●統籌層次低是我國養老保險制度一個(gè)重要缺陷，各地區之間無(wú)法橫向調劑，各自為政，加劇了中國社保碎片化程度，碎片化制度導致社保制度不公平，社保制度不公平致使社保成為近年來(lái)社會(huì )最關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。
●統籌基金管理不僅存在一個(gè)利益博弈問(wèn)題，更重要的是，由于它是一個(gè)公共池塘，存在著(zhù)搭便車(chē)和道德風(fēng)險問(wèn)題。它是一個(gè)存儲變量，搞不好，可以互相傷害，還可導致流量最小化，最終導致“資源系統”退化甚至枯竭。
●當前在財政分灶吃飯，中央與地方，省級政府與縣市級政府事權財權不完全匹配的情況下，提高基礎養老金統籌層次所面臨的首要困難就是上一級政府不愿意承擔養老保險這一事權。
●在我國目前情況下，即使實(shí)行名義賬戶(hù)制，由于覆蓋面不斷擴大和財政補貼等原因，也還會(huì )積累規模較大的基金余額，也同樣需要投資體制改革。我們知道，目前我國的大部分空帳，累計余額不是超過(guò)了2.4萬(wàn)億元了嗎？所以，在這個(gè)歷史階段，實(shí)行名義賬戶(hù)制也會(huì )有大量積累的。
日前，有媒體報道，中國養老保險制度的整體改革方案設計已經(jīng)啟動(dòng)。其中一項重要內容就是提高養老金統籌層級。
統籌層次低是我國養老保險制度一個(gè)重要缺陷，各地區之間無(wú)法橫向調劑，各自為政，加劇了中國社保碎片化程度，碎片化制度導致社保制度不公平，社保制度不公平致使社保成為近年來(lái)社會(huì )最關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。比如，地區間養老保險制度的財務(wù)差距便對財政補貼形成巨大需求。1998-2010年養老保險制度的財政補貼已累計高達1萬(wàn)多億元，占2010年年末1.54萬(wàn)億元累計余額的2/3。此外，由于統籌層次低，養老金的投資方式改革也無(wú)從談起。目前，我國有2000多個(gè)社保統籌單位，很難集中管理運營(yíng)。而2010和2011年養老保險基金投資回報率不到2%，遠遠沒(méi)有跑贏(yíng)3.3%和5.4%的通脹率，造成養老金嚴重縮水。
近日，中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文教授在《社會(huì )保險法》實(shí)施兩周年之際，接受《經(jīng)濟參考報》記者專(zhuān)訪(fǎng)，他表示，雖然媒體報道中說(shuō)我國已實(shí)現了省級統籌，而實(shí)際上，這種省級統籌并不是真正意義上的省級統籌。雖然有了社�？�，但還無(wú)法真正和徹底解決跨統籌地區的轉移接續和異地養老等問(wèn)題。雖然1991年中央文件就要求“由目前的市、縣統籌逐步過(guò)渡到省級統籌”，但是，22年過(guò)去了，真正的省級統籌依然沒(méi)有實(shí)現，更不要說(shuō)實(shí)現全國統籌。
《經(jīng)濟參考報》：我們注意到，近來(lái)文件的表述是“實(shí)現基礎養老金全國統籌”，而《社會(huì )保險法》規定的是“基本養老保險基金逐步實(shí)行全國統籌”。一字之差，有何區別？
鄭秉文：我們先辨析一下這幾個(gè)概念�！渡鐣�(huì )保險法》中類(lèi)似的概念還有“基本養老保險”、“基本養老保險基金”、“基本養老金”。實(shí)質(zhì)上，這三個(gè)詞指的是同一個(gè)大的概念，也就是社會(huì )統籌和個(gè)人賬戶(hù)相結合的養老保險制度；它是相對于補充養老金(企業(yè)年金)、個(gè)人養老金(商業(yè)養老保險)而言的，是中國養老保險體系中的第一支柱，由統籌養老金和個(gè)人賬戶(hù)養老金兩個(gè)部分組成。相對于繳費而言，單位繳納的20%進(jìn)入了統籌養老基金，個(gè)人繳費8%計入了個(gè)人賬戶(hù)部分。
在日常生活中，人們常常把“統賬結合”這個(gè)基本養老保險制度的統籌部分稱(chēng)之為“基礎養老金”。因此，基本養老金與基礎養老金是不一樣的：基本養老金是指“統賬結合”制度的整體，而基礎養老金是指“統賬結合”中的社會(huì )統籌部分，即單位繳費的部分。
