自2011年地方政府自行發(fā)債的閘口開(kāi)啟之后，自行發(fā)債試點(diǎn)省市在2013年再次擴圍。根據財政部4日發(fā)布的《2013年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，在首批試點(diǎn)的上海市、浙江省、廣東省、深圳市之外，經(jīng)國務(wù)院批準，江蘇省和山東省在2013年也加入到自行發(fā)債試點(diǎn)的行列中。至此，我國地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)已擴至6個(gè)省市。
接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)的業(yè)內專(zhuān)家表示，雖然發(fā)債額度和規模占地方財政收入比例不是很高，但推進(jìn)自行發(fā)債試點(diǎn)對改革和完善目前財政體制和發(fā)展債券市場(chǎng)是一種有益的嘗試。要徹底解決正在擴張的地方政府性債務(wù)問(wèn)題，亟須探索一整套完善、透明的地方發(fā)債制度和規則，替代不夠規范的地方融資平臺負債。
推進(jìn) 發(fā)債試點(diǎn)省市再次擴圍
自行發(fā)債是指試點(diǎn)省(市)在國務(wù)院批準的發(fā)債規模限額內，自行組織發(fā)行本省(市)政府債券的發(fā)債機制。
我國地方政府舉債融資有一個(gè)演變發(fā)展的過(guò)程。1998年亞洲金融危機期間，國務(wù)院決定增發(fā)國債，由財政部轉貸給省級政府，用于地方的經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展建設項目。2009年國際金融危機期間，為幫助地方政府解決一攬子經(jīng)濟刺激方案中配套資金不足的問(wèn)題，國務(wù)院同意由財政部代理發(fā)行地方債券。2011年，經(jīng)國務(wù)院批準，上海市、浙江省、廣東省、深圳市四地開(kāi)展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。
中國社會(huì )科學(xué)院財經(jīng)戰略研究院研究員楊志勇在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)時(shí)表示，分稅制改革之后，地方財政相對獨立，客觀(guān)上來(lái)說(shuō)，地方政府就有發(fā)債的訴求。但是由于種種原因，地方政府并沒(méi)有被賦予發(fā)債的權利�！皬呢斦D貸、到財政代發(fā)，再到地方自行發(fā)債以及現在的自行發(fā)債擴容，這是個(gè)好事。未來(lái)，自行發(fā)債也應該全面鋪開(kāi)�！睏钪居轮赋�。
財政部最新發(fā)布的《2013年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》指出，發(fā)債定價(jià)機制包括承銷(xiāo)和招標，具體發(fā)債定價(jià)機制由試點(diǎn)省(市)確定。試點(diǎn)省(市)發(fā)行政府債券應當以新發(fā)國債發(fā)行利率及市場(chǎng)利率為定價(jià)基準，采用單一利率發(fā)債定價(jià)機制確定債券發(fā)行利率。試點(diǎn)省(市)發(fā)行政府債券實(shí)行年度發(fā)行額管理，全年發(fā)債總額不得超過(guò)國務(wù)院批準的當年發(fā)債規模限額。2013年度發(fā)債規模限額當年有效，不得結轉下年。
在2011年地方政府自主發(fā)債試點(diǎn)剛啟動(dòng)時(shí)，試點(diǎn)省(市)政府債券期限為3年和5年，而后在2012年，債券期限擴充至3年、5年和7年。根據《2013年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，2013年政府債券期限也為3年、5年和7年，試點(diǎn)省(市)最多可以發(fā)行三種期限債券，每種期限債券發(fā)行規模不得超過(guò)本地區發(fā)債規模限額的50%(含50%)。
“債券有一個(gè)期限結構合理化問(wèn)題增加一個(gè)期限品種，將更有利于地方政府的債務(wù)管理�！睏钪居轮赋�。
中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院副院長(cháng)趙錫軍對《經(jīng)濟參考報》記者表示，從試點(diǎn)省市自行發(fā)債經(jīng)驗來(lái)看，雖然發(fā)債額度和規模占地方財政收入比例不是很高，但推進(jìn)自行發(fā)債試點(diǎn)對改革和完善目前財政體制和發(fā)展債券市場(chǎng)是一種有益的嘗試，為緩解地方政府資金壓力開(kāi)辟了新的途徑。
“未來(lái)自行發(fā)債試點(diǎn)應該會(huì )向經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收入高和政府信譽(yù)有保證的地區拓展，具體會(huì )到什么程度，財政部應該會(huì )有一些具體安排�！壁w錫軍稱(chēng)。
解決 地方政府性債務(wù)需“疏導”
提到地方債務(wù)問(wèn)題，通常引用的是一個(gè)詞語(yǔ)是“地方政府性債務(wù)”。地方政府性債務(wù)并不同于上文所說(shuō)的地方債，它更多的是包含地方政府負有償還或擔保責任的一些其他債務(wù)，尤其是一些地方融資平臺公司的債務(wù)。
