2013年，浙江公布將在5年重點(diǎn)推進(jìn)1000個(gè)以上省重大項目建設，帶動(dòng)全社會(huì )固定資產(chǎn)投資超過(guò)10萬(wàn)億元。這樣的固投目標，對于浙江這樣的民營(yíng)經(jīng)濟大省來(lái)說(shuō)，史無(wú)前例。
與此同時(shí)，地方財政收入面臨困境、地方債更是日益加重，浙江也不例外。自8月1日起，一場(chǎng)審計署全國性的針對中央、省、市、縣、鄉五級政府債務(wù)審計工作正式展開(kāi)。
本報獲得的浙江省方面官方數據顯示，2008年、2009年、2010年浙江省(含寧波市)政府性債務(wù)余額分別為2792億元、4579億元和5877.78億元，年增1000億元以上。
更突出的問(wèn)題是，2008年以后，地方政府性債務(wù)普遍都從省一級開(kāi)始下沉到市縣級，市縣級債務(wù)比例明顯提高，就百強縣而言，主要分布于沿海地區，具體到浙江，則以27個(gè)縣市高居榜首。
浙江省審計系統相關(guān)人士也向本報記者證實(shí)，債務(wù)已經(jīng)大量延伸到鄉鎮一級，“這一輪的審查，我們派了專(zhuān)門(mén)的調研組深入到市、縣、鄉政府性債務(wù)進(jìn)行徹底摸底和測評�！�
多名受訪(fǎng)專(zhuān)家向本報表示，現在的問(wèn)題是地方政府自己都不清楚當地的債務(wù)情況，但他們判斷規模不會(huì )小，基本超過(guò)合理的融資范圍，“但政府手上有資產(chǎn)，還債能力是有的�！�
在這一輪審計署牽頭的全國審計中，外界普遍認為中央此番是希望通過(guò)審計摸清地方政府性債務(wù)，再通過(guò)合規的渠道加大融資，推進(jìn)城鎮化，“為城鎮化服務(wù)”，而處于沿海的浙江的城鎮化首當其沖。
浙江地方債年增1000億以上
本報記者獲得了浙江省地方政府性債務(wù)公開(kāi)的數據，不過(guò)有詳細數據的僅有2008年、2009年、2010年三年。
根據《浙江省人大財政經(jīng)濟委員會(huì )關(guān)于全省地方政府性債務(wù)管理情況的調研報告》(下稱(chēng)《報告》)，2009年浙江省(含寧波市)政府性債務(wù)余額為4579億元。
官方信息進(jìn)一步顯示，浙江2008年政府性債務(wù)余額分別為2792億元；2010年，浙江地方政府性債務(wù)總額為5877.78億元，增長(cháng)率分別為64.01%、28.35%。
然而，關(guān)于2011年和2012年等近兩年的數據情況，浙江省審計廳、浙江省人大等相關(guān)部門(mén)都拒絕回應。
本報記者了解到，當地有部門(mén)表示領(lǐng)導明確下令，目前有關(guān)地方政府性債務(wù)情況一律不對外宣傳，“其實(shí)并不是保密，而是確實(shí)不掌握這方面數據�！�
不過(guò)這個(gè)數據或“馬上就有了”，本報了解到，浙江已下派11個(gè)組到11個(gè)地市，再抽調下面地市審計系統的人員，正對地方政府性債務(wù)進(jìn)行審計調查，大約9月底會(huì )出數據。
但目前的數據顯示，浙江部分地區地方債負債水平高于全國平均水平。以省會(huì )杭州為例，2010年的官方數據顯示，杭州市政府負有償還責任的債務(wù)達836.84億元，占87.08%，遠高于全國62.62%的總體比例；同時(shí)，明確以土地出讓收入作為償債來(lái)源的占81.73%，遠高于全國23.8%的水平。