你說(shuō)的這個(gè)變化我也注意到了。我查閱了近幾年的文件，從中看到，這幾年說(shuō)的確實(shí)是指基礎養老金，而不是基本養老金。例如，《國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十二個(gè)五年規劃綱要》和《社會(huì )保障“十二五”規劃綱要》的表述完全一樣：“全面落實(shí)城鎮職工基本養老保險省級統籌，實(shí)現基礎養老金全國統籌”；2013年2月國務(wù)院批轉發(fā)改委等部門(mén)《關(guān)于深化收入分配制度改革若干意見(jiàn)的通知》的表述是：“全面落實(shí)城鎮職工基本養老保險省級統籌，‘十二五’期末實(shí)現基礎養老金全國統籌”；2013年5月國務(wù)院同意發(fā)改委制定的《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)》的表述是：“研究制定基礎養老金全國統籌方案”。但是，兩三年前，我們在規范性文件或在立法中說(shuō)的是基本養老金而不是基礎養老金，比如，《社會(huì )保險法》的表述是：“基本養老保險基金逐步實(shí)行全國統籌，其他社會(huì )保險基金逐步實(shí)行省級統籌�！�
目前，有關(guān)部門(mén)并未向外界公布這“一字之差”的原因，我也不清楚為什么這些文件的表述中將“統賬結合”的制度拆分開(kāi)來(lái)，單獨提出實(shí)行統籌養老金即基礎養老金的全國統籌，而沒(méi)有提賬戶(hù)基金的全國管理問(wèn)題。實(shí)際上，基礎養老金(統籌養老金)提高統籌層次的難度遠遠大于個(gè)人賬戶(hù)。
《經(jīng)濟參考報》：是不是因為基礎養老金容易實(shí)現全國統籌，而賬戶(hù)養老金很難提高統籌層次，所以，采取先易后難，最后再提高賬戶(hù)養老基金的統籌層次？
鄭秉文：個(gè)人賬戶(hù)資產(chǎn)的管理不存在任何提高統籌管理層次的障礙，因為它是產(chǎn)權明確的資產(chǎn)，帶有鮮明的私有財產(chǎn)性質(zhì)；而統籌基金則不同，這個(gè)資產(chǎn)池的財產(chǎn)屬性存在兩面性，既不得用于他處、只能用于養老，帶有明確的“專(zhuān)屬性”，但又沒(méi)有量化到參保人個(gè)人賬戶(hù)里面，不具有“私有性”，這筆資產(chǎn)是一個(gè)“公共池塘”，共同屬于參保人這個(gè)群體，但卻沒(méi)有明確劃分哪個(gè)人是多少份，所以，在管理上具有典型的“公地悲劇”的性質(zhì)。同時(shí)，由于這個(gè)資產(chǎn)池是地方政府支撐養老保險制度的載體，因此也就成為政府博弈的主要對象。
公共池塘是一個(gè)資源系統，“公共池塘資源”的治理也是一個(gè)世界性的難題，因為這個(gè)資源系統既不是私有的，也不是公共的；既具有非排他性，又同時(shí)具有競爭性，所以，它存在著(zhù)搭便車(chē)的誘惑，存在道德風(fēng)險。公共池塘資源理論的創(chuàng )始人是2009年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者美國教授奧斯特羅姆。她說(shuō)，“公共池塘資源”是可再生的而非不可再生的，是相當稀缺的而不是充足的；資源使用者能夠相互傷害，但參與者不可能從外部來(lái)傷害其他人。
由于賬戶(hù)資產(chǎn)的產(chǎn)權邊界清晰，所以其管理水平和層次不管提高到哪個(gè)層級，它涉及的只是一個(gè)利益博弈問(wèn)題，而不存在統籌層次的問(wèn)題，不會(huì )產(chǎn)生道德風(fēng)險和搭便車(chē)；但是，統籌基金則不同了，它的管理不僅存在一個(gè)利益博弈問(wèn)題，更重要的是，由于它是一個(gè)公共池塘，存在著(zhù)搭便車(chē)和道德風(fēng)險問(wèn)題。它是一個(gè)存儲變量，搞不好，可以互相傷害，還可導致流量最小化，最終導致“資源系統”退化甚至枯竭。
《經(jīng)濟參考報》： “公共池塘資源”是一個(gè)理論體系，您是在用這個(gè)工具來(lái)解釋社會(huì )統籌部分難以提高統籌層次的基本原因？
鄭秉文：是的。如果用這個(gè)理論體系來(lái)分析，我們就會(huì )看到，賬戶(hù)養老金容易提高管理層次(統籌層次)，而統籌基金則不容易提高統籌層次。
