中儲糧河南分公司系統110人涉案的系列案件，揭開(kāi)了中儲糧系統運營(yíng)監管中存在的巨大漏洞。如何改進(jìn)完善我國糧食儲備制度，仍需各方認真研究探討
《瞭望》新聞周刊記者了解到，近期檢察機關(guān)在中儲糧河南分公司系統挖出110名“碩鼠”，查出利用國家“托市糧”收購政策，以空買(mǎi)空賣(mài)“轉圈糧”28億斤，騙取國家糧食資金7億多元，收受賄賂、貪污挪用糧食資金等系列案件，揭開(kāi)了中儲糧系統運營(yíng)監管中存在的巨大漏洞。
2011年11月，中儲糧周口直屬庫原主任喬建軍攜款3億多元外逃，河南省檢察機關(guān)立即介入偵查，查明2009年6月至2011年7月，喬建軍與糧商勾結，讓糧商銷(xiāo)售糧庫中的儲備轉換糧，或虛報“托市糧”收購數量，騙取國家糧食收購資金和差價(jià)補貼。賣(mài)糧款和收購資金五筆共計2.37億元未入糧庫賬戶(hù)，而是直接轉入其指定的個(gè)人賬戶(hù)，經(jīng)地下錢(qián)莊流出境外。
在查辦喬建軍案件的過(guò)程中，河南省檢察院不斷收到有關(guān)中儲糧河南分公司的舉報材料，越查線(xiàn)索越多，目前已立案查辦110人。其中涉及中儲糧河南分公司干部員工81人，包括中儲糧河南分公司原總經(jīng)理李長(cháng)軒、原副總經(jīng)理楊宏杰，以及26名直屬糧庫主任等處級干部。目前，系列案件中，有一部分已經(jīng)法院審理判決，例如中儲糧河南分公司原總經(jīng)理李長(cháng)軒近日以受賄1407.9萬(wàn)元，巨額財產(chǎn)來(lái)源不明893.6萬(wàn)余元，被判處無(wú)期徒刑。還有多起案件正在偵辦過(guò)程中。
據河南省檢察院反貪局介紹，查辦的中儲糧河南分公司系列案件有五個(gè)顯著(zhù)特征。一是犯罪主體集中，81人中，糧庫主任和財務(wù)人員占九成；二是犯罪主要環(huán)節是在“托市糧”收儲和儲備糧輪換銷(xiāo)售、建庫收庫、虧庫漲庫過(guò)程中貪污、挪用糧食資金；三是作案隱蔽、專(zhuān)業(yè)性強，糧庫主任與財務(wù)人員直接操作，不通過(guò)專(zhuān)業(yè)化偵查手段很難查獲；四是窩案串案居多，幾乎全都是家族犯罪、關(guān)聯(lián)犯罪的窩案串案；五是涉案金額巨大，5人涉案金額超過(guò)1000萬(wàn)元，10人超過(guò)500萬(wàn)元。
國家糧庫變成“家天下”
按照2000年中儲糧總公司組建時(shí)國務(wù)院的批復意見(jiàn)，省級分公司作為中儲糧總公司的派出機構對下屬糧庫的人、財、物實(shí)施管理。剖析這一系列案件可見(jiàn)，這種相對獨立、缺少外部地方橫向監督的“垂直管理”，一旦“一把手”出問(wèn)題，上行下效，造成的管理混亂極其嚴重。
從2000年9月中儲糧河南分公司組建，到2012年12月9日被檢察機關(guān)查處，李長(cháng)軒擔任河南分公司總經(jīng)理長(cháng)達12年，河南分公司已經(jīng)成為李長(cháng)軒的“家天下”。據檢察機關(guān)查證，李長(cháng)軒受賄貪污1407.9萬(wàn)元，巨額財產(chǎn)來(lái)源不明893.6萬(wàn)元。其妻子及一名情婦也成為其同案犯，分別被判處七年和八年有期徒刑。其另一名情婦中儲糧河南分公司原副總經(jīng)理楊宏杰因涉嫌貪污、受賄上千萬(wàn)元正等待審判。
判決書(shū)中列舉了李長(cháng)軒收受65人賄賂的事實(shí)，其中最醒目的是，25個(gè)行賄人是中儲糧河南分公司下屬的各市、縣直屬糧庫的負責人，逢年過(guò)節，他們以公款行賄，行賄總額超過(guò)300萬(wàn)元。
