肖鋼主席在證券期貨稽查執法工作會(huì )議上的講話(huà)
剛才6個(gè)單位和部門(mén)的發(fā)言很好，希望大家學(xué)習借鑒。
下面，我就貫徹執行好我會(huì )最近印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強稽查執法工作的意見(jiàn)》講三個(gè)問(wèn)題：
一、加強稽查執法工作的基本原則與要求
稽查執法工作是證監會(huì )的一項主要業(yè)務(wù)與核心工作，是加快資本市場(chǎng)改革開(kāi)放、實(shí)現市場(chǎng)創(chuàng )新發(fā)展的重要基礎，是履行“兩維護、一促進(jìn)”職責的根本保障。做好稽查執法工作，必須把握好以下原則和要求。
(一)堅持嚴格執法。對違法違規行為必須依照法律法規予以嚴懲，嚴肅追究責任，嚴厲打擊各種違法違規活動(dòng)，講求“穩、準、狠”，大幅提高違法和失信成本。要大膽執法，根據現行法律法規的規定，大膽履行稽查執法的職責，用好用足法律法規賦予的職責和權力，積極探索和積累案例，豐富執法手段。要長(cháng)期堅持嚴格執法，不搞“運動(dòng)式執法”，不搞“一陣松、一陣緊”的執法，更不能根據市場(chǎng)指數的漲跌來(lái)調整執法的力度，要始終保持高壓態(tài)勢。
(二)堅持公正執法。堅持法律面前人人平等，無(wú)論是什么機構、什么人，違法必懲，違規必究。要有啃硬骨頭的精神，堅決查處大要案，切實(shí)維護市場(chǎng)公正。要快速高效執法，一個(gè)案子拖兩年、三年，甚至不了了之，對守法者、守信者是不公平的，投資者得不到及時(shí)補償，更是不公平的。要強化稽查執法的透明度，讓權力在陽(yáng)光下運行。要進(jìn)一步明確執法的標準，減少自由裁量空間，做到同一情形同樣對待。要處理好監管措施、行政處罰和加大經(jīng)濟成本的關(guān)系，在案件處理中切實(shí)加大違法違規者的經(jīng)濟成本，提高執法的有效性和威懾力。
(三)堅持文明執法。注重法治的理性精神，理性平和地運用法律機制處理問(wèn)題。堅持以事實(shí)和證據為依據，有效運用現代化執法手段，提高執法專(zhuān)業(yè)化水平，讓違法違規者受到懲戒，讓市場(chǎng)參與主體真正敬畏法律。在案件處理過(guò)程中，區別違法違規的性質(zhì)、情節、影響和危害程度，實(shí)施不同的監管措施和行政處罰，努力做到寬嚴相濟。區分市場(chǎng)創(chuàng )新與違法違規的邊界，為市場(chǎng)創(chuàng )新發(fā)展留有余地，給市場(chǎng)主體“自我修正”留出空間，激發(fā)市場(chǎng)活力，規范市場(chǎng)秩序。在追究違法違規當事人責任的同時(shí)，嚴格按程序辦事，該聽(tīng)證的聽(tīng)證，該復議的復議，依法維護被處罰者的正當權益，維護市場(chǎng)穩定，促進(jìn)社會(huì )和諧。
二、切實(shí)貫徹執行《意見(jiàn)》的各項工作部署
《意見(jiàn)》是在認真總結多年來(lái)稽查執法工作經(jīng)驗、深入研究新形勢新任務(wù)基礎上形成的，是反復征求意見(jiàn)、反復研究溝通形成的集體智慧。制定一個(gè)好的文件不容易，要執行好就更不容易，關(guān)鍵要狠抓落實(shí)。
第一，切實(shí)轉變觀(guān)念、提高認識，把監管重心轉到加強稽查執法工作上來(lái)
