擴大內需、促進(jìn)消費正成為中國經(jīng)濟轉型的主要驅動(dòng)力，但起著(zhù)至關(guān)重要作用的貿易流通卻仍飽受環(huán)節多、速度慢、成本高、效率低等頑疾困擾，存在粗放式發(fā)展痼疾。在貿易流通進(jìn)入轉型“歷史關(guān)口”的當下，必須重新認識和定位其在國民經(jīng)濟中的地位，使之在中國經(jīng)濟“升級版”中發(fā)揮“引擎”作用。
本報從今日起推出“流通·困局與裂變”系列報道，試圖對影響我國流通效率與流通成本的主要原因進(jìn)行深入剖析，探求流通再造之道。
近期，全國流通工作部際聯(lián)席會(huì )議第一次會(huì )議在北京召開(kāi)，會(huì )議提出開(kāi)展現代流通綜合試點(diǎn)、加強流通基礎設施建設、加強流通產(chǎn)業(yè)法制建設、加快商業(yè)信用體系建設等多項舉措，最終目標便是促進(jìn)流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展。而反觀(guān)國內貿易市場(chǎng)，可謂亂象頻生：假冒偽劣、誠信危機事件接踵發(fā)生，侵權欺詐行為屢禁不絕，商貿企業(yè)惡性競爭，物流成本總體偏高�！督�(jīng)濟參考報》記者調研發(fā)現，流通環(huán)節成本高、效率低，不僅與其自身發(fā)展階段有關(guān)，更受制于我國管理體制、法制環(huán)境、信用體系等根本性問(wèn)題。
處境：投入少稅負重 管理失位
有人說(shuō)，流通如同高速公路，制造如同高速路上跑的車(chē)，公路坑坑洼洼，斷頭路不絕，再好的車(chē)也跑不快。目前我國流通業(yè)與制造業(yè)的情況就是這樣。這種尷尬處境，與各級政府“重生產(chǎn)、輕流通”的觀(guān)念密切相關(guān)。
財稅政策是政府表達態(tài)度的一種重要方式。相對于制造業(yè)，流通領(lǐng)域的處境是，財政投入較少而稅負沉重。
《經(jīng)濟參考報》記者梳理發(fā)現，從歷年中央和地方預算來(lái)看，政府對流通領(lǐng)域的資金投入相對農業(yè)和工業(yè)明顯不足。與之相對的是，在稅收方面，據國家統計局及稅務(wù)總局數據顯示，2011年全國宏觀(guān)稅負為20.2%，流通業(yè)達到22.9%，其中批發(fā)和零售業(yè)更是達到32.8%。
用地和用電價(jià)格的工、商差別對待，進(jìn)一步拉大了制造業(yè)和流通業(yè)的成本差距。
廣東商學(xué)院流通經(jīng)濟研究所所長(cháng)王先慶、北京工商大學(xué)貿易經(jīng)濟系副主任徐振宇等專(zhuān)家介紹，在用地方面，商業(yè)用地價(jià)格大大高于工業(yè)用地，商業(yè)始終承擔著(zhù)高昂的用地成本。在GDP考核影響下，許多城市把大片土地用來(lái)開(kāi)發(fā)“科學(xué)城”、“工業(yè)區”，卻不愿意拿出足夠的用地建設物流園區和專(zhuān)業(yè)批發(fā)市場(chǎng)。而在用電方面，雖然2009年開(kāi)始推行“工商用電同價(jià)”，但實(shí)際推動(dòng)效果并不理想，商業(yè)用電普遍為電價(jià)較高波峰用電，和工業(yè)用電負擔仍有明顯差距。
