中國新一輪城鎮化規劃正在制定中，并有望在年內出臺。面對當前中國城鄉二元結構的發(fā)展現狀，新型城鎮化進(jìn)程如何化解農民進(jìn)城困境，消除“城市病”干擾，仍有諸多難題待解。
城鎮化規劃今年或出臺
中國改革開(kāi)放30多年來(lái)，城鎮化進(jìn)程取得了巨大成就，數據顯示，2012年中國城鎮化率達到52.57%，與世界平均水平大體相當。在多年的城鎮化進(jìn)程中，幾億農民走出土地，成為城市建設中不可或缺的主力軍。
但數量巨大的新市民群體在城市中的生活質(zhì)量卻并不盡如人意。他們受教育程度、工作類(lèi)別以及戶(hù)籍的限制，始終難以真正融入城市生活，更難得到和其他城市居民一樣享受同等社會(huì )福利待遇的權利。
啟動(dòng)新型城鎮化建設，成為解決這一問(wèn)題的決策選擇。
從2010年底，國家發(fā)展改革委就已經(jīng)開(kāi)始會(huì )同財政部、國土資源部、住房城鄉建設部等14個(gè)部門(mén)啟動(dòng)城鎮化規劃編制工作。隨后，“城鎮化建設”被寫(xiě)入黨的十八大報告，和新型工業(yè)化、信息化、農業(yè)現代一起，成為未來(lái)中國發(fā)展的方向。
2012年12月16日，中央經(jīng)濟工作會(huì )議指出，城鎮化是中國現代化建設的歷史任務(wù)，也是擴大內需的最大潛力所在，要積極引導城鎮化健康發(fā)展。從此，城鎮化更是成為輿論的焦點(diǎn)。
新一屆政府如何規劃城鎮化道路，為世人所關(guān)心。在經(jīng)歷種種猜測與傳聞后，6月26日，國家發(fā)改委主任徐紹史在向全國人大常委會(huì )所作的報告中透露，國家城鎮化規劃目前正在廣泛征求意見(jiàn)并抓緊修改完善中。
這份報告首次明確了城鎮化的道路，戶(hù)籍改革成為報告的最大“亮點(diǎn)”。報告稱(chēng)，要全面放開(kāi)小城鎮和小城市落戶(hù)限制，有序放開(kāi)中等城市落戶(hù)限制，逐步放寬大城市落戶(hù)條件，合理設定特大城市落戶(hù)條件，逐步把符合條件的農業(yè)轉移人口轉為城鎮居民。
報告還表示，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，努力實(shí)現義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、社會(huì )保障、基本醫療、保障性住房等覆蓋城鎮常住人口。
同時(shí)，對于城鎮化建設中最為敏感的土地制度，報告指出，實(shí)施最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，按照管住總量、嚴控增量、盤(pán)活存量的原則，創(chuàng )新土地管理制度，優(yōu)化土地利用結構，提高土地利用效率，合理滿(mǎn)足城鎮化用地需求。
業(yè)內人士透露，國家城鎮化規劃或于今年下半年正式出臺。2013年，或將成為新型城鎮化破題之年。
“城市病”問(wèn)題日漸凸顯
中國新型城鎮化建設正在起步，但中國目前有2.6億農民工，這樣數量龐大的一個(gè)群體的城鎮化進(jìn)程，絕不是一蹴而就的事情。
在當下的進(jìn)城務(wù)工的農民中，第一代中很多人還眷戀著(zhù)土地和田園生活，期待著(zhù)在城市打工幾年衣錦還鄉。而更多的新生代農民工，早已經(jīng)習慣了城市生活，不愿再回到家鄉“面朝黃土背朝天”。但在碩大無(wú)朋的城市找到他們的立足之地，卻各有各的為難之處。
他們可能會(huì )在城市中找到一份薪資可觀(guān)的工作，或做些足夠養家的生意，但在很長(cháng)一段時(shí)間里，他們卻不能和城市居民一樣，享受到公平的社會(huì )保險、住房保障和教育資源等。而這些資源，很多都以戶(hù)籍為門(mén)檻，將身在城市的農民工劃到城市居民之外。
因此，戶(hù)籍改革對進(jìn)城農民的意義絕非一紙戶(hù)口而已，是否老有所養、病有所醫、隨遷子女是否有平等的上學(xué)機會(huì )，都是影響他們是否安心留在城里的后顧之憂(yōu)。專(zhuān)家指出，新型城鎮化并不是簡(jiǎn)單地讓農民“洗腳上樓”，如果不能解決他們的后顧之憂(yōu)，新型城鎮化建設注定將是失敗的改革。
與此同時(shí)，北上廣等超級大都市的承載能力日趨飽和也是不爭的事實(shí)。交通擁堵、大氣污染、水資源匱乏，隨著(zhù)城市人口規模的進(jìn)一步擴大，很多公共設施都將難以承載。面對新增城市人口的到來(lái)，部分城市“土著(zhù)”居民時(shí)常感到生活質(zhì)量受威脅，又造成他們和外來(lái)務(wù)工人員之間的各種摩擦。
