近日，有關(guān)土地制度改革的預期空前強烈。國土部傳出對農村集體土地所有權確權抽查的消息，似乎在為制度破局做準備。三中全會(huì )即將召開(kāi)，土地制度改革成為外界關(guān)注的焦點(diǎn)。受此影響，近期土改概念股受到資金追捧，擁有一定農地儲備的公司被機構一致看好。不少業(yè)內人士預期，11月之后，土地制度改革可能取得新進(jìn)展。
中國土地勘測規劃院副總工程師鄒曉云在接受中國證券報記者采訪(fǎng)時(shí)表示，由于當前法律障礙尚未完全破除，加之各地阻力較大，土地制度改革的進(jìn)展可能低于外界預期。各項土地改革試點(diǎn)城市可能率先擴圍，然后帶動(dòng)土地改革取得制度突破。另?yè)袊C券報記者獨家獲悉，農村集體土地所有權確權工作有望在11月前完成，從而有助于土地制度改革的推進(jìn)。
政策短期難有實(shí)質(zhì)突破
今年年初的國土部會(huì )議上，曾對土地管理制度改革做出具體部署。今年的任務(wù)包括，研究出臺集體經(jīng)營(yíng)性建設用地流轉指導意見(jiàn)、部署開(kāi)展宅基地制度改革試點(diǎn)，以及總結推廣農村土地股份制改革經(jīng)驗和做法。其中，指導意見(jiàn)有望就土地利用規劃城鎮建設用地范圍以外的經(jīng)營(yíng)性集體建設用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規定。
在十八屆三中全會(huì )即將召開(kāi)之際，土地制度改革的預期空前強烈，資本市場(chǎng)率先有所反映。但推進(jìn)了多時(shí)的土地制度改革，能否在短期內破局還是未知數。
中國證券報：當前外界對土地改革預期強烈，認為三中全會(huì )之后，土地改革可能在制度上破局。但目前來(lái)看，政府部門(mén)主動(dòng)披露的消息比較少，且法律障礙似乎尚未破除。如何看待土地制度改革的預期？市場(chǎng)對這項制度的預期是否過(guò)于強烈？
鄒曉云：由于城市化、經(jīng)濟轉型等在土地方面遇到很多瓶頸，隨著(zhù)社會(huì )各界對經(jīng)濟領(lǐng)域改革的預期更加強烈，土地改革自然成為猜想的對象之一。實(shí)際上，當前有關(guān)土地制度改革的嘗試，如農村集體用地流轉試點(diǎn)、宅基地流轉試點(diǎn)、建設用地增減掛鉤、土地集約節約利用等，仍然在現有的《土地管理法》框架范圍內。但大家所期待的“具有突破性”的土地改革，目前尚未見(jiàn)到明確的信息。我想，土地改革涉及利益調整，在法律框架重新構架完成之前，難有實(shí)質(zhì)性的突破。
但即便如此，外界仍可對土地領(lǐng)域的改革嘗試抱有期待。如當前很多領(lǐng)域的試點(diǎn)，都有進(jìn)一步擴圍的可能。其中，農村集體建設用地的流轉，已經(jīng)試點(diǎn)了很長(cháng)時(shí)間，一些地區已比較成熟，未來(lái)可能存在擴圍可能。
中國證券報：當前國土部正在加快推進(jìn)農地確權工作，其中，農村集體用地所有權確權可能在今年內全部完成。這是否意味著(zhù)土地制度的改革也將加快？
鄒曉云：農地等地發(fā)證確實(shí)是未來(lái)各項制度改革的一項基礎性工作，但對下一步改革的促進(jìn)作用，還有待進(jìn)一步的觀(guān)察。農村土地確權工作包括農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權確權三個(gè)部分�？傮w上看，這次農村集體土地登記發(fā)證是在原有的集體產(chǎn)權狀態(tài)下將土地產(chǎn)權明確，登記和發(fā)證的對象是農民集體，不改變原有集體所有權性質(zhì)及產(chǎn)權結構，主要是引進(jìn)了現代管理方式，可以提高管理效率。當然，對未來(lái)農村產(chǎn)權改革會(huì )有一個(gè)非常好的基礎性作用。
地方政府掣肘土地改革
《土地管理法》的修訂工作已經(jīng)啟動(dòng)多年，近期有消息稱(chēng)，全國人大常委會(huì )正在審議《土地管理法》修訂草案，或允許集體土地不經(jīng)過(guò)轉為國有土地就可以直接入市交易。但政府部門(mén)甚少針對上述法律的修改進(jìn)行披露，多數業(yè)內人士認為，作為土地制度改革的最大障礙之一，如該法律的部分條款能夠有所突破，將大大推進(jìn)土地制度改革。
中國證券報：土地制度改革一直是外界呼吁的改革重點(diǎn)，但這么多年一直很難有實(shí)質(zhì)性突破，其難點(diǎn)在哪兒？
鄒曉云：外界對土地制度改革的預期，無(wú)非在于破除城鄉土地的二元結構，讓農村集體土地能夠平等地進(jìn)入市場(chǎng)，既可以改善當前的土地市場(chǎng)狀況，配合城市化轉型、經(jīng)濟發(fā)展轉型的需要，又可以讓農民更多享受到土地作為一種權益帶來(lái)的收益，共享發(fā)展帶來(lái)的好處。