對流通業(yè)而言，政府管理與市場(chǎng)需求脫節則猶如雪上加霜。接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)的多位專(zhuān)家稱(chēng)，當前我國流通領(lǐng)域存在管理體制職責交叉、權責不明的問(wèn)題。如商務(wù)部主管大部分商品；發(fā)改委負責糧、棉、油及戰略物資的收購、儲備、流通、調控，實(shí)施市場(chǎng)價(jià)格監督檢查；工信部承擔煙草、鹽業(yè)管理；農業(yè)部主管種子流通，參與化肥、農藥市場(chǎng)管理。政出多門(mén)，各管一塊。在執法方面，更是工商、質(zhì)檢、商務(wù)、衛生等多頭管理，從生產(chǎn)到流通的不同環(huán)節切塊管理，造成權責交叉混亂。由于國內貿易的職能分散在若干個(gè)部門(mén)，一些涉及全局性、關(guān)鍵性和跨部門(mén)、跨地區的問(wèn)題協(xié)調解決難度大，一個(gè)統一性政策文件往往要許多部門(mén)會(huì )簽，經(jīng)常出現一個(gè)部門(mén)反對或拖住不簽字工作就停擺的情況，有時(shí)出一個(gè)文件需要一年甚至幾年時(shí)間，錯過(guò)了最好的發(fā)展時(shí)機。
具體實(shí)踐中更是“關(guān)卡林立”。記者在采訪(fǎng)時(shí)就發(fā)現倉儲設施建設涉及鐵道、交通、發(fā)改(國儲糧、國儲棉)、工信(工業(yè)企業(yè)自營(yíng)倉庫)、供銷(xiāo)等諸多部門(mén)，有企業(yè)反映“管的部門(mén)越多越管不好”。
立法：特別法欠缺 陳規因襲
流通業(yè)立法滯后問(wèn)題十分突出。有不少重要的領(lǐng)域仍是立法空白，而重要法律大多制定于上個(gè)世紀80、90年代，多年來(lái)市場(chǎng)發(fā)生翻天覆地的變化，一些現行法律已遠不適應現實(shí)需要。
《經(jīng)濟參考報》記者在多地聽(tīng)到不少部門(mén)、企業(yè)抱怨，他們經(jīng)常遭受“無(wú)法可依”的困擾。
京東商城創(chuàng )始人兼CEO劉強東告訴記者，以電子商務(wù)為例，隨著(zhù)這一產(chǎn)業(yè)“井噴式”增長(cháng)，有效解決電子商務(wù)發(fā)展與規范中存在的問(wèn)題、維護廣大電子商務(wù)用戶(hù)和企業(yè)的切身利益已是當務(wù)之急，但我國迄今還沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)法律法規對網(wǎng)絡(luò )銷(xiāo)售予以規范，有關(guān)網(wǎng)上身份認證、支付安全以及電子交易的管理制度也很不完備。
再如，當前國內市場(chǎng)上蘋(píng)果手機等走私電子產(chǎn)品、走私化妝品等數量驚人、比比皆是，工商部門(mén)對此類(lèi)國內流通領(lǐng)域販私行為卻“看得見(jiàn)、管不著(zhù)”，因以前可依據《投機倒把行政處罰暫行條例》予以查處，但這一條例已于2008年廢止，至今尚未有新的法律法規進(jìn)行規制，工商部門(mén)查處于法無(wú)據，只能干著(zhù)急。
不僅細則殘缺不全，作為流通領(lǐng)域“大法”的流通基本法也遲遲未見(jiàn)進(jìn)展。我國1982年開(kāi)始組織力量起草流通基本法草案，并曾多次列入國務(wù)院、全國人大常委會(huì )立法計劃、規劃，但迄今仍未出臺。西方發(fā)達國家無(wú)論是大陸法系還是歐美法系大多都有名異而實(shí)同的流通基本法。
除了立法“空白點(diǎn)”多，一些歷經(jīng)二三十年的“老法”也難以適應市場(chǎng)的滄桑巨變。有法學(xué)家指出，《反不正當競爭法》是維護市場(chǎng)經(jīng)濟秩序的最重要法律之一�，F行《反不正當競爭法》頒行于1993年，其時(shí)我國剛剛提出市場(chǎng)經(jīng)濟目標模式，市場(chǎng)的許多問(wèn)題還未出現，20年后的今天市場(chǎng)競爭日益激烈，許多不正當競爭行為得到了充分的暴露，而《反不正當競爭法》根據當時(shí)情況只規定了11種不正當競爭行為，并且每種不正當競爭行為都有明確的適用界定。該法處罰力度弱導致違法成本過(guò)低，也是當前不正當競爭屢禁不止的重要原因。