國家審計署對36個(gè)地方政府本級2011年以來(lái)政府性債務(wù)情況進(jìn)行的審計結果顯示，截至2012年底，36個(gè)地方政府本級政府性債務(wù)余額38475.81億元，比2010年增加4409.81億元，增長(cháng)12.94%。這36個(gè)地方政府本級中，有11個(gè)省本級和13個(gè)省會(huì )城市本級2012年債務(wù)規模比2010年有所增長(cháng)，其中4個(gè)省本級和8個(gè)省會(huì )城市本級債務(wù)增長(cháng)率超過(guò)20%。一些省會(huì )城市本級債務(wù)率和償債率指標偏高，由于償債能力不足，只能通過(guò)舉借新債償還舊債。
從債務(wù)舉借主體看，2012年底債務(wù)余額中，融資平臺公司、地方政府部門(mén)和機構舉借的分別占45.67%、25.37%，仍是主要的舉借主體。其中，融資平臺公司和其他單位債務(wù)余額增長(cháng)較大，分別比2010年增加3227.34億元和1295.72億元，增長(cháng)比率分別為22.50%和32.42%。
地方政府性債務(wù)的快速增長(cháng)引發(fā)了社會(huì )各界的廣泛關(guān)注。尤其是很多藏在黑箱里的隱性債務(wù)是個(gè)未知數，更加劇了人們對地方政府性債務(wù)的擔憂(yōu)程度。審計署指出，隨著(zhù)國家對地方政府性債務(wù)管理的加強和銀行對地方政府及其融資平臺公司信貸投放的從緊，一些地方通過(guò)信托貸款、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財產(chǎn)品、BT(建設—移交)、墊資施工和違規集資等方式變相舉債融資的現象較為突出。
國際貨幣基金組織（IMF）此前表示，如果將地方政府融資平臺包括在內，“增擴”概念下的廣義政府債務(wù)估計已增加到GDP的近50%，相應的“增擴”財政赤字在2012年約為GDP的10%。
“很多地方政府甚至不知道自己究竟負擔了多少債務(wù)。而要解決地方政府的問(wèn)題，不能靠堵，只能靠疏導。有的觀(guān)點(diǎn)認為，現在地方政府債務(wù)這么亂，地方發(fā)債不能輕易放開(kāi)，但問(wèn)題是正因為不放開(kāi)才這么亂。只有債務(wù)更加透明，地方財政風(fēng)險才更容易防范�！睏钪居轮赋�。
允許地方政府自行發(fā)債無(wú)疑是“開(kāi)前門(mén)”和“陽(yáng)光化”的過(guò)程。審計署的審計結果顯示，2012年底債務(wù)余額中，銀行貸款和發(fā)行債券分別占78.07%和12.06%，仍是債務(wù)資金的主要來(lái)源。業(yè)內專(zhuān)家表示，政府私下融資，多是選擇向銀行貸款，對銀行沖擊壓力較大，容易形成不良資產(chǎn)�，F在允許公開(kāi)在資本市場(chǎng)進(jìn)行融資，這樣也減輕了銀行產(chǎn)生不良資產(chǎn)的壓力。
意義 探索地方發(fā)債新機制
從目前地方政府自行發(fā)債經(jīng)驗來(lái)看，其發(fā)債額度受到嚴格控制，且占地方財政收入比重有限，其象征意義大于實(shí)質(zhì)意義，但業(yè)內人士認為，拓展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)更重要的是應總結出一整套完善發(fā)債規則和制度，為地方政府性債務(wù)問(wèn)題化解找到一種可持續性解決方案。
花旗銀行大中華區首席經(jīng)濟學(xué)家沈明高在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)時(shí)表示，地方政府債務(wù)有解決空間，關(guān)鍵是怎么解決，如果只是像以往四個(gè)省市一樣象征性發(fā)債，對緩解地方債務(wù)幫助不是很大�！霸圏c(diǎn)多幾個(gè)少幾個(gè)不重要，試點(diǎn)關(guān)鍵作用是摸出一套制度來(lái)，最后變得可復制可推廣，這個(gè)很重要�！�
對于地方政府目前融資模式，有業(yè)內人士指出，由于中國目前法律不允許地方政府自行通過(guò)“正門(mén)”直接發(fā)債，卻默認地方政府通過(guò)融資平臺公司用不規范、不透明、成本高的方式走“后門(mén)”大肆舉債，這讓預算法形同虛設，相關(guān)風(fēng)險得不到有效防范，地方政府債務(wù)管理因此實(shí)際處于被動(dòng)失控的局面。因此，修訂預算法允許地方政府合法地借債已勢在必行。
我國現行的《預算法》規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券�！�
金融專(zhuān)家趙慶明此前在接受記者采訪(fǎng)時(shí)稱(chēng)，目前解決政府債務(wù)危機最迫切辦法就是修改預算法，允許地方政府發(fā)行市政債，資金專(zhuān)門(mén)用于基礎設施和提供公共產(chǎn)品，但前提是地方政府財政預算必須由地方人大主導，最終實(shí)現科學(xué)決策，高效執行和嚴格監管，防止地方政府亂花錢(qián)。
“地方政府目前面臨問(wèn)題是，要么繼續想盡各種辦法以各種成本融資，位置好還能賣(mài)地，要么馬上面臨資金枯竭�！痹谏蛎鞲呖磥�(lái)，地方政府債務(wù)問(wèn)題需要找到一個(gè)可持續解決方案，首先要弄清地方政府有多少債務(wù)，提高透明度，使資產(chǎn)負債表經(jīng)得起檢驗。而在有了真實(shí)資產(chǎn)負債表數據之后，才能判斷地方政府發(fā)債是否可持續和債務(wù)上限。此外，地方政府不應寅吃卯糧，要合理安排資金使用�！耙屑s束機制，有兩種，一種是地方人大約束，第二種是中央政府或市場(chǎng)約束�！�
業(yè)內人士表示，地方政府自行發(fā)債是一個(gè)新的機制，其發(fā)展方向是逐漸置換和替代那種不夠規范的地方融資平臺的隱性負債，這個(gè)機制應該有一套制度和規則，一定要更清晰、透明地按照規則接受應有的約束，走全套的程序，實(shí)行全程的監督。