核心提示：縣鄉基層債務(wù)風(fēng)險不斷擴大，究其原因，基層一把手和領(lǐng)導班子尚未形成明確的政績(jì)考核“債務(wù)指標”，導致債務(wù)不透明的情況突出，“債務(wù)遞延”、“前任推后任”的推諉心態(tài)嚴重
近日，《瞭望》新聞周刊在東、中、西部部分省區調研采訪(fǎng)時(shí)發(fā)現，地方稅收結構單一、各類(lèi)支出不斷增加，地方對城鎮化簡(jiǎn)單理解為“增大基礎設施投入”，已經(jīng)成為地方政府性債務(wù)逐年增加的主要原因。
“當前地方政府性債務(wù)基本可控”。采訪(fǎng)中，財政部財科所副所長(cháng)劉尚希認為，主要的問(wèn)題不是債務(wù)增長(cháng)，而是債務(wù)不透明，到底有多少說(shuō)不清；債務(wù)使用績(jì)效不高，甚至有地方債務(wù)資金閑置兩年沒(méi)用；債務(wù)管理缺少科學(xué)的債務(wù)確認標準，使政府性債務(wù)風(fēng)險難以評估。
特別值得關(guān)注的是，市縣鄉基層領(lǐng)導沒(méi)有良好的“債務(wù)意識”、“風(fēng)險意識”，而且存在“債務(wù)遞延”的“推諉心態(tài)”，這是地方債務(wù)逐年增加的“思想”和“制度”根源。不少專(zhuān)家學(xué)者認為，對地方政府一把手的考核亟待制定相應的“債務(wù)指標”。
稅源結構單一致債務(wù)放大
基層政府稅收結構單一、薄弱，抗風(fēng)險能力偏弱，是地方政府性債務(wù)逐年增大的主因。山西呂梁市方山縣2012年財政總收入8.4億元，其中6億元收入來(lái)自一兩家煤企，屬于“一煤獨大”式財政，當地2012年的取暖工程中還有2000多萬(wàn)元債務(wù)無(wú)法落實(shí)；2011年的三項整治工程債務(wù)還有數千萬(wàn)元。
山西省安澤縣常年稅收上繳壓力大、可用財力少。近年來(lái)幾乎每年上劃財政都占當地財政收入65%以上，迄今為止還有歷史欠賬近2億元未消化。到2017年之前，每年用于還本付息的支出高達2500萬(wàn)元左右，給縣級預算安排帶來(lái)了嚴重的壓力。
山東省萊蕪市鋼城區辛莊鎮自身的穩定稅源只有3個(gè)小企業(yè)，財力很弱。鎮長(cháng)朱效波說(shuō)：“即便是有高鐵、高速路的前兩年，每年鎮上資金缺口都近2000萬(wàn)元，如今還拖欠了五六千萬(wàn)元歷史債務(wù)�！�
與此同時(shí)，對城鎮化簡(jiǎn)單理解為“加強基礎設施建設”、“投入資金改造城鄉環(huán)境”，也是造成地方債務(wù)“越滾越大”的根源。我國各省區對未來(lái)5年城鎮化率指標都很高，安徽是達到55%，河南52%，西藏35%，廣西53%，湖北58%，云南48%。但發(fā)展速度快的背后，仍然是簡(jiǎn)單的大規模投資。如陜西今年的固定資產(chǎn)投資是1.6萬(wàn)億元，山西今年的固定資產(chǎn)投資是1.1萬(wàn)億元，廣西的目標則是2017年投資達到3萬(wàn)億元。
海通證券的一項調研表明：2009---2011年是我國城鎮基建的高峰期，在9個(gè)有據可查的樣本中，7個(gè)樣本近年累計基建總投資占地方一般財政預算年收入的8--10倍，或是一年基建投資占一般財政預算年收入的1--2倍。江蘇海安財政局局長(cháng)張忠宏說(shuō)：“城鎮化進(jìn)程的加快，必然帶來(lái)巨大的基礎建設配套投入，對地方財政的壓力越來(lái)越大，真正能用現有財力去進(jìn)行城鎮化建設的縣鄉很少�！�
化債手段只有融資和土地
國有企業(yè)稅收上繳中央、資源稅上繳省市……由于主要稅種都集中上繳給了中央財政、省級財政和市級財政，只有土地增值稅、耕地占用稅等稅種能夠一次性給予地方大量財稅收入。因此，地方市縣政府化解地方債務(wù)的辦法就離不開(kāi)“融資”和“土地”，這就形成了盲目投資、脫離實(shí)際、過(guò)度舉債的“邏輯根源”。
我國城市投融資平臺主要集中在省級和市級。不少地方政府熱衷于利用自身在地方銀行中“一股獨大”的優(yōu)勢，“借道”地方銀行謀求“發(fā)債”。廣西南寧、柳州、桂林等地在前幾年通過(guò)地方投融資平臺形成了大量地方債務(wù)，如今進(jìn)入還款高峰期。僅柳州市全年要償還的地方債務(wù)就超過(guò)100億元，而當年財政收入不過(guò)200億元。
今年以來(lái)，工商銀行江蘇分行與多個(gè)地方政府簽訂了金額超過(guò)200億元的城鎮化貸款意向協(xié)議，注入城鎮化建設。新疆喀什、霍爾果斯經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區獲多家銀行總額達600億元的意向授信，重點(diǎn)支持基礎設施建設。
