發(fā)改委專(zhuān)家：地方政府繼續土地財政，中國城鎮化將沒(méi)有未來(lái)
“我國現有新城區已構成城市供應過(guò)剩�！眹野l(fā)改委城市和小城鎮改革發(fā)展中心副主任喬潤令在日前在江西城鎮化市場(chǎng)發(fā)展論壇指出，過(guò)去攤大餅式無(wú)限制擴張已造成“空城”頻現，因此，城鎮化不是第二個(gè)“四萬(wàn)億”，地方政府應轉變“救命稻草”預期，改變對政策判斷的路徑依賴(lài)。
“所有人必須轉變觀(guān)念，否則期待就會(huì )落空�！眴虧櫫顝娬{。
部分地區視城鎮化為“救命稻草”
城鎮化將在未來(lái)10到20年或更長(cháng)時(shí)間成為新經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)早已成為共識，但城鎮化路徑卻仍然沒(méi)有定論。因此，即將發(fā)布的“城鎮化規劃”成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。
“自十八大以來(lái)，城鎮化話(huà)題逐漸升溫。尤其在我國面臨經(jīng)濟下行的背景下，城鎮化被提上重要議程�！眴虧櫫钪赋�，部分地區將城鎮化視為地方發(fā)展的“救命稻草”，想盡一切辦法加大投資力度“我國中部落后地區的一個(gè)城市甚至出現要求其轄區內各縣必須建一個(gè)城市綜合體，但其人均年收入僅五六千元，完全沒(méi)有對綜合體的消費能力�！�
雖然地方城鎮化早已如火如荼的進(jìn)行，但多方仍在猜測即將發(fā)布的規劃將給出怎樣的城鎮化路徑與政策“大家希望中央政府出手，不僅僅是四萬(wàn)億，而是再搞一個(gè)40萬(wàn)億�！笔聦�(shí)上，此前有相關(guān)人士認為城鎮化將引來(lái)國家大規模投資，利好地產(chǎn)、建筑、建材、機械、環(huán)保、汽車(chē)、醫療、電氣設備等行業(yè)，在未來(lái)10年拉動(dòng)40萬(wàn)億元投資。
“但是現階段并沒(méi)有政府大規模救經(jīng)濟的宏觀(guān)經(jīng)濟條件和環(huán)境�！眴虧櫫钪赋�，城鎮化規劃與政策不會(huì )是大躍進(jìn)式、擴張型的規劃。新型城鎮化也不再是過(guò)去的投資上項目，而是重在體制變革、結構調整，城市發(fā)展方式的轉變。
國家發(fā)展改革委規劃司副司長(cháng)袁喜祿此前也曾指出“城鎮化不是應對經(jīng)濟放緩的應急政策�！彼J為，城鎮化不會(huì )是一個(gè)爆發(fā)式發(fā)展過(guò)程，其對經(jīng)濟增長(cháng)的促進(jìn)作用是長(cháng)期過(guò)程。因此，并不能簡(jiǎn)單認為城鎮化是應對經(jīng)濟放緩的應急政策。
攤大餅式發(fā)展致“空城”頻現
現階段城鎮化推進(jìn)的主要表現形式是新城新區、農村新社區，而擴張模式大都是攤大餅、模仿或者復制。
“據我們調研，從上海、北京到蘭州、烏魯木齊，從河北到四川，幾乎每一個(gè)大中城市附近都要搞一個(gè)新區，而新區規劃占地和人口相當膨脹，遠遠超出老城�！眴虧櫫钪赋�，現在很多地方都出現了“空城”現象，即使北京和天津之間的“京東新城”也是空城。
喬潤令直言，在調查中看到，一些城市的房地產(chǎn)項目空置率高達40%至60%，部分中西部城市的房地產(chǎn)項目空置率更高達70%至80%，造成了土地等資源的極大浪費。
事實(shí)上，從數據來(lái)看，1990年至2000年，我國城市建設用地面積擴大90.5%，但城鎮人口僅增長(cháng)52.96%，土地城鎮化是人口城鎮化的1.71倍。與此同時(shí)，2000年至2010年，城市建設用地面積擴大83.41%，城鎮人口僅增長(cháng)45.12%，達1.85倍。
