無(wú)論是當前形勢下的穩增長(cháng)、控通脹、防風(fēng)險，還是保持經(jīng)濟長(cháng)期持續健康發(fā)展，都需要我們充分地釋放改革紅利。而經(jīng)濟體制改革的核心問(wèn)題，是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，其中行政審批制度改革是突破口和抓手。
為了推進(jìn)行政審批制度改革，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)、社會(huì )的創(chuàng )造活力，國務(wù)院近期批準取消和下放了133項行政審批事項，在社會(huì )上引起了廣泛關(guān)注。那么，我國行政審批的現狀如何？如何看待推進(jìn)行政審批制度改革的緊迫性和必要性？行政審批改革將給企業(yè)和社會(huì )帶來(lái)哪些積極作用？本報將通過(guò)專(zhuān)家觀(guān)點(diǎn)、個(gè)案剖析、記者述評等多種形式推出一組連續報道，深度聚焦行政審批制度改革，供有關(guān)方面和廣大讀者參考。
——編 者
當前，我國企業(yè)發(fā)展正由投資驅動(dòng)轉向創(chuàng )新驅動(dòng)，發(fā)展環(huán)境的改善對這一轉型至關(guān)重要。最近，我們針對改善企業(yè)發(fā)展環(huán)境、促進(jìn)企業(yè)轉型的問(wèn)題，從企業(yè)的視角，就改進(jìn)政府與企業(yè)的關(guān)系組織了專(zhuān)題調研，針對調研發(fā)現的問(wèn)題提出了一些建議。
1.少干預：簡(jiǎn)化行政審批，減少政府對企業(yè)的干預
調查顯示：
近三年1539家受調查企業(yè)每家每年平均向政府申報審批項目17.67個(gè)，單個(gè)項目涉及的審批部門(mén)平均為5.67個(gè)、審批程序平均為9.4道，受調查企業(yè)審批時(shí)間最長(cháng)項目的平均值為171.35天，其中最長(cháng)約為1500天。
建議：
簡(jiǎn)化企業(yè)設立變更程序。企業(yè)的設立要經(jīng)名稱(chēng)核準、設立登記、驗資、社保登記等12個(gè)以上流程和審批，涉及工商、稅務(wù)、質(zhì)檢等7個(gè)以上部門(mén)。國有獨資、外資企業(yè)和經(jīng)營(yíng)范圍涉及許可的還需履行額外的審批。企業(yè)名稱(chēng)、住所、法定代表人、資本、經(jīng)營(yíng)范圍等任何一項變更，都需進(jìn)行工商審查和辦理變更。有的企業(yè)一年需要更換幾十次登記冊。建議借鑒德國和我國香港等地做法，企業(yè)設立只需對口一個(gè)或少數幾個(gè)政府機構進(jìn)行登記；企業(yè)變更，一般只要限期報備，無(wú)需其他部門(mén)再審批，實(shí)行“寬進(jìn)嚴管”。
清理政府審批和核準項目清單，建立防止變相審批的機制。2004年國務(wù)院決定將項目審批改為核準和備案。多數企業(yè)認為改革后的核準和備案很多仍是變相審批。建議政府修訂核準項目目錄，在一般領(lǐng)域、不使用政府投資的建設項目應實(shí)行備案制；對于少數實(shí)行核準制的項目，政府部門(mén)應公布審理程序、標準和從受理之日到給予答復的工作日數，接受社會(huì )監督。
簡(jiǎn)化建設項目審批流程。企業(yè)建設項目，從立項申請到投入運行要經(jīng)過(guò)27個(gè)部門(mén)、50個(gè)環(huán)節。企業(yè)反映僅辦理立項、規劃許可證就需6—10個(gè)月。驗收審批更是復雜，如某企業(yè)廠(chǎng)房竣工后申請房產(chǎn)證，耗時(shí)4個(gè)多月，跑了10多個(gè)部門(mén)，蓋了20多個(gè)公章，花費10多萬(wàn)元。建議政府系統清理建設審批項目，合理設計工作流程，增加透明度，提高工作效率。
清理資質(zhì)和認證項目，放寬市場(chǎng)準入。資質(zhì)和認證是很多行業(yè)市場(chǎng)準入的前置條件，但企業(yè)反映其數量和名目過(guò)多過(guò)濫，有些規定甚至相互矛盾，如要求有資質(zhì)才能進(jìn)入某領(lǐng)域，而要獲得資質(zhì)又須在該領(lǐng)域先有業(yè)績(jì)，這就使新進(jìn)入者“入市無(wú)門(mén)”。建議政府選擇一些需設立資質(zhì)和認證的行業(yè)，科學(xué)地清理所設資質(zhì)和認證，取消無(wú)關(guān)緊要或效果甚微的部分，對留下來(lái)的項目，實(shí)行“分類(lèi)管理、標準統一、簡(jiǎn)化流程”的制度化管理。
