近年來(lái)證監會(huì )每年立案調查110件左右，能夠順利作出行政處罰的平均不超過(guò)60件。每年平均移送涉刑案件30多件，最終不了了之的超過(guò)一半。
建立健全“主動(dòng)型”立法保障機制，加大制度供給力度�？煽紤]“一年一評估、兩年一小改、五年一大改”，及時(shí)將監管執法經(jīng)驗和趨勢反映在立法之中。
經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，我國資本市場(chǎng)已經(jīng)成為全球最大的新興市場(chǎng)，在經(jīng)濟金融體系中的作用越來(lái)越重要，對全球金融市場(chǎng)的影響也越來(lái)越大。當前，要準確把握十八大以來(lái)黨中央國務(wù)院對資本市場(chǎng)改革發(fā)展的新定位、新部署，勇于攻堅克難，加快監管職能轉變，加強監管執法，切實(shí)維護市場(chǎng)公開(kāi)、公平、公正和投資者合法權益，促進(jìn)資本市場(chǎng)健康發(fā)展。
一、加強監管執法是資本市場(chǎng)健康運行的重要前提
資本市場(chǎng)具有法治依賴(lài)性，需要推動(dòng)法治建設、加強監管執法，保障市場(chǎng)運行不“脫軌”。與其他要素市場(chǎng)不同，資本市場(chǎng)的雙重性突出，既高效，又脆弱。如果沒(méi)有有效規則，或規則得不到遵守，逐利的資本就會(huì )沖破誠信的底線(xiàn)。輕則導致市場(chǎng)萎縮和停滯，重則滋生和傳導風(fēng)險，危及經(jīng)濟運行和社會(huì )穩定。這就決定了要發(fā)展資本市場(chǎng)，就離不開(kāi)法治，就離不開(kāi)監管執法，資本市場(chǎng)必須走向法治市場(chǎng)。18世紀初期英國和法國先后發(fā)生股市“泡沫危機”，引發(fā)全國陷入政治動(dòng)蕩，主要原因就是早期市場(chǎng)依靠自發(fā)自律調節，操縱、欺詐行為容易泛濫、失控。美國1929年爆發(fā)股災，根本原因也是在此前100多年的歷史中，既沒(méi)有統一的成文法，也沒(méi)有出面維護市場(chǎng)秩序的公共機構。危機促使羅斯福政府痛定思痛，制定了一系列證券法律，設立美國證監會(huì )。
資本市場(chǎng)投機違法行為具有伴生性，成熟市場(chǎng)的發(fā)展過(guò)程，就是一個(gè)不斷加大執法力度的過(guò)程。資本逐利的本性決定，信息欺詐、內幕交易、操縱市場(chǎng)等投機違法行為是市場(chǎng)的伴生物，具有長(cháng)期性固有性，不會(huì )因為市場(chǎng)成熟、加強管理就能完全消失。政府的職責就是以執法為己任，遏制違法行為的蔓延，使市場(chǎng)功能正常發(fā)揮。近一個(gè)世紀以來(lái)，美國國會(huì )授予證監會(huì )行使的職權，從一般行政執法權，到準立法權、準司法權，逐步擴大。近20年來(lái)，美國國會(huì )賦予證監會(huì )的執法任務(wù)還在加碼，其擁有的職能超出了任何行政部門(mén)，華爾街甚至稱(chēng)美國證監會(huì )為三權分立之外的“第四部門(mén)”。即便如此，美國證監會(huì )還經(jīng)常需要請求聯(lián)邦司法部、地區檢察官聯(lián)手行動(dòng)，提供辦案支持，美國社會(huì )仍然經(jīng)常批評證監會(huì )執法不力。香港特區經(jīng)歷1998年亞洲金融危機的沖擊后，為提高執法能力，借鑒英美國家增加了證監會(huì )多項權力，包括過(guò)去只有司法機構才可以行使的傳喚權、搜查權、扣留權。最引發(fā)關(guān)注的是，香港證監會(huì )于2004年獲得對3年以下刑事案件直接“入稟”法院的權力。我國具有后發(fā)優(yōu)勢，需要汲取境外的經(jīng)驗和教訓，樹(shù)立持續不斷加強監管執法的治市理念。
“寬進(jìn)嚴管”、加強監管執法是當前我國資本市場(chǎng)監管轉型的“著(zhù)力點(diǎn)”。黨的十八大以來(lái)，黨中央國務(wù)院明確指出政府職能迫切需要轉變到創(chuàng )造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會(huì )公平正義上來(lái)。資本市場(chǎng)監管需要以此為契機，更加尊重市場(chǎng)客觀(guān)規律，扭轉“重審批、輕監管”傾向。將“主營(yíng)業(yè)務(wù)”從審核審批向監管執法轉型，將“運營(yíng)重心”從事前把關(guān)向事中、事后監管轉移。對不該管的事情，要堅決地放，對需要管好的事情，堅決地管住管好。對違法違規行為，毫不手軟地追究到底、處罰到位。