我國城鎮化面臨土地城鎮化快于人口城鎮化。喬潤令表示，發(fā)展產(chǎn)業(yè)效益顯現時(shí)間較長(cháng)，而房地產(chǎn)卻見(jiàn)效快，因此，地方政府多選擇收入高、見(jiàn)效快的土地財政，而土地財政方向便是單一房地產(chǎn)化，這也是造成城鎮化攤大餅的主要原因“我國過(guò)去城鎮化占用土地多、吸納人口少，土地資源浪費極其嚴重。這一表現主要在新城新區的建設，平均投資一個(gè)億吸納人口不足三人。造成有城無(wú)業(yè)、有城無(wú)市、有城無(wú)人的尷尬局面�！眴虧櫫钫f(shuō)。
“不算規劃中的，現有的新城新區已經(jīng)構成城市供應的過(guò)剩，特別是中西部地區的中小城市�！眴虧櫫钪赋�，因為新城多是靠土地以及預期收入抵押。因此，這種建設模式背后存在較高的金融危機的風(fēng)險。
國家發(fā)改委城市和小城鎮中心研究員、中國城市發(fā)展研究院副院長(cháng)袁崇法也認為，在利用土地方面，各地應考慮怎樣用制度推進(jìn)不再新占用地，而是開(kāi)發(fā)存量�！按媪康赝耆銐�，我國多個(gè)地區工業(yè)用地早已超過(guò)規定的20%，甚至發(fā)達地區高達40%、50%，另外，集體土地人均200至300平方米也遠高于規劃規定的80平方米�！�
對此，國土資源部副部長(cháng)胡存智認為，應完善土地用途管制制度。加強土地利用總體規劃對城市用地規模的管控作用，嚴禁以城市發(fā)展為名擅自修改城市建設用地控制規模。
城鎮化應擺脫“土地財政”
喬潤令指出，沒(méi)有定律證明城鎮化一定能促進(jìn)內需發(fā)展。因此，如果地方政府繼續土地財政、繼續高房?jì)r(jià)，中國的城鎮化將沒(méi)有未來(lái)，土地財政如果持續下去，地方政府的金融危機將會(huì )更加嚴峻。
國土部此前公布的數據顯示，上半年我國房地產(chǎn)用地供應8.24萬(wàn)公頃，同比增長(cháng)38.2%，大幅高于近五年同期水平。全國土地出讓合同價(jià)款總 額 高 達1.7萬(wàn) 億 元 ，增 幅 達77.3%，創(chuàng )歷史新高，其中房地產(chǎn)用地出讓價(jià)款同比增幅超過(guò)高達90%。
此外，近期審計署公布的《36個(gè)地方政府本級政府性債務(wù)審計結果》顯示，截至2012年末，18個(gè)省會(huì )和直轄市，有17個(gè)承諾以土地出讓收入來(lái)償債，比例高達95%。而2011年審計署對全國政府性債務(wù)的全面審計結果顯示，截至2010年底，地方政府負有償還責任的債務(wù)余額中承諾用土地出讓收入作為償債來(lái)源的債務(wù)余額為2.55萬(wàn)億元。2012年和2013年進(jìn)入償債高峰期，償還的債務(wù)額分別占17.17%和11.37%。
喬潤令對此指出，以“土地財政”為主的城鎮化由于沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐，對人口吸引能力較差，只會(huì )增加“空城”的數量，推高房?jì)r(jià)，因此是不可持續的。
的確，我國近年來(lái)人口流向與政策導向并不相符。數據顯示，北京近十年人口增長(cháng)41%，上海增長(cháng)37.5%，天津29.3%。這些城市新增人口，97%都是外來(lái)人口遷入造成的。但是，與之相差較大的是，全國城市新增人口平均水平僅為5.8%，這也說(shuō)明，遷移人口大部分都集中在大城市。
“人口趨于向超大型城市、東南沿海城市移動(dòng)�！眴虧櫫钪赋�，雖然我國很多中西部小城市房?jì)r(jià)低、進(jìn)城門(mén)檻低，但仍沒(méi)有人員流入。其原因在于小城市雖然擴張，但其卻沒(méi)有相應的產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，沒(méi)有教育、醫療等公共服務(wù)配套。
因此，喬潤令表示，先建城再招商引資典型的計劃經(jīng)濟模式不再適用于新型城鎮化，以產(chǎn)帶城，以業(yè)帶市是未來(lái)發(fā)展的主要方式。