江蘇夢(mèng)蘭集團有限公司董事長(cháng)錢(qián)月寶說(shuō)：“這些項目其實(shí)還是‘寅吃卯糧’，地方政府以規劃手段，以可用財力的3---5倍安排工程項目，通過(guò)工程結算款延期支付，但只用2---3成的財政支付完成全部工程建設的目標，其他7---8成的工程款則由民營(yíng)施工企業(yè)墊付，最終還是暗藏巨大危機�！�
而縣級政府主要“靠土地”。新疆輪臺縣財政局局長(cháng)保劍強說(shuō)，2010年成立地方融資平臺，2000萬(wàn)元注冊資金，每筆擔保200萬(wàn)元�，F在擔保了7000多萬(wàn)元，其中很大一部分是靠土地進(jìn)行質(zhì)押。山東淄博市高青縣財政局局長(cháng)孟軍告訴記者，近年來(lái)，高青縣歷史負債已經(jīng)達到了10億元左右，縣里通過(guò)市級城市資產(chǎn)運營(yíng)公司來(lái)拍賣(mài)土地，拍賣(mài)價(jià)格最高的達120萬(wàn)元/畝。為拿到土地指標，縣里不遺余力地推行合村并居、舊村改造、集中社區，為土地指標開(kāi)路。
缺少土地指標的地方財政危機日益暴露。江蘇省海安縣的土地利用規劃到2020年可用土地指標為20000畝，但到2012年土地指標僅剩2000畝，土地指標的嚴重受制，必將成為東部沿海及發(fā)達地區財政收入持續增長(cháng)的瓶頸。
鄉鎮政府只好“靠補貼”。萊蕪市某鎮累計負債超過(guò)8000萬(wàn)元，2013年的財稅收入要完成4200萬(wàn)元基本上是“天方夜譚”。該鎮政府負責人從上世紀90年代開(kāi)始擔任鎮長(cháng)，他總結化解鄉鎮財政困難方式為“一靠轉移支付，二靠上級補貼，三才是靠當地企業(yè)”。
“債務(wù)指標”亟待建立
不少專(zhuān)家學(xué)者認為，地方領(lǐng)導只有近憂(yōu)無(wú)遠慮，只管眼前事、本屆事。一些領(lǐng)導坦言：“上任借了錢(qián)搞工程、搞項目，有口碑也有政績(jì)；本屆政府絕不能勒緊褲腰帶還債�！币恍┑胤缴踔亮鱾髦�(zhù)“干滿(mǎn)一屆是熊蛋，兩年有效是水平，三年挪窩有能耐�！边@種政績(jì)觀(guān)迫使地方領(lǐng)導想方設法舉債度日，收支平衡、地方發(fā)展風(fēng)險等不進(jìn)入考核視野，自然不會(huì )形成“長(cháng)效機制”。
一些地方干部及專(zhuān)家認為，要化解地方債務(wù)問(wèn)題，必須在現任領(lǐng)導班子成員就任之初、離任之時(shí)進(jìn)行地方債務(wù)審計、債務(wù)公示和債務(wù)考核，形成地方政府可控的舉債、還債機制。
首先，要使地方債務(wù)擺上臺面，將縣鄉財政透明公開(kāi)常態(tài)化。浙江大學(xué)區域經(jīng)濟發(fā)展博士楊天保認為，縣鄉財政收入支出要取信于民，就應該向老百姓公布一本看得懂的財政賬目，使老百姓知道政府借債是否干了實(shí)事，逐步形成老百姓與地方官員對“是否借債、借債規模、償債形式”等問(wèn)題的關(guān)注度。
其次，構建資本性預算體系，盡快出臺針對縣鄉基層政府的債務(wù)考核制度。中央財經(jīng)大學(xué)中國公共財政與政策研究院院長(cháng)喬寶云認為，以中央財政的能力化解目前地方政府負債難題不大，但必須高度警惕債務(wù)增量的出現。這就需要盡快在省市縣一級構建資本性預算體系，同時(shí)出臺對基層政府的債務(wù)考核制度，從“制度建設”和“官員政績(jì)”兩個(gè)角度來(lái)形成地方債務(wù)問(wèn)題的良好機制。
其三，在適當的時(shí)候，有選擇性地為地方債“松綁”。一些學(xué)者認為，地方債的發(fā)行是解決地方經(jīng)濟長(cháng)期發(fā)展的國際慣例，中央政府應盡快布局對收入穩定增長(cháng)、還款來(lái)源可期的地方，給予發(fā)行地方債的鼓勵性措施，將目前通過(guò)地方政府平臺、地方國有企業(yè)發(fā)債等“遮遮掩掩”的地方債務(wù)“陽(yáng)光透明”化，實(shí)現“開(kāi)前門(mén)，堵后門(mén)”的目標。
其四，積極探索城鎮化投入新來(lái)源，逐步化解系統性風(fēng)險。專(zhuān)家認為，城鎮化建設帶來(lái)龐大資金需求，需不斷引入和完善市場(chǎng)化的融資模式，綜合運用長(cháng)期債券、信托、股票等市場(chǎng)化融資方式解決城鎮化建設資金難題，土地的增值收益也可用于逐步償還地方債務(wù)。