證監會(huì )系統各級領(lǐng)導班子要認真組織學(xué)習《意見(jiàn)》，充分認識《意見(jiàn)》的重要意義和精神實(shí)質(zhì)，了解掌握《意見(jiàn)》提出的各項工作要求。要按照簡(jiǎn)政放權、轉變職能的要求，加快推進(jìn)證監會(huì )工作重心從事前審批向事中、事后監管執法轉變。目前一部分領(lǐng)導干部的思想認識還跟不上形勢發(fā)展需要，沒(méi)有把稽查執法納入重要議事日程，對于監管中發(fā)現的問(wèn)題不愿采取稽查執法的手段解決，線(xiàn)索能不移的就不移，案件能不立的就不立，有的甚至不敢動(dòng)真碰硬。一些業(yè)務(wù)部門(mén)和單位，認為稽查執法主要是稽查處罰部門(mén)的事情，與自己關(guān)系不大。有的派出機構對交辦案件不積極承辦，找各種理由推脫，有的甚至多年從未主動(dòng)立過(guò)一個(gè)案子，稽查執法工作處于荒廢狀態(tài)，干部也沒(méi)有從事稽查執法工作的積極性。特別值得注意的是，日常監管與稽查執法職責邊界不明晰，銜接配合不到位，工作形不成合力，執法效果大打折扣。這些問(wèn)題都要引起高度重視，并通過(guò)貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》逐步加以解決。
第二，切實(shí)解決執法標準不明確、要求不統一、程序不規范的問(wèn)題
明確的執法標準、統一的執法要求、規范的執法程序是嚴格、公正、文明執法的重要保障，也是影響整體執法效果的核心內容。目前，在線(xiàn)索移送、立案、認定、量罰等環(huán)節，要么沒(méi)有標準，要么規定過(guò)于原則，實(shí)際難以操作。我會(huì )至今還沒(méi)有出臺有關(guān)稽查執法標準方面的規章類(lèi)文件。由于具體執法標準的缺失，導致日常監管與稽查執法部門(mén)之間，就線(xiàn)索要不要移送、要不要立案產(chǎn)生分歧，調查部門(mén)與審理部門(mén)之間，就事實(shí)認定和法律適用相互扯皮，莫衷一是，大量的時(shí)間和精力花在個(gè)案會(huì )商和協(xié)調的具體事務(wù)中，嚴重影響案件辦理進(jìn)度和效果。因此，貫徹執行好《意見(jiàn)》，必須明確標準、規范程序。
一是要建立相互銜接、邏輯嚴密的執法標準體系。執法標準要覆蓋線(xiàn)索移送、立案、調查取證、審理、復議等各個(gè)環(huán)節。近期連同《意見(jiàn)》印發(fā)了立案指引、調查終結報告編制指引、處罰權下放等幾個(gè)文件，下一步還要陸續出臺一些相關(guān)規則。由于我們缺乏經(jīng)驗，加上相關(guān)部門(mén)和單位還存在一些分歧意見(jiàn)，因此，這些規則還不完善，但要勇于實(shí)踐，允許線(xiàn)索發(fā)現單位和部門(mén)按照試行的立案指引，探索具體的線(xiàn)索移送標準，稽查局要及時(shí)總結交流推廣，逐步細化，同時(shí)全面梳理修訂案件調查取證的各種標準規程；處罰委要盡快明確各類(lèi)案件的認定標準和量罰標準；法律部要進(jìn)一步完善復議制度和應訴工作規程。對于案例、經(jīng)驗積累不足，目前沒(méi)有形成廣泛共識標準的事項，調查和審理部門(mén)應當加強溝通協(xié)調，盡早達成共識；已有標準不能適應實(shí)際需要的，要組織力量抓緊修訂，重新頒布執行。
二是明確認定標準的核心原則。認定標準在案件處理中居于核心地位，必須堅持基本的原則，并在執法各個(gè)環(huán)節保持一致。在這個(gè)問(wèn)題上決不允許一個(gè)部門(mén)一套標準、一個(gè)人一個(gè)做法。必須明確，證監會(huì )稽查執法工作的基本導向是維護市場(chǎng)公開(kāi)、公平、公正，維護投資者特別是中小投資者合法權益，這也是取證和審理工作的基本導向。只要符合這個(gè)導向，就要大膽堅持。要以此確立認定標準，并充分考慮市場(chǎng)實(shí)際、考慮我們目前調查手段所受到的制約、考慮我們對案件特別是新型案件的認知能力，既要有適當的前瞻性和創(chuàng )新性，又要符合實(shí)際、具有可操作性。作為行政執法中的證明標準應當與其執法性質(zhì)和執法依據的要求相一致，不一定像刑事案件那么高，當然也不能低于民事案件的證明標準。
