進(jìn)還是循序漸進(jìn)式的發(fā)展，也不太清楚。英國城鎮化率提高20個(gè)百分點(diǎn)用了120年，美國、德國用了80多年，日本用了40多年，中國用了22年，速度太快。
五是功能模糊。許多城市的功能非常單一，現在北京城區周?chē)膸资畟�(gè)小區被諷刺為“睡城”，晚上大批的職業(yè)人士用幾個(gè)小時(shí)從城里回到郊區的家，睡一晚上，第二天早上浩浩蕩蕩又進(jìn)了城，幾十萬(wàn)人的小區都是睡城。
六是規劃模糊。中國現在600多個(gè)城市加起來(lái)總規劃人口20億，還要進(jìn)六七億人把這些城市填滿(mǎn)。我前不久到福建考察，一個(gè)縣25萬(wàn)人，城市規劃建成面積達到100平方公里，控制區150平方公里，25萬(wàn)人最多8萬(wàn)戶(hù)，一家分10個(gè)生孩子的指標，多少年才能完成。
建立新型城鄉關(guān)系，主要有三個(gè)著(zhù)力點(diǎn)。
一是必須引導社會(huì )走出“離農業(yè)越遠離現代化就越近”的認識誤區。農業(yè)文明、工業(yè)文明、城市文明是人類(lèi)文明基本載體。后一個(gè)文明是在前一個(gè)文明基礎上發(fā)展起來(lái)的。三大文明之間是同時(shí)發(fā)展、同步發(fā)展、同樣發(fā)展的關(guān)系�，F在大家都形成共識，最近這十年是中國農業(yè)的黃金十年，如果這個(gè)黃金期再延續十年、二十年，四化同步、國家的宏觀(guān)戰略就有希望實(shí)現，如果農業(yè)文明跟不上，農業(yè)現代化這條腿再短下去，四化同步就是一句空話(huà)。農業(yè)現代化與工業(yè)化、城鎮化、信息化不是你死我活、此消彼長(cháng)的關(guān)系，而應是同步的關(guān)系。
二是要破“三圈”：圈地、圈人、圈錢(qián)，三圈不破，三農無(wú)解。改革開(kāi)放成果輝煌，三圈起了非常大的作用。首先是圈地。改革開(kāi)放到現在，共圈地三億多畝，這些地被以非常便宜的價(jià)格拿走。第二是圈人。把兩億多農民工圈到城里，享受非市民待遇。
可以用六個(gè)“最”來(lái)描述性的給農民工下了一個(gè)定義：人類(lèi)歷史上規模最大的群體在最短的時(shí)間內融入最沒(méi)有準備的城市，用最廉價(jià)的勞動(dòng)力承擔起規模最大的制造業(yè)，生產(chǎn)出規模最多的廉價(jià)產(chǎn)品。美國消費中國的日用產(chǎn)品等于每年給美國每個(gè)家庭補貼三千美元；農民工用最低廉的成本改寫(xiě)了世界經(jīng)濟，在金融危機時(shí)期世界經(jīng)濟一路下滑，而中國經(jīng)濟之所以一路上揚，就是因為農民工的貢獻，城市這樣對待農民工是很不公的。第三是圈錢(qián)。幾大國有控股商業(yè)銀行，把農民的錢(qián)吸收過(guò)來(lái)放在城市發(fā)展工業(yè)，農民沒(méi)有任何貸款，就是一個(gè)小信用社，我叫做“五龍吸水，一池放水”，四大商業(yè)銀行加上郵政儲蓄都在農村抽取資金。還有就是利息存貸差，物價(jià)上漲了，利息沒(méi)上漲，從儲戶(hù)那里剝奪的利息數字很驚人。
三是要建設良好的城市生態(tài)。良好的城市生態(tài)不是光指自然生態(tài)，包括經(jīng)濟生態(tài)、政治生態(tài)、文化生態(tài)、社會(huì )生態(tài)、自然生態(tài)。
中國社會(huì )科學(xué)院學(xué)部委員張曉山：
構建新型城鄉關(guān)系要打破利益格局失衡
構建新型城鄉關(guān)系必須要處理好三個(gè)關(guān)系，即中央政府和地方政府之間的關(guān)系、地方政府和農民之間的關(guān)系、農村集體經(jīng)濟組織領(lǐng)導與普通成員之間的利益關(guān)系。
首先，中央政府和地方政府之間的利益格局失衡
第一，“十一五”規劃綱要提出財權與事權相匹配�！笆濉币巹澗V要則變成按照財力和事權相匹配，雖然只變了一個(gè)字，但是反映了利益分配思路、格局和關(guān)系的變化。中央不允許地方有收稅立法權，所以以后中央和地方財政的調整更多的是以錢(qián)而不是以權去擺平地方，這里深層次的問(wèn)題就是越來(lái)越把地方政府當成一級預算單位而不是當成一級政府。