之所以沒(méi)說(shuō)提高賬戶(hù)基金的統籌層次，而只說(shuō)提高統籌基金的統籌層次，我猜測，大概有三個(gè)可能性：第一，由于個(gè)人賬戶(hù)基金容易提高管理層級，個(gè)人賬戶(hù)資產(chǎn)不存在統籌問(wèn)題，它類(lèi)似于銀行存款，幾乎與地方責任和地方利益完全脫鉤。它不是一個(gè)公共池塘，可以馬上提高到全國水平的管理層次，既無(wú)道德風(fēng)險，又無(wú)搭便車(chē)現象，提高它的管理層次不成問(wèn)題。第二，因為基礎養老金受到地方財政體制制約，存在著(zhù)中央、地方在基本養老保險制度上的事權、財權的分割問(wèn)題，統籌到哪個(gè)層級，哪一級政府就要為這個(gè)池塘資源負責籌資，單獨提出基礎養老金統籌層次問(wèn)題，目的就是打破央、地的利益格局。第三，當前，個(gè)人賬戶(hù)大部分是空帳，目前已達2萬(wàn)幾千億元，提高到哪個(gè)層級，就由哪個(gè)層級承擔起買(mǎi)單的責任，比如，提高到省級統籌，省里擔心完全由省里承擔；一旦實(shí)現全國統籌，中央政府擔心做實(shí)賬戶(hù)的責任完全由中央政府單獨買(mǎi)單。而統籌層次越低，潛在的買(mǎi)單責任人就越多，幾乎每一級都有責任，所以，《社會(huì )保險法》才可以有這樣的表述：“縣級以上人民政府對社會(huì )保險事業(yè)給予必要的經(jīng)費支持”�！翱h級以上人民政府在社會(huì )保險基金出現支付不足時(shí)，給予補貼”。如果“統賬結合”的制度全部真正地實(shí)現了省級統籌或實(shí)現了全國水平的統籌，繳費你收走了，憑什么讓縣級財政給予補貼？那就是財權與事權不匹配。
我認為，正是基于上述三個(gè)可能性，在目前表述中，提高全國統籌時(shí)將原來(lái)說(shuō)的基本養老金換成目前的基礎養老金。
當前在財政分灶吃飯，中央與地方，省級政府與縣市級政府事權財權不完全匹配的情況下，提高基礎養老金統籌層次所面臨的首要困難就是上一級政府不愿意承擔養老保險這一事權，上一級政府存在著(zhù)向下一級政府推諉的傾向，因為財權并不十分清晰。
《經(jīng)濟參考報》：最近公布的人力資源和社會(huì )保障統計公報說(shuō)，全國做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)的資金增加到3396億元，但按照您所說(shuō)，空賬占絕對統治地位，早就超過(guò)2萬(wàn)億元。那么，空賬是不是影響提升統籌層次的原因？
鄭秉文：從純粹的制度設計來(lái)看，不管是空賬還是實(shí)賬，其管理層級是不受影響的。比如，實(shí)行名義賬戶(hù)制的7個(gè)國家，其管理層級都是由中央政府管理，而不是地方政府。就是說(shuō)，個(gè)人賬戶(hù)里不管有沒(méi)有錢(qián)都可以提升統籌層次。對中國而言，空賬可近似看作名義賬戶(hù)，職工退休之后根據賬戶(hù)的記賬額來(lái)計發(fā)工資，最后由制度來(lái)進(jìn)行兜底。
空賬與實(shí)賬最大的區別有兩個(gè)。第一，對空帳而言，大家不愿意去接手，因為怕有一天讓它去做實(shí)，要承擔責任，所以，在政府管理的層級上，空賬不好“轉手”，一旦做實(shí)就不存在這個(gè)問(wèn)題了。但是，如果明確我們的制度設計就是名義賬戶(hù)(NDC)，那也不存在這個(gè)問(wèn)題了。第二，實(shí)賬集中到中央之后可以進(jìn)行有效市場(chǎng)投資，以保值增值，國家要負起這個(gè)責任來(lái)，而名義賬戶(hù)下形成的資產(chǎn)是名義資產(chǎn)，雖然它也是一種資產(chǎn)，但并不是真金白銀，所以不必用于市場(chǎng)投資和市場(chǎng)交易，這就省去了投資體制的建設問(wèn)題。
《經(jīng)濟參考報》：您一直推崇名義賬戶(hù)制，但有人說(shuō)，名義賬戶(hù)制是虛的，沒(méi)有形成積累，不利于應對老齡化，您怎么看？
鄭秉文：雖然實(shí)賬積累是真金白銀，更有利于抗擊老齡化，名義賬戶(hù)制沒(méi)有真金白銀，也是代際贍養，不利于應對老齡化，但是，這種制度把收入和支出緊密聯(lián)系起來(lái)，實(shí)現了資產(chǎn)與債務(wù)的平衡，也是一個(gè)較為理想的制度，起碼比純粹的現收現付要更有可持續性。