二、我國資本市場(chǎng)監管執法面臨的形勢和挑戰
我國的資本市場(chǎng)是“新興加轉軌”市場(chǎng)，在20多年來(lái)的快速發(fā)展中，注意按照“法規先行”的思路建設市場(chǎng)，注意不斷加強監管執法。但也要清醒地看到，在經(jīng)濟社會(huì )轉型的關(guān)鍵期，監管執法領(lǐng)域面臨著(zhù)嚴峻的形勢和挑戰。
違法案件越來(lái)越多，執法資源相對緊張。近年來(lái)，違法案件呈多發(fā)高發(fā)態(tài)勢。2009－2012年，案件增幅年均14%，2012年同比增長(cháng)21%，2013年上半年同比又增加40%。目前，內幕交易案件數量超過(guò)一半，欺詐發(fā)行、虛假信息披露案件在快速上升。同時(shí)要看到，一方面，還有為數不少的違法行為并沒(méi)有得到查處；另一方面，隨著(zhù)多層次資本市場(chǎng)發(fā)展，市場(chǎng)規模將繼續擴大，違法案件還會(huì )增多。
面對這一形勢，盡管近年來(lái)執法隊伍不斷加強，但在監管角色尚未轉變到位的條件下，人員不足、投入不足、缺乏激勵的問(wèn)題還長(cháng)期存在。受編制、經(jīng)費等各種限制，中國證監會(huì )系統目前專(zhuān)司執法的人員不到600人，不及職工總數的20%。而美國證監會(huì )經(jīng)過(guò)2011年部門(mén)重組，執法部門(mén)人員達到1236人，占總數的32%。此外，成熟市場(chǎng)都在利用先進(jìn)科技裝備搜索調查違法行為，節約大量人力。我國在這方面投入不足，科技執法還跟不上形勢發(fā)展。
違法手段越來(lái)越復雜隱蔽，執法手段相對不足。隨著(zhù)金融產(chǎn)品創(chuàng )新步伐加快，混合型、交叉型產(chǎn)品越來(lái)越多。借助互聯(lián)網(wǎng)，違法者可以輕易實(shí)現跨市場(chǎng)、跨邊境作案。當事人反調查的意識越來(lái)越強，內幕交易開(kāi)始向隱名化、集群化、跨界化、多層傳遞演化，市場(chǎng)操縱出現短線(xiàn)化、多點(diǎn)化、合謀化和跨市場(chǎng)化的趨勢。部分案件的社會(huì )關(guān)系復雜，不僅涉及上市公司、中介機構高管人員，還涉及到金融機構、黨政機關(guān)干部。這些都對監管者提出了挑戰。
與此同時(shí)，行政執法普遍存在案件發(fā)現難、取證難、處罰難、執行難的問(wèn)題。資本市場(chǎng)案件查實(shí)率只有60%－70%，主要就是因為執法手段不足，調查困難。當事人往往不配合調查，暴力抗法事件時(shí)有發(fā)生。
維護市場(chǎng)“三公”的任務(wù)艱巨，執法環(huán)境亟須改善。在資本市場(chǎng)中，虛假陳述、市場(chǎng)操縱、內幕交易等行為嚴重扭曲價(jià)格信號，使金融資源發(fā)生錯配，這是我國市場(chǎng)“三公”程度不高的表現。與此同時(shí)，社會(huì )法治意識薄弱，監管執法受到干擾，違法成本低，問(wèn)責不及時(shí)。據統計，目前資本市場(chǎng)的法規規則超過(guò)1200件，問(wèn)責條款達到200多個(gè)，但其中無(wú)論是刑事責任還是行政、經(jīng)濟責任，沒(méi)有啟用過(guò)的條款超過(guò)2/3。毋庸諱言，其中既有立法修法不及時(shí)、不具體的問(wèn)題，也有執法體制不適應，地方保護主義依然存在的問(wèn)題；既有人情世故的原因，也有不敢碰硬、不堅持原則的原因。這些因素長(cháng)期存在，致使相當一部分責任追究不了。近年來(lái)證監會(huì )每年立案調查110件左右，能夠順利作出行政處罰的平均不超過(guò)60件。每年平均移送涉刑案件30多件，最終不了了之的超過(guò)一半。
投資者保護任務(wù)越來(lái)越重，維護投資者權益的制度安排不相適應。保護投資者，就是保護市場(chǎng)。我國擁有全球最多、最活躍的個(gè)人投資者群體，散戶(hù)占比高，缺乏金融風(fēng)險識別能力，容易成為各種欺詐行為的受害者。近年來(lái)，一些大案要案，特別是上市造假類(lèi)案件涉及的主體眾多，受害投資者多則幾十萬(wàn)人，少的也有一萬(wàn)多人。隨著(zhù)公眾維權期望值不斷提高，各方面要求監管部門(mén)有更多作為的呼聲在增加，保護投資者的任務(wù)加重。