如漯河、信陽(yáng)、南陽(yáng)、周口、濮陽(yáng)、鄧州、延津、夏邑等直屬庫負責人行賄都在6次以上；最多的沈丘直屬庫原主任張懷君23次向李行賄190.3萬(wàn)元。一個(gè)十余次向李長(cháng)軒行賄的糧庫主任說(shuō)：“人事提拔、調動(dòng)，資金劃撥等大權都在他手上。為了得到關(guān)照，送"過(guò)節費"已是家常便飯。前些年是一次三五千，這幾年都是一次一萬(wàn)元�！�
接受“過(guò)節費”習以為常的李長(cháng)軒，從下屬糧庫“借”錢(qián)也如同拿自家的錢(qián)。卷宗顯示，2002年、2007年，李長(cháng)軒兩次個(gè)人用錢(qián)向張懷君借80萬(wàn)元。李長(cháng)軒只還了20萬(wàn)元，其余60萬(wàn)元都由張懷君從下屬公司走賬報銷(xiāo)。
上梁不正下梁歪。上行下效，各糧庫主任紛紛效仿李長(cháng)軒，并有過(guò)之而無(wú)不及，糧庫基本上都成了糧庫主任的“家天下”。目前已有16名糧庫主任落馬。漯河直屬庫原主任李某涉嫌貪污700多萬(wàn)元、受賄1000多萬(wàn)元、挪用上億元；許昌直屬庫原主任何某，兩年內，僅其個(gè)人用公款開(kāi)支消費就達2000萬(wàn)元，日均超過(guò)3萬(wàn)元，造成糧庫巨額虧損；
沈丘直屬庫原主任張懷君貪污受賄數百萬(wàn)元……
“制度就像一個(gè)籠子，但是拿鑰匙的人不管事，再好的籠子也形同虛設�！币晃簧嫦迂澪鄣募Z庫主任在接受調查時(shí)這樣反思和供述。
河南省檢察院檢察長(cháng)蔡寧指出，對中儲糧河南分公司系統“一把手”缺乏監督，制度不健全，是導致領(lǐng)導層蛻化變質(zhì)，形成窩案串案的重要原因。
28億斤“轉圈糧”騙取7億元國家糧食資金
案件偵辦中，河南省檢察院組織了24名專(zhuān)業(yè)審計人員，對中儲糧河南分公司部分直屬庫的賬目進(jìn)行了長(cháng)達3個(gè)月的審計，一舉揭開(kāi)了利用“轉圈糧”騙取國家巨額糧食資金的內幕。
從2006年起，為保護農民種糧積極性，國家出臺了“托市糧”收購政策，即在市場(chǎng)糧價(jià)偏低時(shí)，國家以高于市場(chǎng)價(jià)的“托市價(jià)”收購農民手中的糧食。
肩負國家糧食戰略?xún)浜推揭旨Z價(jià)穩定市場(chǎng)兩項重任的中儲糧系統，承擔托市糧收購任務(wù)，同時(shí)也享有國家專(zhuān)項的政策優(yōu)惠。即每收購一噸“托市糧”可獲得收購手續費50元、保管費86元，陳糧輪換銷(xiāo)售手續費30元，還有差價(jià)補貼。中儲糧河南分公司一些人把這種優(yōu)惠政策當成了個(gè)人謀利的工具。
為方便農民售糧，中儲糧總公司允許有資質(zhì)的民營(yíng)糧食企業(yè)參與“托市糧”收購。為了進(jìn)入“托市糧收儲企業(yè)名單”，賺取國家的補貼和糧食保管費，很多民營(yíng)糧商不惜重金向李長(cháng)軒及各直屬庫主任等關(guān)鍵人物行賄。李長(cháng)軒受賄金額中就有300多萬(wàn)元來(lái)自幾十名各類(lèi)糧商。最多時(shí)，河南小麥托市收購的企業(yè)糧庫庫點(diǎn)增加到4200多個(gè)。
而糧庫負責人與糧商勾結，玩起“轉圈糧”游戲，騙取國家糧食資金。手段之隱蔽，數額之大，更令人震驚。
按慣例，每年收購新糧前，糧庫要進(jìn)行陳糧輪換，賣(mài)出陳糧，騰出庫容收儲新糧。一些糧庫負責人與糧商串通，由糧商辦理購買(mǎi)陳糧手續，實(shí)質(zhì)上并非真正買(mǎi)；“托市糧”收購時(shí)，糧庫偽造收購農民糧食的單據。檢察機關(guān)偵查中發(fā)現，有的糧庫存有成箱的農民身份證復印件，專(zhuān)門(mén)用來(lái)偽造收購憑證。這樣，賬目報表上一出一進(jìn)，糧庫賺到了國家每噸166元的手續費和巨額糧食差價(jià)補貼，而實(shí)際上，在這樣的虛假交易中，糧庫的陳糧原地未動(dòng)，“托市糧”也沒(méi)有收購。