在我國目前情況下，即使實(shí)行名義賬戶(hù)制，由于覆蓋面不斷擴大和財政補貼等原因，也還會(huì )積累規模較大的基金余額，也同樣需要投資體制改革。我們知道，目前我國的大部分空帳，累計余額不是超過(guò)了2.4萬(wàn)億元了嗎？所以，在這個(gè)歷史階段，實(shí)行名義賬戶(hù)制也會(huì )有大量積累的。
由于轉型成本一直沒(méi)有解決，個(gè)人賬戶(hù)的資金不得不優(yōu)先用于發(fā)放已退休人員的養老金，這是大局。同時(shí)，今后做實(shí)空帳對政府來(lái)說(shuō)也是一種債務(wù)，管理層次一旦提高到國家水平，也就意味著(zhù)債務(wù)上移，所以，上一級政府當然不愿意獨自承擔這一責任，從而也導致統籌層次難以提升。如果維持目前的縣市級的賬戶(hù)基金管理水平，它的所有上一級政府(地級、省級和中央政府)將站在隨時(shí)予以“資助”的戰略高地，在道義上也處于“君臨天下”的地位，三級政府可以合力承擔；但一旦實(shí)現了中央政府的管理層級，都拿到中央政府手里，省、市、縣級的財政憑什么還承擔做實(shí)賬戶(hù)的義務(wù)？事實(shí)上，十幾年來(lái)，做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)試點(diǎn)的歷史就是中央和地方政府博弈的歷史，他們在財政補貼上一直處于討價(jià)還價(jià)狀態(tài)，且東中部地區的政策也不一樣，也存在著(zhù)博弈問(wèn)題。
我猜想，做實(shí)賬戶(hù)的原因和成分也可能大一些，于是，現在官方的提法就變?yōu)椤皩?shí)現統籌養老金全國統籌”，而不是基本養老金了。
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全國尚有17個(gè)省份未實(shí)現省級統籌 |
《經(jīng)濟參考報》：前不久公布的統計公報說(shuō)，“全國31個(gè)省份和新疆生產(chǎn)建設兵團已建立養老保險省級統籌制度”。但按照您的分析，目前只有極少數省份建立了真正的省級統籌。那么，判斷是否已實(shí)現省級統籌的標準是什么？
鄭秉文：現行養老保險制度存在的諸多問(wèn)題，歸根到底是由于統籌層次太低。學(xué)術(shù)界對此的看法比較一致。中央政府和各級政府的歷次文件也多次提及要提高統籌層次，要實(shí)現省級統籌。但事實(shí)上，政府是分層級的，每個(gè)層級的壓力是不同的，態(tài)度也不完全相近。對“下級政府”而言，“上級政府”并沒(méi)有提高統籌層次的真正動(dòng)力。
2007年，原勞動(dòng)保障部會(huì )同財政部聯(lián)合發(fā)布了一個(gè)3號文《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)職工基本養老保險省級統籌有關(guān)問(wèn)題的通知》，具體提出了實(shí)現省級統籌的六個(gè)條件，包括實(shí)行統一費率、統一待遇、統一調度使用基本養老保險基金、統一編制基金預算、統一全省的經(jīng)辦業(yè)務(wù)流程等，規定基本養老保險省級統籌辦法由省級人民政府下發(fā)文件實(shí)施。大約在2009年，全國各省均宣布實(shí)現了六條標準，建立了省級統籌制度。
如果按照這六條標準來(lái)衡量，各省已經(jīng)實(shí)現了省級統籌。但問(wèn)題是，這六條標準中恰恰缺少最重要的一條，即資金收支的管理標準，沒(méi)有規定大收大支的標準，所以國內外學(xué)術(shù)界都不把它看做是實(shí)現了省級統籌。
國際和國內學(xué)術(shù)界公認的統籌標準包括養老保險繳費資金流的收入、支出、核算、管理、調劑的層級，如果集中在省一級，用通俗的話(huà)來(lái)說(shuō)就是錢(qián)集中在省里，就意味著(zhù)實(shí)現了省級統籌，那時(shí)就真的實(shí)現了省一級的大收大支，收支兩條線(xiàn)。換言之，資金流在哪一級管理，就實(shí)現了哪一級統籌。
即使是如此具有中國特色的“低標準”的省級統籌，也有很多省份沒(méi)有真正做到。例如，去年國家審計署進(jìn)行了為期半年的全國范圍的社保審計，審計結果顯示，即使依據這六條標準，仍然有17個(gè)省沒(méi)有實(shí)現省級統籌。目前，確定已實(shí)現省級統籌的省份包括北京，上海，天津，陜西。陜西的情況較為特殊，它現行的統籌層次早年在建立整個(gè)制度的時(shí)候，就一步到位地定為省級統籌了。