1993年10月頒布實(shí)施的《消費者權益保護法》是與民生聯(lián)系最密切的法律之一，隨著(zhù)時(shí)間的推移，一些問(wèn)題也逐漸顯現。廣東省質(zhì)量技術(shù)監督局局長(cháng)任小鐵舉例稱(chēng)，該法沒(méi)有明確、直接規定消費者的主體資格，只在第二條規定“消費者為生活消費需要購買(mǎi)、使用商品或接受服務(wù)，其權益受本法保護”，這種不明確的規定導致對法條的理解產(chǎn)生了種種歧義，為滿(mǎn)足其他人的生活消費需要購買(mǎi)商品是不是消費者？除自然人之外，單位是否是消費者？對消費者界定不明確在實(shí)踐中已嚴重影響《消費者權益保護法》的實(shí)施和法院對消費權益爭議案件的審理。
此外，《產(chǎn)品質(zhì)量法》偏重生產(chǎn)領(lǐng)域，對流通領(lǐng)域銷(xiāo)售者的責任和義務(wù)涉及過(guò)少；《價(jià)格法》調整范圍狹隘、內容不夠全面、規定過(guò)于原則、處罰不夠嚴厲等缺陷使地方政府部門(mén)面對“蒜你狠”、“豆你玩”、“姜你軍”等層出不窮物價(jià)亂象難以調控、管理；《招標投標法》對監管體制設計不盡合理，對場(chǎng)外交易普遍、虛假和串通招標難以遏制；《政府采購法》、《反壟斷法》因立法取向、執法主體等原因難以應對現實(shí)挑戰；1994年實(shí)施的《廣告法》對手機短信、網(wǎng)絡(luò )、戶(hù)外廣告等規范缺失；1989年出臺的《標準化法》計劃經(jīng)濟色彩過(guò)濃，有些法條與此后出臺法律有抵觸，在罰則中居然還有“通報批評”。
信用：數據割裂 “孤島”叢生
當前我國社會(huì )信用體系建設最突出的問(wèn)題是“碎片化”現象嚴重，區域之間、部門(mén)之間互不相通。有人調侃道，“一個(gè)省騙一次，全國可騙三十多年”。更有甚者，有的地方執法機構在查辦案件時(shí)因難以獲取其他部門(mén)數據，不得不變身為“黑客”潛入對方數據庫。
記者在調研時(shí)發(fā)現，由于不同行業(yè)主管部門(mén)建立的信用數據檔案系統相互封閉，跨行業(yè)的信用共享、信息交換缺乏，未能形成齊抓共管的信用體系建設機制，導致在某一行業(yè)有違法違規、失信記錄的企業(yè)和個(gè)人，在另一行業(yè)卻享受優(yōu)惠待遇甚至被“評優(yōu)”的現象時(shí)有發(fā)生。
東部沿海某省工商局的一位內部人士告訴記者，有些電子商務(wù)糾紛發(fā)生后，工商部門(mén)要通過(guò)工信部門(mén)對網(wǎng)站進(jìn)行查詢(xún)，結果通信管理局不提供批量查詢(xún)，只允許一條一條查，幾十萬(wàn)家網(wǎng)站靠這個(gè)辦法怎么查得清？最后只能被迫利用技術(shù)手段“黑”進(jìn)工信系統查數據。
據悉，目前我國信用信息分散在銀行、工商、稅務(wù)、海關(guān)、公安、司法、財政、審計、證券監管、質(zhì)檢、環(huán)保等行業(yè)、部門(mén)手中，這些部門(mén)占有全國八成左右的信用信息資源，是最大的信用信息擁有者，工商行政管理部門(mén)的企業(yè)注冊和年檢信息、稅務(wù)部門(mén)的企業(yè)納稅信息、法院的訴訟記錄等都是高價(jià)值信用信息原料。這些部門(mén)中，有的還沒(méi)有形成行業(yè)內的信息共享機制，缺乏集中統一的信息管理系統，對本行業(yè)內的違法違規行為的處罰缺乏有效信息支持。
多位接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)的專(zhuān)家和業(yè)內人士認為，“信息孤島”的產(chǎn)生，一方面是因為部門(mén)之間信用數據封鎖嚴重，另一個(gè)重要原因在于區域之間信用數據割裂。