據河南省檢察機關(guān)調查，中儲糧河南分公司51個(gè)下屬糧庫，至少有35個(gè)存在“轉圈糧”。最多的寧陵縣直屬庫4年“轉圈糧”3.6億斤，鄧州和滑縣直屬庫3年各“轉”了2億多斤。已查出河南各直屬糧庫“轉圈糧”28億斤，總價(jià)值28億多元，直接騙取的國家糧食資金超過(guò)7億元。
更深層的隱患是，“轉圈糧”使國家糧食儲備的家底變得撲朔迷離，直接危害國家糧食安全。按照中儲糧河南分公司2009年、2010年賬面顯示，當年從農民手中收購了全省80%以上的糧食，而實(shí)際收購量不到50%。據中儲糧河南分公司業(yè)內人士估計，中儲糧河南分公司每年存儲的糧食至少有1/6是“轉圈糧”。
建庫收庫、虧庫漲庫成慣用伎倆
據調查，中儲糧河南分公司此前的糧食存儲點(diǎn)70%是租用企業(yè)和民營(yíng)糧商的庫房。一些糧商大肆行賄，使自己的糧庫能參與“托市糧”收購代儲業(yè)務(wù)，賺取國家的糧食收儲補貼。張懷君從直屬庫挪用公款230萬(wàn)元作為他和李長(cháng)軒建倉庫的個(gè)人入股資金，每年分紅20萬(wàn)元。至案發(fā)時(shí)，兩人各獲紅利120萬(wàn)元。
比賺取國家糧食保管費更快的賺“黑錢(qián)”的辦法，則是在建糧庫和收購糧庫等環(huán)節上“啃”國家一口。調查發(fā)現，有的糧庫在自建糧庫過(guò)程中，偷工減料，虛報庫容，甚至虛報根本不存在的糧庫，騙取國家建庫資金。周口一家企業(yè)自建一座糧庫，后來(lái)高價(jià)賣(mài)給中儲糧。在這個(gè)“收庫”過(guò)程中，李長(cháng)軒從這一企業(yè)獲得賄賂400多萬(wàn)元。其中的漏洞有多大，可想而知。
調查中，不少糧庫還通過(guò)虧庫和漲庫，蠶食國家糧食資金。河南中儲糧系統曾有4200多個(gè)企業(yè)代儲糧庫，由于監管不嚴，有的糧庫糧食收購入庫時(shí)缺斤短兩，存儲中被盜賣(mài)等導致的虧庫非常普遍。如漯河直屬庫下屬的一個(gè)代儲庫，2010年就被偷賣(mài)掉3萬(wàn)噸價(jià)值6000萬(wàn)元的小麥。據河南省檢察院反貪局掌握的情況，2011年，中儲糧河南分公司下屬各糧庫虧庫總數達26萬(wàn)噸。
更有甚者，通過(guò)往庫存糧食中加沙土等雜質(zhì)，制造漲庫，從中謀利。臨潁縣一個(gè)代儲庫點(diǎn)為彌補盜賣(mài)糧食形成的虧庫，向庫存糧食中摻雜使假，因摻沙數量過(guò)多，形成“漲庫”，即出庫數量超過(guò)了入庫數量。臨潁分庫原主任竟將多出的400噸變賣(mài)80萬(wàn)元，據為己有。這樣的案例，在中儲糧河南分公司下屬糧庫并非個(gè)案。
莫讓“垂直管理”變?yōu)楸O守自盜
中儲糧河南分公司系統涉及110人的系列案件，暴露出了管理監督上的諸多問(wèn)題。有關(guān)專(zhuān)家認為，各方應認真研究探討如何改進(jìn)完善我國糧食儲備制度。
這一系列案件突出暴露了中儲糧系統縱向監督無(wú)力，橫向監督缺失的嚴重問(wèn)題。
據李長(cháng)軒供述，他擔任分公司總經(jīng)理的十多年間，除了例行的會(huì )議、活動(dòng)和上報有關(guān)材料，中儲糧總公司很少過(guò)問(wèn)分公司人事、管理等方面的情況。有時(shí)也會(huì )派人下來(lái)檢查，基本上都是領(lǐng)著(zhù)去幾個(gè)管理比較好的糧庫看看就走了。據河南分公司人員介紹，2008年，收到“轉圈糧”的舉報，中儲糧總公司也曾派審計人員在河南分公司多個(gè)糧庫展開(kāi)大規模的專(zhuān)項檢查，只查出一千多噸“轉圈糧”，最終不了了之。