不過(guò)，浙江省發(fā)改委宏觀(guān)經(jīng)濟研究所副所長(cháng)潘毅剛則指出：“總體來(lái)說(shuō)，杭州畢竟是省會(huì )城市，地方融資的合規度比較高，優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)比較多�！�
他提醒說(shuō)，如今浙江地方債務(wù)已經(jīng)下沉至縣、鄉、鎮一級，尤其是百強縣的政府性債務(wù)尤為明顯。
據不完全統計，百強縣中至今已有71個(gè)縣市通過(guò)融資平臺發(fā)行138只債券，融資總計1483.8億元。其中浙江省排第二，緊隨江蘇之后，累計發(fā)行40只債券，融資454億元。
除了城投債，信托是百強縣再融資的重要渠道，據媒體統計，百強縣中已有33個(gè)縣市通過(guò)信托渠道融資，至少有120個(gè)信托項目存續，融資金額超225億元。
多個(gè)百強縣因此而聞名，如浙江湖州長(cháng)興縣，其通過(guò)中信信托、中融信托、中投信托等發(fā)行信托產(chǎn)品15款，募得資金超24.23億元，占城投債近70%。
以海寧市為例，該市存續了5只債券，融資62億元，當地的海寧市資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，2009年以來(lái)四年內發(fā)行三次公司債，共募集37億元。據媒體報道，該公司一年期內到期的非流動(dòng)性負債從1.88億元增長(cháng)至4.2億元，資產(chǎn)負債率已上升至54.33%。
隱形債務(wù)規模難查
接近浙江省審計廳人士告訴本報記者，由于土地金貴且近兩年受宏觀(guān)政策影響，杭州、溫州的償債能力變動(dòng)較大，“現在各個(gè)系統都對數據保密，就我所知，數據比較恐怖�！�
杭州只是浙江省地方債的縮影，事實(shí)上，盡管沒(méi)有公開(kāi)資料顯示近兩年浙江省地方政府性債務(wù)情況，但浙江省湖州市的一份詳細數據或能說(shuō)明一二。
根據官方數據，截至2009年8月31日，湖州市舉借政府性債務(wù)的市級部門(mén)13個(gè)，債務(wù)余額為122.44億元(不包括體制改革遺留債務(wù))
數據顯示，2007年、2008年湖州市債務(wù)余額分別為73.52億元、82.34億元；根據預測，2009年、2010年、2011年、2012年湖州市債務(wù)余額分別為135.51億元、168.62億元、202.20億元、210.75億元，2012年末債務(wù)余額與當年財政收入相當。
據此，2008-2012年當地債務(wù)余額的增長(cháng)幅度分別為11.99%、64.57%、24.43%、19.91%、4.23%，年平均增長(cháng)率為23.4%。
而湖州市級可支配財力2007年為31.2億元，預測到2012年可能到達38.3億元，實(shí)際增長(cháng)22.8%，年平均增長(cháng)率僅為4.2%，債務(wù)的增長(cháng)已經(jīng)大大超過(guò)可支配財力的增長(cháng)。
和浙江省層面數據共同的一個(gè)趨勢是，2009年、2010年的債務(wù)上升幅度特別高，原因正如各級政府反復強調的，2008年金融危機時(shí)，國家提出四萬(wàn)億投資計劃保經(jīng)濟增長(cháng)，大量地方政府通過(guò)融資平臺公司上馬了大量的項目所致。
不過(guò)，這不是最緊要的，正如多名財稅專(zhuān)家所說(shuō)，現實(shí)中隱性舉債大量存在，事實(shí)上每個(gè)地方政府都在舉債，從省到市、縣、鄉、鎮，這讓不少業(yè)界人士感到擔憂(yōu)。