我認為問(wèn)題的癥結在于土地征用制度。其實(shí)，現在農村集體土地所有權和國有土地所有權，兩權都是所有權，在字面上或者是表面上是平等的，是可以一樣流動(dòng)的。但是，由于農村集體土地要轉變?yōu)閲型恋刂蟛拍艹蔀槌鞘械慕ㄔO用地進(jìn)入市場(chǎng)，這其中必須經(jīng)過(guò)一道征收程序。這道征收程序成為了破除城鄉土地的二元結構的一道門(mén)檻，集體土地流動(dòng)就成為了不可能。
征地制度在上一屆政府就被要求改革，當時(shí)最主要的方案是縮小征地范圍，限定在公共目的上，但是并沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。最有可能的阻力來(lái)自于地方政府。主要原因是現行的征收制度已經(jīng)成為了地方政府財政收入的重要來(lái)源，同時(shí)，更重要的是，地方政府可以借助征地過(guò)程中的主動(dòng)權，來(lái)自主安排和配置土地。特別是通過(guò)較低的成本，來(lái)滿(mǎn)足地方政府的基本用地需求，比如基礎設施建設用地、保障房建設用地等等。作為土地收儲和供應方的地方政府，顯然不愿意改變現有的制度。
中國證券報：如果破除了法律障礙，是否會(huì )有助于這一改革的加快？
鄒曉云：《土地管理法》和其他法律條文中，有關(guān)征地制度的條款比較多。但現實(shí)的問(wèn)題是，一項法律的修訂，不僅要經(jīng)過(guò)多個(gè)部門(mén)的討論和會(huì )簽，同時(shí)還要接受全國人大的審議，按照正常的做法，還需要向全社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)。在這個(gè)過(guò)程中，涉及到的程序繁雜，利益群體較多，阻力可想而知。
試點(diǎn)先行帶動(dòng)制度破局
照多數業(yè)內人士的看法，由于阻力重重，試點(diǎn)先行恐將是土地制度改革的主要切入點(diǎn)。借助試點(diǎn)的擴圍，相關(guān)的制度有可能取得漸進(jìn)式突破。
中國證券報記者從權威人士處獲悉，11月之后，宅基地制度改革試點(diǎn)和農村集體建設土地流轉試點(diǎn)范圍都有可能擴大。其中，先行地區的經(jīng)驗可能作為制度改革的重要樣本。
中國證券報：在城鎮化進(jìn)程推進(jìn)和經(jīng)濟結構調整的關(guān)鍵階段，土地制度的改革有多重要？
鄒曉云：事實(shí)上，土地問(wèn)題已經(jīng)成為很多地方推進(jìn)城鎮化的核心問(wèn)題。一方面，由于政府部門(mén)是土地征收的主體，作為弱勢一方的農民又缺乏足夠的法律保障，導致很多中小城市在土地征收過(guò)程中，存在損害農民利益的現象，并引發(fā)不少社會(huì )問(wèn)題。另一方面，一些大城市由于農村集體用地和城鎮建設用地的流動(dòng)不暢，出現城鎮建設用地不足，現有集體建設用地低效利用的情況，并進(jìn)而催生出計劃外違規用地和“小產(chǎn)權房”問(wèn)題。在這個(gè)過(guò)程中，土地制度的改革急需推進(jìn)。
中國證券報：既然存在現實(shí)的障礙，土地制度改革有沒(méi)有合適的路徑？
鄒曉云：從當前的情況來(lái)看，合理的路徑應該還是試點(diǎn)先行。通過(guò)試點(diǎn)范圍的擴大和試點(diǎn)地區的經(jīng)驗總結，來(lái)逐步推進(jìn)制度的改革。但是，試點(diǎn)應該是具有突破性質(zhì)和意義的試點(diǎn)，現在的試點(diǎn)大部分仍然在現行法律框架內進(jìn)行，側重在技術(shù)層面。既然是試點(diǎn)就應該有所突破，只有這樣才能促進(jìn)相關(guān)法律的修訂。
中國證券報：如果實(shí)現城鎮用地和農村用地同權同價(jià)和自由流轉，是否意味著(zhù)“小產(chǎn)權房”的合法化？對于地方政府在征地過(guò)程中損失的收入，該如何彌補？
鄒曉云：即使實(shí)現城鎮用地和農村用地同權同價(jià)和自由流轉，“小產(chǎn)權房”也應該公平付出代價(jià)。比如小產(chǎn)權房可以通過(guò)補辦相關(guān)的手續和補交“土地用途變更稅”的方式，實(shí)現合法化。這個(gè)“土地用途變更稅”是我提出的，在將來(lái)的征收制度改革中可以考慮。其大致意思是，將來(lái)如果縮小征收范圍之后，土地供應會(huì )分為兩條線(xiàn)，一是使用國有土地，使用者繳納土地出讓金，這沒(méi)有問(wèn)題；二是使用集體建設用地，由供地方向政府繳納一筆稅收。這樣既對于使用國有土地使用者更加公平一些，也有利于平衡市場(chǎng)，同時(shí)可以彌補減少征地后帶來(lái)的政府土地收入減少，保證地方政府的收益。這種方式一些發(fā)達國家已經(jīng)采用。