2013年5月15日，北極理事會(huì )第八次部長(cháng)級會(huì )議上，吸納中國等國成為北極理事會(huì )正式觀(guān)察員。中國自2006年提出申請至今已經(jīng)走過(guò)了7個(gè)年頭，或許是道路的艱難，使中國人對這個(gè)得來(lái)不易的成果歡欣鼓舞。然而，由于北極理事會(huì )對非北極國家參與其中有著(zhù)嚴格的限制，中國參與北極事務(wù)的前景如何還有待觀(guān)察，為此，中國不應操之過(guò)急，先從基礎性工作做起，利用現有的國際法和國際機制，加強與北極各國的經(jīng)濟交往以及北極環(huán)境保護、科考等方面的合作，加強與北極原住民之間的合作，通過(guò)這種方式逐漸加大對北極各國的影響力，待時(shí)機成熟之際，一切便水到渠成。
面對可持續發(fā)展問(wèn)題北極理事會(huì )應運而生
1990年代以來(lái)，面對北極地區環(huán)境變化、資源糾紛等日益復雜的局勢，國際社會(huì )雖反應強烈，但行之有效的解決措施卻乏善可陳。在這種情況下，在國際法領(lǐng)域日益活躍的軟法規范發(fā)揮了相應的補充作用。其中影響力最大、最具代表意義的就是在1991年第一屆保護北極環(huán)境部長(cháng)會(huì )議上通過(guò)的北極環(huán)境保護戰略(AEPS)。
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| 圖為新奧勒松的極地風(fēng)光 |
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1991年6月14日，北極八國在芬蘭羅瓦涅米簽署了《北極環(huán)境保護宣言》。宣言促成了保護北極環(huán)境的系列行動(dòng)，即北極環(huán)境保護戰略。該戰略提出，今天環(huán)境污染已不再局限于政治邊界內，任何國家都無(wú)法獨自應對北極地區的環(huán)境威脅，北極地區環(huán)境問(wèn)題的解決需要廣泛的合作。宣言建議成員國在北極各種污染數據方面實(shí)現共享，共同采取進(jìn)一步措施控制污染物的流動(dòng)，減少北極環(huán)境污染的消極作用。宣言提出將定期召開(kāi)會(huì )議，評價(jià)計劃進(jìn)度，相互交流信息。
AEPS的工作計劃通過(guò)其四個(gè)工作組實(shí)施，分別是北極監測與評估(AMAP)、北極海洋環(huán)境保護(PAME)、北極動(dòng)植物保護(CAFF)和突發(fā)事件預防反應(EPPR)。在A(yíng)EPS實(shí)施過(guò)程中，國際合作關(guān)注的重點(diǎn)從環(huán)境保護開(kāi)始逐漸擴展至其他相關(guān)領(lǐng)域，尤其重視可持續發(fā)展，并最終推動(dòng)了北極地區政府間組織——北極理事會(huì )的形成。
1996年9月16日北極八國在加拿大渥太華舉行會(huì )議，宣布成立北極理事會(huì )。北極理事會(huì )成立后，原先AEPS的工作四個(gè)工作小組被繼承下來(lái)，當年又新設了可持續發(fā)展(SDWG)工作組，2006年北極理事會(huì )又賦予了已經(jīng)在執行的消除北極污染行動(dòng)計劃以工作小組的地位(ACAP)，形成了當前六個(gè)工作小組的工作機制。北極理事會(huì )的成立，在一定意義上實(shí)現了包括美、俄在內的北極八國在該地區的實(shí)質(zhì)性合作，徹底改變了冷戰時(shí)期的軍事對抗局面。
北極理事會(huì )成立時(shí)，宣布其宗旨是主要關(guān)注臨近北極的政府和原住人口所面對的問(wèn)題，致力于北極地區的環(huán)境、社會(huì )與經(jīng)濟的可持續發(fā)展。因此其關(guān)注對象比原先的北極環(huán)境保護戰略在活動(dòng)范圍方面大大擴展，涉及到廣泛意義上所有的北極事務(wù)，而前者主要是應對北極地區日益嚴重的環(huán)境問(wèn)題。