市、縣級通常會(huì )通過(guò)投融資公司來(lái)實(shí)現，但鄉鎮一級“舉債手段更隱蔽”，“比如鄉鎮集資辦學(xué)校，通過(guò)后期收費來(lái)還債，但是停止收費后形成的債務(wù)，最后還是政府兜底�！闭憬髮W(xué)公共管理學(xué)院教授李金珊指出。
而事實(shí)上，這些債務(wù)并不在官方的地方政府債務(wù)的統計范圍內，都是隱性債務(wù)。
盡管指出“債務(wù)風(fēng)險總體可控”，但浙江省審計廳廳長(cháng)陳榮高曾指出，審計也發(fā)現了一些問(wèn)題，主要表現在部分地方債務(wù)管理制度執行不夠到位，融資平臺公司運營(yíng)困難；違規擔保和違規取得債務(wù)資金等方面。
根據官方數據，浙江省承擔政府債務(wù)的融資平臺公司759家，其中有609家2010年度虧損或無(wú)利潤。截至2010年末，政府債務(wù)中向個(gè)人集資和其他單位借款8.59億元。
這點(diǎn)債務(wù)對浙江而言并不嚴重，“嚴重的是隱性債務(wù)有多少，政府都不清楚�！鄙虾Ｘ斀�(jīng)大學(xué)教授胡怡健指出。
新一輪投資沖動(dòng)：地方債不能承受之重？
債務(wù)不斷增長(cháng)的同時(shí)，地方投資驅動(dòng)卻絲毫不減熱情。
在十八大報告將“新型城鎮化”明確為中國經(jīng)濟新的增長(cháng)點(diǎn)后，各界顯然達成共識，城鎮化將在擴大內需的同時(shí)，成為帶動(dòng)投資增長(cháng)的“新引擎”。
就浙江而言，早在2012年底省發(fā)改委就公布了2013年的投資目標：全社會(huì )投資總量突破2萬(wàn)億元。
為此，浙江省專(zhuān)門(mén)成立了由省領(lǐng)導任組長(cháng)的“擴大有效投資重大項目推進(jìn)協(xié)調小組”，同時(shí)要求建立省、市、縣(市、區)領(lǐng)導聯(lián)系“411”省重大項目的制度。
這一計劃一公布，旋即引發(fā)各地強烈的投資沖動(dòng)。在金華永康，當地有8個(gè)項目被列入“411”重大項目，總投資額為162.49億元，2013年計劃投資20.43億元。
潘毅剛表示，隨著(zhù)這一輪的新型城鎮化，政府債務(wù)融資會(huì )越發(fā)擴大，政府負債率上升是必然，“依托基礎設施大規模更新促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)，是中國經(jīng)濟發(fā)展不可避免的�！�
就現有手段而言，地方政府主要通過(guò)財政收入增長(cháng)、引入民間資本、城鎮化過(guò)程中土地收益的不斷增值、各方面的政策支持與銀行間的金融拆借等手段。
尤受地方政府和專(zhuān)家推崇的是，在風(fēng)險可控的情況下，引導和鼓勵民間投資進(jìn)入政府性投資領(lǐng)域，促進(jìn)政府投資項目融資方式的多樣化。
國務(wù)院總理李克強曾強調，逐漸用分散化的投資增量來(lái)沖稀原來(lái)相對固化、有很大風(fēng)險的存量負債，這將比政府直接融資的風(fēng)險小得多。
眼下在浙江溫州、義烏等地，已有相關(guān)實(shí)踐。
以溫州130多公里的市域S1線(xiàn)為例，當地通過(guò)成立公司一個(gè)月向社會(huì )募集15億資金，主要是個(gè)人投入，收益率6%，一年后可退出，“但失敗之處在于沒(méi)有民營(yíng)企業(yè)、機構的參與�！迸艘銊傊赋�。
湖州市委一常委告訴本報記者，中央政府重點(diǎn)投入扶持的項目，盡管首先要爭取中央財政資金的支持，但非常有限。