三是要明確量罰過(guò)程中自由裁量權的掌握原則�！蹲C券法》存在不少關(guān)于量罰的自由裁量性規定，這是法律賦予監管部門(mén)的職權，能否恰當行使，對執法效果有非常大的影響�；驹瓌t是大幅提高違法違規成本，就高不就低，能適用高一層級的處罰措施就要用高一層級的處罰措施，依法通過(guò)高額的經(jīng)濟處罰，或者通過(guò)暫�；虺蜂N(xiāo)從業(yè)資格的處罰，進(jìn)一步加大違法行為的成本，形成對違法行為的強有力震懾。要堅持在依法依例的基礎上，不斷解放思想，不簡(jiǎn)單照搬過(guò)去的做法，按照法律的原則和精神大膽處理案件，既嚴格執法，又避免簡(jiǎn)單執法，不斷積累案例，豐富執法經(jīng)驗和手段。
四是進(jìn)一步明確與立案有關(guān)的行政許可與監管措施適用標準。立案稽查的威懾力不僅體現在處罰上，更要體現在一系列行政許可與日常監管措施的綜合運用上。必要的、有效的聯(lián)動(dòng)是增強稽查執法威懾力不可或缺的手段。當然，也要明確，案件在未正式處罰前，對涉嫌違法主體在法律上的權利和義務(wù)仍要維護，并不是所有行政許可都與立案去掛鉤。對于案件查處與行政許可、日常監管措施的聯(lián)動(dòng)，還要重點(diǎn)圍繞健全誠信檔案、建立關(guān)注名單、及時(shí)糾正制止以及有效教育整改等方面來(lái)加強。
第三，切實(shí)提高工作質(zhì)量和效率，充分發(fā)揮稽查執法的綜合功效
從目前情況看，質(zhì)量和效率方面的問(wèn)題仍然不少。部分案件存在取證不完整，關(guān)鍵證據缺失，證明力減弱，調查時(shí)效低，調查報告內容表述不清等問(wèn)題，甚至有的案件反復補證，多次修改調查報告，致使調查周期拉長(cháng)。由于各種原因，審理部門(mén)積案壓案現象也非常突出，一些案件擱置多年沒(méi)有結果，出現爭議不能及時(shí)加以解決。辦案效率低、查處不及時(shí)、處罰不到位等問(wèn)題嚴重影響執法工作的質(zhì)量與效率。特別是大要案、敏感類(lèi)案件，時(shí)間拖的越長(cháng)，查處難度越大，查案壓力越大，即便最后查實(shí)，查辦效果也會(huì )大打折扣。正是基于上述原因，《意見(jiàn)》專(zhuān)門(mén)建立了案件限時(shí)辦結制度。今后，案件的調查和審理原則上不得超過(guò)一年，超時(shí)的，必須講清理由，履行報批程序�；閳谭ǖ拿總�(gè)環(huán)節，都要有明確的時(shí)限要求，絕不能再出現積案壓案現象。執法權限下放以后，該由哪一級負責就由哪一級負責。會(huì )機關(guān)有關(guān)部門(mén)既要加強指導監督，又要避免過(guò)多干預或變?yōu)閷訉訉徟�。對于重大案件，要在調查取得主要證據后盡快開(kāi)展審理提前介入工作。調查審理過(guò)程中，對同一個(gè)案件不同違法主體是不是可以分別移交、邊辦邊移，處罰是不是可以對案件進(jìn)行分拆處理，行政處罰如何與刑事制裁更加有效地銜接，等等，都對執法效率具有很大影響，要積極研究，開(kāi)闊思路，拿出解決辦法。
當然，案件限時(shí)辦結決不意味著(zhù)對案件質(zhì)量放松要求�；閳谭ǖ母鱾�(gè)環(huán)節都要加強案件質(zhì)量控制，完善相關(guān)流程。要更加重視科技手段在執法工作中的運用，更加重視稽查執法信息系統建設，不斷提高執法工作的科技水平和技術(shù)含量，最大限度提高案件查辦的效率和質(zhì)量。要有計劃開(kāi)展執法評估工作，圍繞執法制度建設、案件查辦質(zhì)量、執法效率效果等，對全系統執法整體情況和各具體執法單位(部門(mén))執法職責落實(shí)情況進(jìn)行綜合評估。通過(guò)評估，總結經(jīng)驗，發(fā)現問(wèn)題，分析原因，研究對策，推動(dòng)完善稽查執法工作和制度建設，同時(shí)也有利于激勵先進(jìn)，鞭策落后。