減少企業(yè)會(huì )議負擔，規范檢查活動(dòng)。調查顯示，上市公司平均每年接待政府檢查和評比19.06次，所需費用占企業(yè)管理費的3.27%。非上市公司約為上市公司的1.5倍。北京某商業(yè)企業(yè)一年接受了各類(lèi)檢查210次，檢查人員633人次，企業(yè)接待人員超過(guò)900人次。稅務(wù)專(zhuān)項檢查有時(shí)一次達一個(gè)月，長(cháng)則半年。政府會(huì )議多，公司主要領(lǐng)導平均每年參會(huì )24.5次（其中53.9%被認為沒(méi)必要參加），加上接待檢查等，平均占用30.76個(gè)工作日。企業(yè)頻繁填報工商、統計、稅務(wù)、財政、證監等多個(gè)部門(mén)要求的、內容相近但格式各異的表格，耗費了很大精力。建議從減少“一次檢查”、“一次會(huì )議”做起，力爭為企業(yè)減少一半或1/3的接待和參會(huì )時(shí)間。建議由相關(guān)部門(mén)聯(lián)合制定一個(gè)能涵蓋不同部門(mén)要求的報表，以減輕企業(yè)工作量。
建立針對評比活動(dòng)的監管機制。近三年，每家上市公司平均獲得28個(gè)獎牌、冠名、認證和牌匾，其中很多沒(méi)有權威性、缺乏公正性。有的政府部門(mén)把設立名目，頒發(fā)牌匾作為推動(dòng)工作的抓手；有的產(chǎn)品剛上市，“名牌產(chǎn)品”獎牌已經(jīng)上墻。建議減少由政府出面組織的評比、發(fā)牌，對商業(yè)評比進(jìn)行必要的監管，杜絕收費性評比。
2.強監管：政府干預要減，監管能力要強
調查顯示：
近90%的企業(yè)認為政府監管對保障公平競爭環(huán)境的作用尚未充分發(fā)揮，其中有35%認為監管?chē)乐夭坏轿�。假冒、仿制、不正當競爭等屢�?jiàn)不鮮；環(huán)保、安全、質(zhì)量等方面監管力度不足；行業(yè)標準落后且實(shí)施不嚴。企業(yè)呼吁，政府干預要減，監管能力要強。
建議：
加快對創(chuàng )新活躍行業(yè)的監管體制改革。以醫藥和醫療器械行業(yè)為例，我國醫藥監管能力不足（美國有1.2萬(wàn)名藥品審評員，而我國專(zhuān)業(yè)審評員只有87人），導致創(chuàng )新產(chǎn)品候審時(shí)間長(cháng)、評審周期長(cháng)，無(wú)法預期何時(shí)獲批。建議在電子信息、互聯(lián)網(wǎng)、電子商務(wù)、醫藥和醫療器械、能源等創(chuàng )新活動(dòng)最為活躍領(lǐng)域，率先建立既能保障安全，又能促進(jìn)創(chuàng )新的現代監管體系。
強化國家標準的約束力。多數企業(yè)認為，我國現行的技術(shù)、質(zhì)量、環(huán)保、安全、衛生、能耗等許多標準已經(jīng)落后于我國發(fā)展階段，而且執行不嚴，有的還受到地方保護。一家鋼企反映，歐美國家各種建筑鋼材標準強度不小于500兆帕，我國只有螺紋鋼的標準是400兆帕，由此導致使用等量的鋼材，我國的建筑壽命會(huì )縮短1/3以上，保證同等的壽命就得多用很多鋼材。
集中整頓典型的破壞市場(chǎng)秩序行為。2012年，三大石油和國家電網(wǎng)公司的各類(lèi)應付款總計超過(guò)1.5萬(wàn)億元，高鐵建設拖欠超過(guò)一年的工程款已超過(guò)1000億元。2011年政府采購額已超過(guò)了1萬(wàn)億元。國企和政府年采購額巨大，但付款期越來(lái)越長(cháng)，很多在180天左右。拿不到貨款的中小企業(yè)，又向下游賒欠，擴大了三角債。一家面向央企銷(xiāo)售的民企2012年營(yíng)業(yè)收入2.44億元，而應收賬款總額為1.42億元，占該年營(yíng)業(yè)收入的58%。建議政府采取專(zhuān)項行動(dòng)，限制政府部門(mén)和大企業(yè)的拖欠賬款行為，這對改善市場(chǎng)秩序有標志性作用。
加快壟斷領(lǐng)域改革。民營(yíng)企業(yè)雖可參與鐵路、油氣管網(wǎng)等新放開(kāi)領(lǐng)域的投資，但難以實(shí)質(zhì)性參與經(jīng)營(yíng)，一些民營(yíng)資本無(wú)奈撤出。建議政府落實(shí)各種所有制經(jīng)濟公平參與市場(chǎng)競爭的承諾，力求短期內在金融、基礎設施和能源等領(lǐng)域使民營(yíng)資本的進(jìn)入有實(shí)質(zhì)性突破，建立市場(chǎng)信心。建議政府修改《反壟斷法》，改革并強化執行機構的權能和獨立性，使其有足夠能力公正地執行法律賦予的使命。