他也認為，對于能夠產(chǎn)生現金流回報的基礎設施和市政公共服務(wù)設施項目，都應該鼓勵吸引民間資本大量進(jìn)入。
上述湖州市委常委擔憂(yōu)的是，大量的地方債，不是投資在基礎設施方面，而是進(jìn)入了投在房地產(chǎn)資本運營(yíng)等投資性行業(yè)。
地方進(jìn)入還債高峰期：債務(wù)風(fēng)險加大
如此大規模的投資的同時(shí)卻面臨著(zhù)另外一個(gè)窘境：以前借的地方債現在進(jìn)入還款高峰期。
各地大量的地方債也需要資金填入，截至去年年底，銀行貸款占地方政府債務(wù)的78%。根據國家審計署披露的信息顯示，約有53%的地方債務(wù)將于2013年底前到期。
2011年，審計署審計了1979年以來(lái)到2010年底，全國31個(gè)省市區的地方政府性債務(wù)。截至2010年底，中國政府性債務(wù)已達到10.72萬(wàn)億元，其中約有11.37%需要在2013年償還，合計1.2萬(wàn)億元。
浙江省2013年財政預算報告指出，“地方政府性債務(wù)進(jìn)入還貸高峰期，一些市縣財政資金調度的壓力較大�！�
據人民銀行杭州中心支持統計，2010年浙江省銀行貸款占比高達85%，而通過(guò)發(fā)行債券、上級財政轉貸等途徑籌措的資金非常有限。
浙江省人大財經(jīng)委相關(guān)人士在接受本報采訪(fǎng)時(shí)則強調，由于銀行貸款是浙江省政府融資平臺公司融資的主要方式，其成本較高，且易受?chē)液暧^(guān)政策影響，“在國家采取緊縮政策時(shí)，債務(wù)風(fēng)險就會(huì )加大�！�
由于進(jìn)入還款高峰期，債務(wù)風(fēng)險大增，不僅如此，目前的融資平臺狀況混亂，“有些是合法的，有些是踩紅線(xiàn)，還有些甚至就是違法�！边@也直接導致風(fēng)險加大。
前幾年政府大量出讓土地，整體經(jīng)濟高速增長(cháng)，風(fēng)險沒(méi)有爆發(fā)出來(lái)，但是隨著(zhù)這輪財政收入銳減，經(jīng)濟下滑，風(fēng)險逐漸顯現。
6月27日，審計署審計長(cháng)劉家義向全國人大常委會(huì )作報告時(shí)，曾強調目前地方債存在個(gè)別地方政府債臺高筑、資不抵債、違規融資變相集資等問(wèn)題。
會(huì )計師事務(wù)所信永中和董事長(cháng)張克表示，他最初不覺(jué)得中國地方政府的債券有什么問(wèn)題，但進(jìn)行了解后發(fā)現，較小的城鎮借助投資實(shí)體發(fā)行債券是輕松的融資渠道，風(fēng)險有不斷加大的趨勢。
尤其是在此集中兌付期，恰遇經(jīng)濟下行的大環(huán)境。
上半年各地的財政數據顯示，地方財政收入增幅出現不同程度的下滑，受營(yíng)改增、審批權取消、中央轉移支付壓縮等影響，各省可支配的資金減少，而地方民生支出只增不減，地方財政收支矛盾加劇。
以浙江為例，今年將要新增支出200多億元，安徽、青海、江西等地財政支出均出現加碼。
此外，各地政府將土地出讓收入金成為還款的主要來(lái)源。以2010年為例，浙江省地方政府性債務(wù)5877億元，而當年浙江土地金是4016.3億元。
在房地產(chǎn)宏觀(guān)調控的延續下，土地出讓收入受限或將導致政府償債能力下降，“外加國家對BOT也正在規范中，最可控的方式還是通過(guò)地方融資平臺�！迸艘銊傊赋�，如今有不少地區希望建設類(lèi)似溫州的八大融資平臺。
“除了個(gè)別百強縣，現在地方財政都捉襟見(jiàn)肘，尤其是房地產(chǎn)調控后，對地方融資形成巨大沖擊�！鄙鲜鼋咏憬徲嫃d人士指出。