第二，轉移支付制度。1994年的分稅制實(shí)際就是中央拿多少，地方拿多少，地方辦多少事有多少錢(qián)，給你分一些稅，有稅種比例，不夠的話(huà)就轉移支付。審計署審計長(cháng)劉家義說(shuō)，轉移支付制度由分稅制財政體制的修正補充機制變成了對基層政府進(jìn)行財力分配的主導機制。我想他的意思是說(shuō)，現在不再是分完稅之后剩下一點(diǎn)不夠了再轉移支付，轉移支付變成了主導。而且轉移支付里專(zhuān)項轉移支付比例大，一般性轉移支付比例過(guò)小。地方政府最需要的均衡性轉移支付這兩年的比重還是下降的。
其次，地方政府與農民之間的利益關(guān)系和格局失衡
一是與傳統發(fā)展模式相對應的政府職能的定位。有人認為，中國地方政府是公司主義，一把手抓經(jīng)濟，直接參與資源配置�，F在強調政府職能轉變，但是地方政府公司主義還沒(méi)有退出歷史舞臺。
二是傳統的管理體制和干部考核機制、政績(jì)觀(guān)仍然占據主導地位。追求GDP、財稅收入、招商引資、對上負責而不是對下負責。財力不足，又有傳統的政績(jì)觀(guān)、考核機制約束，怎么辦？以地生財，大規模的村莊整治，征用農民的土地。過(guò)去10年，政府和農民之間矛盾最尖銳、沖突最多的還是在土地利益的博弈上。
三是從社會(huì )主義新農村建設到新型農村社區建設，大規模的村莊整治與地方政府的土地財政。加速城鎮化要在產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎上提供就業(yè)機會(huì )，但是現在仍然是以單純的城市土地的擴張為主，只知道圈地造城運動(dòng)，人是不要的。政府更關(guān)心的還是建設用地指標、土地財政，搞開(kāi)發(fā)賣(mài)地獲取巨大收益�，F在國有土地使用權、出讓金收入成為地方的重要收入來(lái)源。一旦土地出讓金不夠就舉債，2011年底達到10.7萬(wàn)億的地方性債務(wù)余額。
四是城鎮化與村莊建設，涉及大規模新農村建設、新型農村社區建設。大規模村莊整治是觸動(dòng)農村生產(chǎn)方式、生活方式和社會(huì )結構的歷史性的變革，是農村空間布局的重新調整。多村合并之后，把土地整片開(kāi)發(fā)，增減掛鉤，占補平衡換指標，這是地方政府最愿意干的，但是定指標、下任務(wù)、搞運動(dòng)，可能走入圈地造城、趕農民上樓的誤區。
五是土地財政不可持續。2011年國有土地使用權出讓收入安排的支出3.3萬(wàn)億，其中征地補償成本性支出占到71.8%，前兩年是30%-40%，補償費越來(lái)越高，利潤越來(lái)越薄，地方政府只能不斷擴大賣(mài)地。
再次，農村集體經(jīng)濟組織領(lǐng)導與普通農民群眾之間的利益關(guān)系失衡
這是農村基層治理機制的缺陷。村組集體經(jīng)濟組織和社區組織之間的關(guān)系怎么處理�，F在的社會(huì )不再是傳統社會(huì )，而是混居社會(huì )，村民范圍遠遠大于村組基地經(jīng)濟組織成員范圍，集體經(jīng)濟組織成員和村民的身份不統一，怎么把這兩個(gè)關(guān)系理清，這里也存在很多需要解決的問(wèn)題。
協(xié)調各種利益關(guān)系、應對復雜局面還要以改革破難題
一是協(xié)調中央政府與地方政府之間的利益關(guān)系，調整國民收入分配格局，深化行政管理體制改革和財政體制改革。大幅度減少專(zhuān)項資金，從源頭上削減中央政府配置資源的權力，使地方政府真正擁有為本地區提供公共服務(wù)和公共權利的經(jīng)濟能力。
二是協(xié)調地方政府與農民之間的利益關(guān)系，讓農民分享土地的增值收益。在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經(jīng)批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過(guò)多種方式參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農民合法權益。逐漸把城鎮縮到城市，真正讓農民合作開(kāi)發(fā)，明晰產(chǎn)權、規劃先行、民主參與、自主開(kāi)發(fā)、市場(chǎng)運作、稅收調節，最終在整個(gè)農地轉成非農用地的增值收益分配的空間，農民有權得到土地開(kāi)發(fā)凈收益的權利。