以教育資源為例，2013年在異地高考破冰的第一年，北京、上海等教育資源聚集地卻發(fā)生了多起本地家長(cháng)和外地家長(cháng)的“論戰”甚至肢體沖突。歸根到底，家長(cháng)們互不相讓的本質(zhì)就是對有限教育資源的爭奪。
當前，中國經(jīng)濟、社會(huì )發(fā)展水平非常不平均，城鄉差異、地區差異巨大，這也就造成人口流向的單一化�！叭绻皇且驗樾姓Y源向高等級城市匯聚，也不會(huì )造成目前大城市的人口數量猛增的情況�！眹野l(fā)改委城市和小城鎮改革發(fā)展中心戰略策劃部副主任鄭明媚表示。
不過(guò)，簡(jiǎn)單增加城市容量絕不是解決人口數量猛增的正確方法，有的甚至易造成更加惡劣的后果。比如，近年來(lái)，無(wú)論是沿海還是內地，因為城市擴容而產(chǎn)生的征地、拆遷矛盾屢見(jiàn)不鮮，“貪多求大”的城鎮化建設也導致一些“空城”誕生。
用“城市群”治療城市病
雖然前進(jìn)道路面臨著(zhù)諸多挑戰，但城鎮化仍是目前中國社會(huì )經(jīng)濟轉型的必經(jīng)之路。而如何科學(xué)、合理地實(shí)現城鎮化，則考驗著(zhù)高層決策者和各級政府的智慧與執行力。
針對當前可預知的城鎮化困境，發(fā)改委主任徐紹史表示，接下來(lái)，國務(wù)院將圍繞四大戰略重點(diǎn)促進(jìn)城鎮化健康發(fā)展：有序推進(jìn)農業(yè)轉移人口市民化；優(yōu)化城市化布局和形態(tài)；提高城市可持續發(fā)展能力；推動(dòng)城鄉發(fā)展一體化。
由于當前中國大中小城市、東西部發(fā)展不平衡的現狀，“一刀切”放開(kāi)或者不放開(kāi)城市戶(hù)籍，都是不現實(shí)的。
發(fā)改委的規劃就表示，將全面放開(kāi)小城鎮和小城市的落戶(hù)限制，有序放開(kāi)中等城市落戶(hù)限制，逐步放寬大城市落戶(hù)條件，合理設定特大城市落戶(hù)條件。這就在解決進(jìn)城農民戶(hù)籍問(wèn)題的同時(shí)，有序緩解特大城市的承載壓力。這樣就針對大中小城市當前的特點(diǎn)和困境，有層次地放開(kāi)或限制戶(hù)籍準入門(mén)檻，用政策杠桿調節人口數量。
而“城市群”的建設，會(huì )將大城市和中小城市的優(yōu)勢發(fā)揮到最大化，彼此之間又能相互補位，彌補不足�！敖鉀Q城市病最好的辦法就是建設城市群�！眹野l(fā)改委城市和小城鎮中心研究員易鵬指出，現在經(jīng)濟發(fā)達的長(cháng)三角、珠三角地區，都有已經(jīng)建好的城市群模式。這樣的城市結構，為未來(lái)其他地區發(fā)展提供可切實(shí)有效的參考樣本。
以長(cháng)三角為例，上海周邊有鎮江、南通等中等城市，它們下面還有更小的城市，江浙地區的一些鎮也具備了小城市的規模。高鐵、動(dòng)車(chē)等現代軌道交通將城市群緊密地連接在一起，居民可以方便地往來(lái)與大城市和它的衛星城，這就能夠實(shí)現人口的宜居和城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展“魚(yú)和熊掌”兼得。
發(fā)改委的城鎮化規劃報告中指出，優(yōu)化提升東部地區城市群，培育發(fā)展中西部地區城市群，將成為未來(lái)城鎮化發(fā)展的主要方向。
“新型城鎮化建設，要理順相關(guān)不合理的管理體制，讓大城市和中小城市的優(yōu)勢都發(fā)揮出來(lái)�！编嵜髅恼f(shuō)。
“以人為本”是本輪新型城鎮化建設的基本出發(fā)點(diǎn)。在通過(guò)戶(hù)籍政策改善農民社會(huì )福利的同時(shí)，改變城市低收入群眾生活質(zhì)量，避免城市內部二元化，也是新型城鎮化的核心要務(wù)之一。而棚戶(hù)區改造，或將成為重要突破口。這既可以解決城市內部的二元結構，也能降低城鎮化的門(mén)檻。
日前召開(kāi)的國務(wù)院常務(wù)會(huì )議決定，將加快棚戶(hù)區改造，今后5年再改造各類(lèi)棚戶(hù)區1000萬(wàn)戶(hù)，其中今年改造304萬(wàn)戶(hù)。專(zhuān)家認為，從棚戶(hù)區改造入手，把錢(qián)用在“刀刃”上，可以提升城鎮化質(zhì)量，不僅可以解決城市困難群體住房問(wèn)題，更有助于破解城市內部二元結構難題，實(shí)現健康、平衡、可持續的城鎮化發(fā)展。