本應成為固定源環(huán)境管理制度的核心，但因形式大于實(shí)質(zhì)，最后只成為一張紙。排污許可證制度在我國已經(jīng)實(shí)行了20多年，為何至今仍在蹣跚起步？中國環(huán)境科學(xué)研究院副院長(cháng)柴發(fā)合在接受《經(jīng)濟參考報》專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)提出，當務(wù)之急，我們要從國家層面上把排污許可證制度做一個(gè)很好的梳理和研究，結合國外先進(jìn)經(jīng)驗，真正建立起現代排污許可證制度。
排污許可證制度應是核心制度
《經(jīng)濟參考報》：什么是排污許可證制度？
柴發(fā)合：排污許可證制度實(shí)際是一種環(huán)境管理制度。對于排污者，排污許可證是法定的許可程序，排污者就可以按照規定依法排污，同時(shí)排污許可證也是執法監督的一個(gè)基本依據。排污按許可證排污，執法按許可證執法。所以這個(gè)制度實(shí)際上應叫做排污許可制度。
《經(jīng)濟參考報》：在環(huán)境管理中，排污許可證制度有怎樣的意義？
柴發(fā)合：在國外，排污許可證制度是對固定源管理的最主要管理手段。排污許可證制度將固定污染源所應遵循的所有要求明確化、細致化，具體到每個(gè)排污單位，規定了排污申報、排放標準、監測方案、環(huán)保設施監管和限期治理以及違法處罰等內容。
它首先使固定源排放的監管和守法有了基礎。排污企業(yè)如何排污，許可證有詳細規定。企業(yè)可以圍繞排污許可證建立一套自己的環(huán)境管理制度。對于管理者，這也是執法和監管的依據。其次，排污許可證還是一個(gè)可以向社會(huì )公開(kāi)的排污信息證書(shū)。
我認為對于固定污染源的管理，排污許可證制度是一個(gè)非常好的核心制度，有利于排放管理更加法制化、程序化、精細化。制度建立起來(lái)后，我國對于固定源的排放特別是對工業(yè)污染的防治會(huì )向前邁一大步。
《經(jīng)濟參考報》：如何理解我國的環(huán)境制度應該把許可證制度作為核心制度來(lái)建立？
柴發(fā)合：我國現在主要有環(huán)境保護8項管理制度，包括環(huán)境影響評價(jià)制度、“三同時(shí)”制度、排污收費制度、限期治理制度和環(huán)境保護目標責任制等。我認為這些制度均可納入到許可證制度的管理過(guò)程中，由此構成以排污許可證為核心的制度體系。
最理想狀態(tài)就是從企業(yè)出生直到最后消亡，整個(gè)過(guò)程中處在一種不同階段的被許可狀態(tài)。目前來(lái)講其他環(huán)境制度都不具備這個(gè)特點(diǎn)。
現有排污許可證實(shí)踐流于形式
《經(jīng)濟參考報》：記者了解到，早在20世紀80年代中期，我國就已開(kāi)始對排污許可證管理制度的探索，國內多個(gè)省市也建立了排污許可證制度。您如何評價(jià)這些實(shí)踐探索？
柴發(fā)合：排污許可證制度在我國多個(gè)地方都在實(shí)施，但總的來(lái)說(shuō)是形式大于內容，操作過(guò)于簡(jiǎn)單化，不夠精細。
我們并沒(méi)有把排污許可證制度當作一個(gè)真正的核心制度來(lái)建立和執行，很多制度是重疊的。從理性的狀態(tài)看，首先環(huán)境影響評價(jià)制度就可作為排污許可證制度前期的最初級許可，但現在環(huán)評驗收完與之后的排污管理關(guān)系不大，相互脫節。而且我們對于現存污染源的監控和對新源的環(huán)境影響評價(jià)，往往由不同的部門(mén)管理，相互間沒(méi)有很好的銜接。我認為排污許可證能夠作為項目終身的排污身份證，環(huán)境影響評價(jià)制度可作為許可的前期工作，而不是說(shuō)等做完環(huán)評后再建立一套許可證制度。
《經(jīng)濟參考報》：2003年原國家環(huán)�？偩志蛦�(dòng)了《排污許可證管理條例》立法工作，但在2009年推出征求意見(jiàn)稿之后卻戛然而止。您認為該條例遲遲未能出臺的原因是什么？