目前，北極理事會(huì )的成員國包括環(huán)北極8國：芬蘭、瑞典、挪威、丹麥、冰島、加拿大、美國、俄羅斯；6個(gè)北極本地社群代表在北極理事會(huì )中有永久參與方，這些代表包括阿留國際協(xié)會(huì )、北極阿撒巴斯卡議會(huì )、哥威迅國際議會(huì )、伊努伊特北極圈會(huì )議，俄羅斯北方土著(zhù)人民協(xié)會(huì )和薩米理事會(huì )；21個(gè)永久觀(guān)察員，包括12非北極國家和9個(gè)國際組織，前者包括法國、德國、荷蘭、波蘭、西班牙、英國以及剛剛獲得永久觀(guān)察員身份的中國、印度、韓國、日本、新加坡、意大利，后者為北極議會(huì )人、世界自然保育聯(lián)盟(IUCN)、國際紅十字會(huì )、北歐理事會(huì )、北方論叢、聯(lián)合國環(huán)境規劃署、聯(lián)合國開(kāi)發(fā)計劃署和一些非政府組織如：世界馴鹿人協(xié)會(huì )、北極大學(xué)和世界自然基金會(huì )北極規劃小組。
總體而言，北極理事會(huì )的成立提升了北極地區國際治理的制度化程度，促進(jìn)了北極地區國家之間的合作、科技交流與可持續發(fā)展，是當前國際社會(huì )北極治理的核心組織。
環(huán)北極8國主導北極理事會(huì )為約束非北極國家設計“緊箍咒”
在組織形態(tài)上，北極理事會(huì )是典型的金字塔式國際組織。位于金字塔頂端的永遠都是環(huán)北極8國，有關(guān)北極地區的一切決策都由這8個(gè)成員國作出，其他非北極國家或非國家行為體不可能成為正式成員；位于正式成員下方的是永久參與方，其條件是：組織的主體必須是北極地區的原住民；應該是居住在一個(gè)北極國家以上的原住民；或者是一個(gè)國家內有二個(gè)或二個(gè)以上的原住民團體。永久參與方可以參與理事會(huì )的所有活動(dòng)和討論，理事會(huì )的決議也應事先咨詢(xún)他們的意見(jiàn)，但他們沒(méi)有正式投票表決權；位于金字塔底端的是觀(guān)察員，可以分為永久觀(guān)察員和臨時(shí)觀(guān)察員(一次性的)，它們的身份是非北極國家，也可以是全球或區域的政府間國際組織、議會(huì )間組織以及非政府組織。觀(guān)察員的權利更小，它們只可以出席會(huì )議和參與討論，但沒(méi)有表決權，而且理事會(huì )的決議也不需一定要事先咨詢(xún)他們的意見(jiàn)。
北極理事會(huì )這種金字塔式的等級結構形態(tài)是北極八國在北極理事會(huì )主導地位的真實(shí)反映。在這種權力結構下，成員國壟斷在北極事務(wù)上作決策的權力。而作為觀(guān)察員的其他國家和組織則僅有參與討論的資格，無(wú)任何表決權力。北極理事會(huì )向區域外國家和非國家行為體開(kāi)放的這種有限參與權，實(shí)際上是讓區域外國家或非國家行為體承認和襯托北極理事會(huì )在討論北極事務(wù)上的主導地位。
部長(cháng)級會(huì )議是北極理事會(huì )決策機構，每?jì)赡暾匍_(kāi)一次。高官會(huì )是理事會(huì )執行機構，每年召開(kāi)兩次會(huì )議。其8個(gè)成員國輪流擔任主席國，任期兩年。北極理事會(huì )的主要事務(wù)是由臨時(shí)成立的秘書(shū)處負責，理事會(huì )所有決定都需要八個(gè)正式成員的一致同意，這條規則適用于所有北極理事會(huì )框架下的會(huì )議，包括高官會(huì )和各個(gè)工作小組及項目會(huì )議。2013年1月22日，北極理事會(huì )常設秘書(shū)處成立，這結束了北極理事會(huì )由輪值主席國設立臨時(shí)秘書(shū)處的局面，標志著(zhù)北極理事會(huì )這一重要的北極事務(wù)對話(huà)機構從此有了常設機構，北極治理向機制化、正規化邁進(jìn)。
北極理事會(huì )在成立之初，要想成為其觀(guān)察員是非常容易的事，因為那時(shí)的北極問(wèn)題沒(méi)有現在這么“熱”，加入者寥寥無(wú)幾。但是隨著(zhù)全球氣候變暖和資源日趨緊張，北極地區炙手可熱。很多國家和國際組織都試圖成為其觀(guān)察員，但是北極理事會(huì )卻沒(méi)有明確的章程規定哪些國家和組織可以成為觀(guān)察員，哪些不能。因此，2011年5月12日北極理事會(huì )努克會(huì )議發(fā)布《北極高官報告》，對北極理事會(huì )“永久觀(guān)察員”的標準做出規定：觀(guān)察員必須承認北極國家在北極的主權、主權權利和管轄權(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三個(gè)必須承認”)，因此而大大提高了北極理事會(huì )的準入門(mén)檻。