第四，牢固樹(shù)立一盤(pán)棋思想，加強協(xié)作，形成合力
稽查執法工作涉及面廣，環(huán)節多，流程長(cháng)，對相互之間的協(xié)調配合提出了很高的要求。
一是加強稽查執法與日常監管的銜接協(xié)調。一方面，要以發(fā)現問(wèn)題和移送線(xiàn)索為重點(diǎn)，在提升監管部門(mén)和派出機構在日常監管、行政許可、現場(chǎng)檢查等工作中發(fā)現違法行為能力的基礎上，及時(shí)將發(fā)現的違法線(xiàn)索移送稽查執法部門(mén)，防止以日常監管代替行政處罰。另一方面，要圍繞案件綜合處置，建立健全稽查執法部門(mén)、日常監管部門(mén)、自律監管組織之間的會(huì )商溝通機制，及時(shí)通報相關(guān)監管措施、立案、調查和審理情況，研究解決案件查辦難題，協(xié)同做好綜合監管工作。
二是加強稽查執法部門(mén)之間的協(xié)作配合。執法權下放后，全系統各執法單位，要更加注意不斷增強大局意識�；榫忠M(jìn)一步強化案件調查工作的牽頭抓總職能，統一調配使用好全系統案件調查力量，進(jìn)一步改進(jìn)調查組織模式，加大聯(lián)合辦案、異地辦案力度。處罰委要抓緊研究處罰權下放后的新情況、新問(wèn)題，盡快完善相關(guān)工作規程。要堅持和優(yōu)化查審分離機制，調查與審理部門(mén)之間要完善雙向提前介入制度，既要有分離，也要有合作，把提高行政處罰的獨立性與證監會(huì )領(lǐng)導班子集體決策有機結合和統一起來(lái)，在堅持查審分離的基礎上，有效解決查審部門(mén)分歧，決不能長(cháng)期擱置，或者一推了之、一退了之。
三是積極推動(dòng)與系統外單位的協(xié)作。加強與公安司法機關(guān)、紀檢監察機關(guān)、地方政府、政府部門(mén)的聯(lián)系溝通，提高執法效率與效果。派出機構要不等、不靠，在轄區范圍內大膽實(shí)踐、積極試點(diǎn)，取得經(jīng)驗后及時(shí)在全系統推廣。公安部證券犯罪偵查局駐會(huì )辦公，部會(huì )共管，這是證券執法的一大特殊體制，優(yōu)勢非常明顯，我們一定要繼續發(fā)揮好這個(gè)優(yōu)勢，大力推動(dòng)行政執法與刑事司法的有效銜接。
三、加強稽查執法隊伍建設
第一，以作風(fēng)和能力建設為核心，不斷提高稽查執法隊伍的戰斗力
稽查辦案任務(wù)艱巨，敏感復雜，對抗性強，對執法人員提出了很高的要求，要切實(shí)加強稽查執法隊伍思想政治建設�；閳谭ǜ刹恳浞终J識自身肩負的責任和使命，堅定理想信念，熱愛(ài)稽查工作，鉆研稽查業(yè)務(wù)，創(chuàng )新稽查方法�；閳谭▽�(zhuān)業(yè)性強，既要了解資本市場(chǎng)，又要掌握法律法規和各類(lèi)專(zhuān)業(yè)知識，要特別注重稽查執法隊伍能力素質(zhì)建設，通過(guò)案件調查實(shí)踐、及時(shí)總結經(jīng)驗教訓、相互學(xué)習交流、有效組織培訓等方式，不斷提高執法隊伍的實(shí)戰能力。要切實(shí)加強稽查執法隊伍作風(fēng)建設，牢固樹(shù)立職業(yè)操守，不畏艱險，敢打硬仗，真正形成和發(fā)揚“特別能吃苦、特別能戰斗、特別能奉獻”的稽查精神。要切實(shí)加強隊伍管理，嚴格管理才能真正出人才、出干部。要在形成正向激勵導向的同時(shí)，時(shí)刻提醒全體稽查執法人員，務(wù)必堅持廉潔公正，嚴守紀律，抵制誘惑，守住底線(xiàn)，經(jīng)得住考驗，努力打造一支政治堅定、作風(fēng)優(yōu)良、業(yè)務(wù)過(guò)硬、堅持原則、敢于碰硬的執法隊伍。