柴發(fā)合：第一個(gè)原因就是之前的草案把所有不同的介質(zhì)如水、大氣和固廢都攙和到一起。許可證制度關(guān)鍵在于精細化管理，水和氣是截然不同的兩種環(huán)境介質(zhì)。如果你把所有的介質(zhì)都弄一塊兒，沒(méi)有操作細節，就成了大雜燴，制度就很容易變成形式主義。這也搞得大家很含糊，不知道這個(gè)許可證制度到底是要弄什么。在國外，大氣的許可證和水的許可證完全是分開(kāi)的。國際上的趨勢就是縱向的按介質(zhì)管理，而我們則是橫向的綜合性管理。
其次，個(gè)別產(chǎn)業(yè)界也在反對。他們認為本身環(huán)境許可的事項就很多了，再弄個(gè)排污許可證又給企業(yè)套上了一個(gè)枷鎖。
之所以如此，就是因為我們沒(méi)有建立起以許可證為核心的管理制度。許可證制度使得很多重疊管理可以簡(jiǎn)化或取消，實(shí)際是給企業(yè)減輕了負擔而不是多了一層要求。而且排污許可證實(shí)際上是對環(huán)保權力的一種法律限制，減少了自由裁定權，也可避免很多人為因素。
對此，我們在許可證設計方面需再下一些力氣，結合國外的經(jīng)驗和我國實(shí)際情況，建立現代排污許可證制度，真正讓其發(fā)揮應有作用。
制度框架設計是關(guān)鍵
《經(jīng)濟參考報》：國外有什么先進(jìn)經(jīng)驗可供我們借鑒？
柴發(fā)合：歐美很多國家實(shí)行了排污許可證制度，從制度的建立和利用上來(lái)看，美國是最成功的。美國的排污許可證是所有固定源管理的最基本手段，排污許可證分成兩個(gè)階段，一是叫建設許可證，就相當于咱們的環(huán)評，然后是運行許可證。他們的排污許可證是一本非常厚的書(shū)，不是像咱們只是一張紙，對于企業(yè)或者設施環(huán)境行為和排放行為規定的非常細。此外，美國的排污許可證包括普通許可證和可交易的許可證。普通許可證是規范排放，而可交易的排污許可證，主要對電力行業(yè)的二氧化硫和氮氧化物進(jìn)行控制，可以進(jìn)行排污交易，運用市場(chǎng)機制來(lái)解決污染問(wèn)題。我感覺(jué)這些經(jīng)驗非常值得借鑒。
《經(jīng)濟參考報》：對于我國排污許可證制度的建立和實(shí)施，您有怎樣的建議？
柴發(fā)合：首先，要從國家層面對排污許可證制度進(jìn)行梳理，系統研究現在排污許可證制度執行的現狀，找出問(wèn)題和不足。通過(guò)許可證把環(huán)境像資源一樣精細化管理起來(lái)，從前期到中間再到末端、企業(yè)產(chǎn)生到成長(cháng)再到消亡，進(jìn)行生命周期管理。做好制度的框架設計很關(guān)鍵，要抓好兩件事：一是要研究針對固定源建立以許可證為核心的體系以及許可證的詳細設計，不要等到條例出臺以后才去做這事兒。二是要推動(dòng)不同介質(zhì)分開(kāi)，體現精細化管理，管好、管?chē)�、管出成效應是我們努力的方向�?BR> 其次，要改變觀(guān)念。實(shí)現條理化管理，許可證是一個(gè)很好的切入點(diǎn)和環(huán)境管理主線(xiàn)。政府部門(mén)需要從公共產(chǎn)品和環(huán)境質(zhì)量的高度去認識制度的重要性，堅定信心去推這項制度；環(huán)保部門(mén)要做好積極準備，一是技術(shù)準備，二是從思想上真正把排污許可證作為環(huán)境管理的核心制度來(lái)建立；企業(yè)層面要提高認知度，許可證制度絕對不是再給企業(yè)增加枷鎖，而是企業(yè)守法排污的法律證據。
最后，對于許可證制度的執行，各級權限要清楚。國家主要負責制定規則，省一級則監督執行，許可的執行應該在市一級，體現權利和義務(wù)的統一。如果責權不清，就很容易亂。我認為有必要建立單獨的排污許可證管理部門(mén)，包括監督管理和統籌協(xié)調都要有專(zhuān)門(mén)機構。
從具體實(shí)踐看，建議先實(shí)行試點(diǎn)示范，鼓勵一些地方按照現代許可證制度先管起來(lái)。這既是對原來(lái)流于形式的制度的修正，也是制度創(chuàng )新。同時(shí)也要思考如何合理面對我國現在機制上的障礙，實(shí)現制度之間的配合。