中國海洋大學(xué)郭培清教授指出，“三個(gè)必須承認”在理論上不具有合法性，在實(shí)踐中也不具有操作性。北極國家主張的歷史性權利原則和扇形原則都存在很大的爭議，才導致了歷史上和當前北極國家之間的領(lǐng)土爭端；對那些領(lǐng)土存在爭端的地區，非北極國家應該承認為哪個(gè)國家的領(lǐng)土呢？再如，第三個(gè)管轄權屬于國內立法，是指國家對于外國人在該國領(lǐng)域外侵害該國的國家和公民的重大利益的犯罪行為有權行使管轄。正常情況下，各國應該尊重彼此的管轄權，但因為北極地區的主權和主權權利都存在問(wèn)題，承認這一權利，意味著(zhù)認可北極國家的國內法在北極的擴張�！叭齻�(gè)必須承認”是北極國家設計的約束非北極國家的緊箍咒。
盡管北極理事會(huì )成立后，其在職能方面相較于《北極環(huán)境保護戰略》有較大的拓展，涉及了北極地區的政府、原住民的環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展，但由于其在成立之后相當一段時(shí)間內，在機制上存在著(zhù)明顯的缺陷，例如沒(méi)有剛性法律的約束；參與方及其權利的有限性；沒(méi)有常設機構；其運作僅依靠項目驅動(dòng)；沒(méi)有機制性的資金來(lái)源；等等，這在很大程度上制約了理事會(huì )的職能，使其除了定期出版一些研究報告以外，在實(shí)際操作層面，比如北極地區的環(huán)境保護和經(jīng)濟開(kāi)發(fā)與管理等領(lǐng)域，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性作為。
由于北極理事會(huì )面臨著(zhù)在執行層面的巨大挑戰，尤其是2008年在伊魯利薩特舉行的北冰洋沿岸五國外長(cháng)會(huì )議上，其作為處理北極事務(wù)最主要論壇的地位也被質(zhì)疑；與此同時(shí)，隨著(zhù)全球氣候變暖，世人越來(lái)越關(guān)注北極地區，環(huán)北極8國開(kāi)始考慮加強北極理事會(huì )組織建設，2013年成立秘書(shū)處就是一例；增強其職能，并制定一些具有約束力的法律文件，如2011年的《北極搜救協(xié)定》以及即將簽署的《防止與應對溢油協(xié)定》，是北極理事會(huì )成立15年來(lái)第一個(gè)正式的具有約束力的國際條約。該協(xié)定的宗旨是通過(guò)確認每一成員國在其管轄范圍內的責任以及確立各國在緊急情況下進(jìn)行合作的程序，以加強北極地區航空和海上搜救的合作與協(xié)調。2013年5月，又出臺了第二個(gè)具有法律約束力的正式條約，即《北極海洋石油污染應急合作協(xié)議》，協(xié)議的主要目的是防止和應對北極地區的石油泄露。北極理事會(huì )通過(guò)這一系列的組織建制和職能提升，正在將自身從一個(gè)政府間高級論壇轉變?yōu)檎螞Q策型的國際組織。
觀(guān)察員權利有限中國參與其中利弊參半
北極理事會(huì )是北極地區治理中最重要的組織機構，非北極國家將能否成為其正式觀(guān)察員作為參與北極治理的重要標志；而由于種種因素，中國對北極事務(wù)的參與度還很低，對北極問(wèn)題的研究也才起步，在北極論壇和相關(guān)國際會(huì )議上很少能看到中國人的身影；這些因素加在一起導致了中國對北極理事會(huì )正式觀(guān)察員的身份寄予了厚望。
中國早在2006年底就提出申請成為北極理事會(huì )永久觀(guān)察員，2007年作為臨時(shí)觀(guān)察員參與理事會(huì )活動(dòng)。但由于北極八國中有些國家對擴大觀(guān)察員數量存在疑慮，2009年和2011年的部長(cháng)級會(huì )議上，接納中國成為永久觀(guān)察員的決定兩度被推遲。這次中國終于成為理事會(huì )的正式觀(guān)察員，愿望達成。中國成為正式觀(guān)察員，就目前而言，仍然是利弊參半。
誠然，北極理事會(huì )目前正處在由原先的政府間高級論壇向正式的國際組織轉變的過(guò)程中，各種規章制度都在緊鑼密鼓的建設中，理事會(huì )的職能亦在日益強化的情況下，趁理事會(huì )還未完全固化之前盡早加入其中，共同參與理事會(huì )的組織建設，對中國以后參與北極地區的活動(dòng)更加有利；如果等到一切組織建設都完畢之后再加入，恐怕會(huì )錯失良機；尤其是在日本、韓國、印度、歐盟等都積極主動(dòng)提出申請的情況下，中國當然不能落后。