正如李長(cháng)軒供述，省公司也很少過(guò)問(wèn)下屬各糧庫的情況。記者調查了解到，河南分公司作為中儲糧總公司派出機構，不具有企業(yè)法人資格，下屬糧庫是獨立核算的企業(yè)法人，所以分公司對下屬糧庫主要是人事管理。在業(yè)務(wù)上，只有糧庫監管、大塊資金的劃撥和報表統計，因此各糧庫在糧食購銷(xiāo)等業(yè)務(wù)運營(yíng)上仍有相當大的自主權。機構設置上的先天不足，給各糧庫主任及財務(wù)人員勾結糧商“暗度陳倉”提供了可乘之機。省公司“睜一只眼，閉一只眼”監管松散，加上人員多年不交流調整，各糧庫負責人便長(cháng)期盤(pán)踞作案。
一個(gè)典型案例是，喬建軍在周口直屬庫主任崗位上干了10年，2011年攜款外逃前，他先期將妻子孩子投資移民美國，2008年至2011年開(kāi)始轉移資金，此間他先后10次赴香港、7次去美國，并用其他名字另辦一套護照，28次出境赴香港、新加坡、澳大利亞等地。而中儲糧河南分公司對此都未加干預，也未履行審核保管其護照的職責。以致喬建軍外逃直接造成虧庫15.25萬(wàn)噸，直接損失3億多元。
縱向監督軟弱無(wú)力的同時(shí)，外部監督也處在缺失狀態(tài)。對中儲糧這樣的央企，地方黨委、政府職能部門(mén)沒(méi)有日常監管的權力。而中儲糧作為資金密集型央企，業(yè)務(wù)相關(guān)的銀行本應監督糧食資金使用，但實(shí)際上監管作用也發(fā)揮不力。
由此，垂直管理成了“天高皇帝遠”，無(wú)人監督，無(wú)人管理。
國務(wù)院原副秘書(shū)長(cháng)、國家糧食局原局長(cháng)、中國糧食儲備行業(yè)協(xié)會(huì )會(huì )長(cháng)白美清接受《瞭望》新聞周刊記者采訪(fǎng)時(shí)認為，以中央儲備為核心、地方儲備為支柱、社會(huì )儲備為基礎的中國糧食儲備制度是糧食流通領(lǐng)域改革開(kāi)放的一個(gè)重大成就。實(shí)踐證明，中央儲備的核心作用是顯著(zhù)的，為抵御國際、國內糧食市場(chǎng)波動(dòng)，保障國家糧食安全發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，白美清也認為，中儲糧河南分公司的窩案串案令人震驚，教訓慘痛。案件暴露出管理層面的嚴重問(wèn)題，要深刻總結教訓，研究改進(jìn)管理辦法，實(shí)行有效的監督，人員要經(jīng)常調崗輪換。
河南省檢察院查辦該系列案件后所做的檢察建議指出，目前中儲糧系統是“兩級法人三級管理”，省級分公司不具有法人資格，造成下屬糧庫主任權力過(guò)大。建議科學(xué)設置中儲糧公司及下屬糧庫的組織架構，從體制上杜絕漏洞和弊端。同時(shí)建議，將總公司一家監管，改為政府行業(yè)主管部門(mén)和中儲糧總公司共同監管，地方相關(guān)職能部門(mén)也參與監管，并可實(shí)行片區巡視管理制度，加大責任追究力度。
糧食業(yè)界人士提出，中儲糧在經(jīng)營(yíng)運作流程上存在巨大漏洞。目前儲備糧的收購、存儲和銷(xiāo)售都由中儲糧一班人操作，僅靠相關(guān)業(yè)務(wù)銀行監督資金使用，監督管理很難到位。建議將三個(gè)環(huán)節分開(kāi)，如由國家發(fā)改委、糧食局負責制定中央儲備計劃，由中儲糧公司負責落實(shí)收糧、存糧，輪換糧銷(xiāo)售必須交由其他企業(yè)負責，形成互相監督制約的格局。