中國改革基金會(huì )國民經(jīng)濟研究所所長(cháng)王小魯：
改革現有制度以城鎮化拉動(dòng)內需
關(guān)于城鎮化有三個(gè)觀(guān)點(diǎn)。
首先，城鎮化是帶動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)和結構變遷的強勁動(dòng)力。從1978年到現在，中國經(jīng)歷了人類(lèi)有史以來(lái)最大規模的城鎮化過(guò)程，城鎮化率從1978年的不到18%上升到了今天超過(guò)52%。城鎮化提高了轉移人口和農村居民的收入，對減貧起了重大的作用。城鎮化給中國非農產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了充分的勞動(dòng)力資源，改善了資源配置的條件，是過(guò)去30多年推動(dòng)中國經(jīng)濟快速增長(cháng)的主要動(dòng)力。
未來(lái)我國的城鎮化仍然潛力巨大。如果要達到發(fā)達國家70%或者80%的城鎮化率，中國還會(huì )有3-4億人口轉變?yōu)槌擎側丝�，這至少還需要增加上百座百萬(wàn)人口級別的城市，中國的人口結構和人口布局也會(huì )發(fā)生重大變化。同時(shí)，城鎮化會(huì )改變農村人口和土地的關(guān)系，促使農業(yè)向規�；�、現代化經(jīng)營(yíng)方式轉變。最后城鎮化還能夠釋放巨大的需求潛力。近些年，內需不足成為制約中國經(jīng)濟增長(cháng)的一個(gè)關(guān)鍵因素，主要原因就是老百姓的消費上不來(lái)。如果沒(méi)有大量的農村人口轉變?yōu)槌鞘腥丝谑抢黄饋?lái)國內市場(chǎng)的，所以城鎮化的發(fā)展為內需的釋放提供一個(gè)廣闊的空間。
其次，打破阻礙農民工市民化的體制障礙，實(shí)現以人為中心的城鎮化。最近幾年，農民工向家鄉和家鄉附近的小城鎮回流現象非常明顯，這種回流在在相當大的程度上反映出現有的體制障礙。首先，受到現行戶(hù)籍制度的障礙，大部分在城鎮里工作的農民工沒(méi)有獲得城鎮的社會(huì )保障。統計局去年調查顯示，外出務(wù)工的農民工加入城鎮社會(huì )保障，其中醫療保障覆蓋的只有16%，失業(yè)保險覆蓋8%，其他幾個(gè)保險差不多都是20%以下。說(shuō)明大部分的農民工沒(méi)有被現行的城鎮社會(huì )保障體系覆蓋，同時(shí)，農民工無(wú)法同城鎮戶(hù)籍居民一樣享受到一系列福利待遇。由于城市的生活成本高、子女無(wú)法接受同等教育、家屬隨遷難等問(wèn)題，大部分長(cháng)期在城市打工的農民工，都沒(méi)有辦法實(shí)際在城鎮安家落戶(hù)。
要實(shí)現農民工的市民化，迫切需要改革城市的戶(hù)籍制度，讓長(cháng)期在城市打工的農民工逐步安家落戶(hù)�，F行的社保制度需要改善，把大部分農民工納入到社保體系來(lái)�，F在的公共服務(wù)需要向均等化方向推進(jìn)，逐步解決轉移人口住房問(wèn)題、醫療問(wèn)題、子女教育等等問(wèn)題。
最后，城鎮化非造城運動(dòng)，政府職能亟待轉變。最近一個(gè)時(shí)期，各地政府紛紛制定非常宏大的城鎮化規劃，甚至下達任務(wù)和指標，強制要求城鎮化率達到多少，有多少人口要變成城市人口，要征多少地，蓋多少房子。部分地方政府受短期利益的驅動(dòng)，大量的征地拆遷、囤地、賣(mài)地，強制農民上樓，超過(guò)償債能力，借貸投資搞城鎮化等等。這些行為一方面侵占了農民的合法權益，激化了社會(huì )矛盾，另一方面造成不少空城、鬼城、空置樓宇和空置的居民住宅，積壓了大量的資金。繼續發(fā)展下去會(huì )導致資金的嚴重浪費，導致土地資源配置的嚴重惡化和更大的房地產(chǎn)泡沫。
存在這些問(wèn)題說(shuō)明現在各級政府的激勵機制存在誤區，實(shí)際上這是在用政府主導的造城運動(dòng)來(lái)代替市場(chǎng)導向的城鎮化建設，用物的城鎮化代替人的城鎮化，這樣一種城鎮化偏離了合理的城鎮化發(fā)展軌道。說(shuō)明政府職能亟待轉變，政府行為亟待糾正，行政體制改革亟待推進(jìn)，政府在城鎮化中的角色應該回歸到提供公共服務(wù)而不是造城。