第二，加強執法機構建設，充實(shí)稽查執法力量
目前的系統資源配置和稽查執法機構都是多年以前設立的，與政府職能轉變、監管重心轉移、執法形勢任務(wù)以及市場(chǎng)內外部環(huán)境均不適應。2008至2012年，我會(huì )案件數量比前五年增長(cháng)了66%，涉外案件增長(cháng)169%，案件復雜程度和辦案難度越來(lái)越大。特別是隨著(zhù)多層次資本市場(chǎng)建設深入推進(jìn)和市場(chǎng)對外開(kāi)放程度進(jìn)一步擴大，案件查辦任務(wù)將大幅增加。全系統稽查人員近年來(lái)雖然有所增長(cháng)，但總數不足600人，占比不到20%，人員配置與執法任務(wù)的矛盾日益突出，必須下決心加強執法機構，充實(shí)執法力量。
一是該整合的機構堅決整合，該增設的機構及時(shí)增設�！兑庖�(jiàn)》要求上海、深圳專(zhuān)員辦與滬深支隊分別合署辦公，合署以后的主要職能就是稽查辦案，原有的機構巡檢職能移交相應的派出機構。要新設一級黨委，接受會(huì )黨委的直接領(lǐng)導。大區稽查局要加強班子隊伍配備，通過(guò)大區稽查局長(cháng)單列管理，進(jìn)一步增強稽查執法工作的獨立性。各派出機構要適應調查權、處罰權下放的要求，及時(shí)調整充實(shí)處室職能。交易所和會(huì )管機構要進(jìn)一步整合與稽查執法相關(guān)的部門(mén)設置，加強執法部門(mén)建設，切實(shí)加強自律監管與稽查執法的協(xié)作�！兑庖�(jiàn)》要求新組建違法線(xiàn)索處理中心和技術(shù)服務(wù)中心，這是加強稽查執法工作的重要舉措，要抓緊籌備建立。
二是要大幅充實(shí)執法力量。會(huì )黨委決定新增600名稽查執法人員，實(shí)現全系統稽查執法隊伍在現有基礎上翻一番。新增600人主要從系統內人員、業(yè)內專(zhuān)業(yè)人員及應屆畢業(yè)生中招聘，進(jìn)入6個(gè)證券期貨交易所與中登公司以及滬深支隊等相關(guān)執法部門(mén)。全部調查力量，特別是6個(gè)交易所和中登公司的新增力量，要根據工作需要接受會(huì )里的統一指導和調配。
第三，提高執法保障水平，加大執法激勵力度
要在經(jīng)費上保障執法工作順利開(kāi)展，按稽查辦案工作量合理分配辦案經(jīng)費，做到專(zhuān)款專(zhuān)用，優(yōu)先保證大案要案的經(jīng)費需要，保證稽查執法干部正常的差旅住宿費用。要不斷提高裝備保障水平，加大稽查總隊、滬深專(zhuān)員辦及大區稽查局各種取證設備的投入，積極研發(fā)推廣先進(jìn)的技術(shù)取證設備和信息系統，提高執法信息化水平。要認真落實(shí)《意見(jiàn)》規定的各種激勵保障制度，積極發(fā)揮評價(jià)評獎工作的引導激勵作用，盡快建立稽查專(zhuān)業(yè)職務(wù)序列，落實(shí)稽查辦案補貼，有序開(kāi)展稽查執法干部崗位輪換，增強稽查執法崗位的吸引力，同時(shí)有效減輕長(cháng)期出差辦案、長(cháng)期從事稽查執法工作所帶來(lái)的壓力。要充分利用系統內外各方面的力量，特別是各級公安機關(guān)的力量，有效保障稽查執法人員安全。各級黨委，各單位、各部門(mén)負責同志，要在政治上、工作上、生活上多關(guān)心稽查執法人員，幫助他們解決工作和生活中遇到的實(shí)際困難，解除后顧之憂(yōu)。