現有的執法模式程序較長(cháng)，效率較低，還不適應威懾違法行為的需要，還不能盡快回應市場(chǎng)和社會(huì )的關(guān)切。一方面，我國還沒(méi)有形成與現代資本市場(chǎng)節奏相適應的行政執法新模式；另一方面，我國投資者維權的渠道還不順暢，投資者難以獲得經(jīng)濟賠償�，F有法律法規還不適應證券集團訴訟等做法，支持投資者維權的公共機構有待健全。
三、努力構建符合國情的資本市場(chǎng)執法體制機制
推進(jìn)資本市場(chǎng)健康發(fā)展，需要我們提高運用法治思維深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護穩定的能力，探索加強監管執法的新路子。
建立健全“主動(dòng)型”立法保障機制，加大制度供給力度。資本市場(chǎng)的立法修法，需要反映商事規則創(chuàng )新多、變化快的特有規律，增強主動(dòng)性、靈活性�？梢钥紤]采取“一年一評估、兩年一小改、五年一大改”的方法，及時(shí)將監管執法經(jīng)驗和趨勢反映在立法之中。當前重點(diǎn)是要抓緊修訂《證券法》，并以《期貨條例》為基礎，加快制定我國期貨市場(chǎng)的基本法。要進(jìn)一步細化違法行為認定標準，提高處罰標準，豐富執法措施和手段，增強操作性和匹配性，建立行政執法和解制度，研究投資者補償制度。更多引入刑事司法力量參與監管執法，強化“行”“刑”銜接。
建立健全“高效型”行政執法機制，提高監管作為能力。大膽探索金融監管機構作為特定機構，脫離現行公務(wù)員管理模式的改革試點(diǎn)，在機構設置、人員編制和薪酬體系等方面實(shí)行靈活的機制，吸引和留住優(yōu)秀專(zhuān)業(yè)人才。要進(jìn)一步加大稽查執法力度，嚴格執法、公正執法、文明執法，大幅提高違法失信成本，堅決查處大要案。進(jìn)一步充實(shí)執法力量，保障執法人員安全。向優(yōu)化流程要效率，解決好日常監管、自律監管與稽查執法的職能邊界及相互配合的問(wèn)題，建立統一的違法線(xiàn)索監控監測平臺，實(shí)現調查、審理、移送等執法過(guò)程標準化。建立資本市場(chǎng)違法違規舉報激勵機制，提高案件發(fā)現能力。
建立健全“制約型”查審分離機制，提高行政執法工作水平。監管機構內部實(shí)行調查和審理分開(kāi)，是我國行政執法領(lǐng)域的探索和創(chuàng )新�！安閷彿蛛x”的目的是從不同角度對違法事實(shí)認定和法律應用進(jìn)行把握，彌補執法環(huán)節中的不足與漏洞，既最大限度地提高執法的科學(xué)性和公允性，又形成內部制約制衡機制。鑒于實(shí)行“查審分離”后增加了執法環(huán)節、程序和爭議，為避免影響執法工作效率，發(fā)揮好制度作用，首先要保證調查與審理環(huán)節的獨立性，上級有權監督，但不干預調查部門(mén)的立案意見(jiàn)和審理部門(mén)的處罰意見(jiàn)。其次，查審兩個(gè)環(huán)節既要有分工，也要有協(xié)作，要加快統一調查標準和審理標準，建立辦案時(shí)限制度，對大案要案及時(shí)實(shí)行雙向提前介入。此外，針對重大案件或者需要盡快回應社會(huì )的案件，要建立查審協(xié)調處理機制，及時(shí)解決調查、審理和其他執法環(huán)節之間的分歧和銜接問(wèn)題，提高執法反應能力。
建立健全“緊密型”政府部門(mén)協(xié)同機制，提高風(fēng)險防范和處置能力。為守住不發(fā)生系統性、區域性金融風(fēng)險的底線(xiàn)，需要全社會(huì )共同構建“大監管、大執法”格局。要加強政府部門(mén)信息共享，促進(jìn)部門(mén)協(xié)作，加強金融監管協(xié)調機制，避免監管重疊和監管盲區。2012年度，有關(guān)部門(mén)提供給證監會(huì )的涉案個(gè)人身份信息達到2100多人次，發(fā)揮了重要作用。證監會(huì )要繼續加強與相關(guān)部門(mén)的合作，建立高效的信息聯(lián)網(wǎng)查詢(xún)通道。要針對資本市場(chǎng)重大監管事項，建立國家有關(guān)部門(mén)、地方政府共同參加的“聯(lián)手行動(dòng)”機制，做到對違法行為和風(fēng)險及時(shí)發(fā)現、及時(shí)制止、及時(shí)立案、及時(shí)調查、及時(shí)處罰、及時(shí)公開(kāi)，高效處置風(fēng)險隱患。要擴大與境外監管機構的合作。鼓勵自律組織等社會(huì )力量采取多種方式廣泛參與，共同維護市場(chǎng)秩序。提高執法透明度，主動(dòng)接受社會(huì )和輿論的監督。
(原載于2013年第15期《求是》雜志)