3.減負擔：從稅費和社保入手，減輕企業(yè)負擔
調查顯示：
目前企業(yè)繳稅已占營(yíng)業(yè)收入近10%，全國2400多家上市公司中有100多家公司上交的稅費是其凈利潤的5倍以上。我國社保費率約為40%，在全球125個(gè)國家排名前12，僅低于羅馬尼亞、捷克、波蘭等國家，較美國（16.1%）、日本（25.24%）、韓國（15.13%）等高出很多。
建議：
實(shí)行結構性減稅。一些企業(yè)認為研發(fā)費加計扣除、固定資產(chǎn)加速折舊等政策是激勵創(chuàng )新最有效、最公平的政策。如果支持創(chuàng )新的普惠性減稅由目前的100多億元上升到500億元，其效果將勝過(guò)財政每年上千億元的科技經(jīng)費補貼。出口退稅和重大技術(shù)裝備進(jìn)口免稅政策的辦理手續仍較繁瑣，企業(yè)反映退稅到賬一般要半年至一年。如果退稅時(shí)間減少一半，對于出口型中小企業(yè)相當于流動(dòng)資金增加了50%。
優(yōu)化稅制結構。我國仍以流轉稅為主體，增值稅和營(yíng)業(yè)稅等占稅收總額的54%，而發(fā)達國家多不超過(guò)30%。流轉稅以貨物和勞務(wù)流轉額為計稅基礎，銜接環(huán)節極易出現重復征稅，且未考慮企業(yè)是否盈利。建議政府增加財產(chǎn)稅等直接稅種，相應減少流轉稅等間接稅種，加快推廣“營(yíng)改增”的稅制改革。
規范行政性收費。各類(lèi)行政性收費已超過(guò)企業(yè)營(yíng)業(yè)收入的1%，收費項目名目繁多。除殘疾人就業(yè)保障金、價(jià)格調節基金、工會(huì )經(jīng)費等國家列明的基金項目外，一些地方還征收河道修建維護費、代除雪費等。土地、礦產(chǎn)等領(lǐng)域的收費項目更是多達數十種，某些地方繳費額已達企業(yè)營(yíng)業(yè)收入的8%。建議國家組織一次行政性收費的清理，簡(jiǎn)政清費，加大“費改稅”改革力度。
減少企業(yè)社保支出。從調研情況看，我國企業(yè)薪酬支出（含“五險一金”）、職工稅前薪資、稅后薪資，三者的比例基本是1.4∶1∶0.8，即職工稅后收入8000元，企業(yè)需支付約14000元，其中6000元是繳社保和個(gè)稅。企業(yè)社保支出成為用工成本增加的重要因素。建議適當減少企業(yè)社保支出，政府分擔更多支出責任。社保統籌部分在員工流動(dòng)時(shí)不能隨之流動(dòng)，影響了員工繳費的熱情。建議政府推進(jìn)社保賬戶(hù)跨地區攜帶，保障員工權益。
4.解困難：解決企業(yè)融資與并購難題
調查顯示：
我國企業(yè)融資的近70%來(lái)自銀行貸款，貸款為主的融資結構使企業(yè)財務(wù)成本攀高，2012年四家國有銀行凈利潤7746億元，占全部上市公司凈利潤總和的50%以上，而實(shí)體企業(yè)貸款利息支出與凈利潤的比例上升至50%。
建議：
改革股權融資審批制度。企業(yè)反映再融資審批一般要一年以上，長(cháng)則3年左右，往往導致企業(yè)錯失融資和投資的最佳時(shí)機。如今上市公司已有規范的持續信息披露制度，定向增發(fā)等有條件由審批改為備案。
改革債券融資審批制度。債券融資審批主體過(guò)多，部門(mén)分割限制了融資產(chǎn)品的創(chuàng )新和市場(chǎng)化進(jìn)程。有些審核時(shí)間過(guò)長(cháng)，如中小企業(yè)集合債的審核一般需要1年。建議政府將債券融資改為備案為主，少數需要審批的如城投債，應縮短審批流程。
約束地方政府對企業(yè)并購的不當干預。調研中發(fā)現，各地國企參與跨區域重組時(shí)，都要求本地企業(yè)保持控制權，導致跨區域并購很難成功。有的地方擔心“國有資產(chǎn)流失”，政府對民企并購國企干預過(guò)多，甚至強制虧損的國企兼并盈利的民企。一些地方政府出面“歸大堆”、“拉郎配”，“制造”大企業(yè)集團，并購后的重組十分困難。
減少境外并購審批，支持企業(yè)“走出去”。企業(yè)普遍反映境外并購審批環(huán)節太多。一般需經(jīng)地方相關(guān)部門(mén)、國家發(fā)改委、商務(wù)部、外匯局和證監會(huì )等審批。涉及金融、能源、傳媒等行業(yè)以及國有企業(yè)，還需相關(guān)主管部門(mén)核準。各環(huán)節多為串行審批，耗時(shí)過(guò)長(cháng)。