但是，我們也不能對正式觀(guān)察員身份寄予太高的期望。目前北極理事會(huì )的門(mén)檻極高，而且北極理事會(huì )觀(guān)察員的權利相當有限，也就是“觀(guān)察”會(huì )議，“預先”了解會(huì )議信息，坐在北極理事會(huì )會(huì )議后排旁聽(tīng)會(huì )議內容，接收文件。經(jīng)得主席同意，可以發(fā)言，或提交書(shū)面材料，或者就討論的問(wèn)題提交文件和主張觀(guān)點(diǎn)。實(shí)際上在北極理事會(huì )中，觀(guān)察員獲準交流的機會(huì )并不多。在北極高官會(huì )上，觀(guān)察員國的代表都很少獲得允許發(fā)言的機會(huì )，更不要說(shuō)北極理事會(huì )兩年一度的部長(cháng)會(huì )議了；而且北極理事會(huì )的各種信息資料都可以從其官網(wǎng)上獲得。有人作了形象的比喻，北極理事會(huì )的高官和部長(cháng)級會(huì )議就像一桌盛宴，但你坐在旁邊只有看的份兒，卻沒(méi)有下筷子的機會(huì )。因此，中國還是要另辟途徑，多管齊下，參與北極地區的活動(dòng)�！�
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專(zhuān)家提出中國更適合走“曲線(xiàn)路徑” |
第一，利用現有的國際組織。
北極并非全球治理的空白地帶，迄今為止，已經(jīng)有許多國際公約、國際法和國際組織的功能和范圍覆蓋北極地區，如《斯匹茨卑爾根條約》、《聯(lián)合國海洋法公約》、國際海事組織的相關(guān)決議、聯(lián)合國糧農組織的相關(guān)條約等，這為中國等非北極國家參與北極事務(wù)提供了充分機會(huì )。
《斯瓦爾巴德條約》是迄今為止北極地區第一個(gè)、也是唯一的具有國際性、政府間非軍事條約。中國是《斯瓦爾巴德條約》的成員國之一。條約規定挪威“具有充分和完全的主權”，北極斯瓦爾巴德群島“永遠不得為戰爭的目的所利用”�！端辜s》模式確立了主權與治權分離的原則，保證了群島的長(cháng)期和平。中國與其他締約國一樣，其公民可以自由進(jìn)入和逗留，只要不與挪威法律相抵觸，就可以在這里從事生產(chǎn)、商業(yè)、科考等一切活動(dòng)。
此外，中國還是《聯(lián)合國海洋法》的成員國，連續12次當選國際海事組織A類(lèi)理事國，可以利用這些身份參與北極地區的事務(wù)；因此，在目前北極治理呈現“碎片化”的狀態(tài)下，中國可以創(chuàng )造機會(huì )，利用自身優(yōu)勢，積極開(kāi)展同北極國家的雙邊外交、堅定采取“一對一”的外交談判方式，逐個(gè)與北極國家打交道，這可能更利于中國參與北極事務(wù)。
第二，加強與原住民合作。
北極地區有40萬(wàn)左右的原住民，分布在北極的廣大地區。1970年代以來(lái)，北極原住民的自治運動(dòng)如火如荼，并取得了較大的成績(jì)。例如北極原住民人數最多的因紐特民族，他們有著(zhù)高度的自治權利，可以自行決定與其他國家的合作；2009年6月，格陵蘭島上的因紐特人取得了“準獨立”：因紐特語(yǔ)取代丹麥語(yǔ)成為官方語(yǔ)言，自治政府掌握了天然氣資源管理權、警政及司法權，并擁有部分的外交事務(wù)權，只有國防事務(wù)完全由丹麥政府主導。
中國近幾年來(lái)積累了與北極原住民合作的經(jīng)驗和教訓。比如在2010年夏，中國所屬的吉恩加拿大礦業(yè)有限公司(Jien Canada Mining Ltd.)正式注資1.124億美元開(kāi)發(fā)拉格蘭(Raglan)鎳礦，這是努納武特地區的第二大鎳礦，整個(gè)項目在2012年正式建成投產(chǎn)，為因紐特人創(chuàng )造了大量的就業(yè)機會(huì )，得到了該地區原住民的歡迎；再如在格陵蘭，中國企業(yè)家在這一島上運作得非常成功，以至于有媒體評價(jià)克萊斯特的外交政策為“擁抱中國”，在這次自治議會(huì )選舉中，中國投資甚至成為焦點(diǎn)。
事實(shí)上在北極事務(wù)中，中國更適合走“曲線(xiàn)路徑”，因為過(guò)于積極的姿態(tài)反而會(huì )引起其他國家的警覺(jué)，這是由中國快速增長(cháng)的經(jīng)濟以及作為新興全球大國的地位給其他國家造成的無(wú)形壓力導致的。因此，中國在參與北極事務(wù)上不應操之過(guò)急，先從基礎性工作做起，利用現有的國際法和國際機制，加強與北極各國的經(jīng)濟交往以及北極環(huán)境保護、科考等方面的合作，加強與北極原住民之間的合作，通過(guò)這種方式逐漸加大對北極各國的影響力，待時(shí)機成熟之際，一切便水到渠成。