記者在采訪(fǎng)時(shí)發(fā)現，我國目前已建、在建的征信平臺大多是市一級層面的獨立單元，是“市級信息孤島”，北京、天津、上海、江蘇、浙江等少數地方建起省級統一信用信息共享平臺，實(shí)現省內信息共享，但也只能歸集、處理本轄區內的信用信息，與外省仍存“數字?zhù)櫆稀�，成為“省級信息孤島”。各地以本地掌握的信息為基礎，自建地方的信息系統，在全國形成一個(gè)個(gè)“信息孤島”，不利于數據集中統一和信息共享，也造成了重復建設和資源浪費。
打破信息割裂需付出成本，但信息共享會(huì )產(chǎn)生更大效益�！督�(jīng)濟參考報》記者在山東調研時(shí)獲悉，較早自建征信系統的青島市、濟南市工商部門(mén)，為了與后建的省局平臺對接，以前的數百萬(wàn)元投資就此作廢，山東省稅務(wù)部門(mén)與工商部門(mén)實(shí)施信用信息交換后，一年查補稅款9億多元，入庫7億多元。
浙江工商大學(xué)杭州商學(xué)院院長(cháng)易開(kāi)剛等專(zhuān)家表示，在實(shí)現行業(yè)內、地區內信用信息互聯(lián)互通的基礎上，大力推動(dòng)信用信息在全國范圍的互聯(lián)互通，建設覆蓋全國的征信系統已是當務(wù)之急、勢在必行。信用體系建設的條塊分割必然會(huì )造成信用體系的條塊分割。各地、各部門(mén)立足于自身信用數據進(jìn)行的信用系統建設，容易形成信用市場(chǎng)壁壘，同時(shí)會(huì )造成技術(shù)標準不一，不利于信息共享，而社會(huì )需要的信用報告則是全方位的，建立在地方、部門(mén)綜合信息基礎之上的信用報告才更有效。此外，地方、部門(mén)信用信息壟斷造成信用中介機構無(wú)原料可加工，信用評級機構和各類(lèi)市場(chǎng)主體查詢(xún)不到或需付出高成本，增加了征信和企業(yè)信息獲取的難度，人為擴大了交易成本，不利于信用市場(chǎng)主體發(fā)展。目前面向全國的信用中介服務(wù)機構還很少，條塊分割是原因之一。
我國市場(chǎng)監管的一個(gè)尷尬現實(shí)是，盡管機構設置增多、隊伍規模擴大、物質(zhì)保障增強，但市場(chǎng)無(wú)序、低效仍未得到根本扭轉�！督�(jīng)濟參考報》記者對全國10多個(gè)省份的基層執法人員走訪(fǎng)發(fā)現，直接原因在于執法層面的“外耗、互耗、內耗”三重矛盾突出、執法人員苦嘆“法律亂、部門(mén)纏、執法難”。
外耗：“每個(gè)案子都有人打招呼”
“幾乎每一個(gè)案子都有人打招呼�！鄙虾Ｊ幸幻鶎淤|(zhì)監局局長(cháng)說(shuō)，有一次他查到一批含瘦肉精的牛肉，源頭追溯到東北地區某個(gè)鎮，當地鎮政府不僅找到他本人進(jìn)行“公關(guān)”，還“活動(dòng)”到上海所在區領(lǐng)導“打招呼”�！靶姨澪沂谴怪惫芾淼�，能頂住壓力按規定對商戶(hù)進(jìn)行了處罰�！边@位質(zhì)監干部說(shuō)。
造成地方政府和監管部門(mén)沖突的直接原因令人啼笑皆非。這位質(zhì)監局局長(cháng)說(shuō)：“地方政府的考核規定，轄區一旦發(fā)現有毒有害窩點(diǎn)，不管是執法人員主動(dòng)查出來(lái)的還是被動(dòng)發(fā)現的，都要對地方政府進(jìn)行扣分�！边@就逼得地方政府寧可當“鴕鳥(niǎo)”，動(dòng)員執法部門(mén)“少管事”。就算發(fā)現違法案件，寧可“偷偷趕走”，也絕不“法辦”。在各地，一些不合理的考核標準驅使地方政府阻撓垂直監管部門(mén)“動(dòng)真格”，對那些沒(méi)有實(shí)行垂直領(lǐng)導的監管機構來(lái)說(shuō)，外部環(huán)境更差、執法更難。
記者在多地采訪(fǎng)時(shí)發(fā)現，諸如此類(lèi)的一些地方政府、行業(yè)主管部門(mén)從地方利益、部門(mén)利益出發(fā)干擾監管機構履職，使監管部門(mén)有時(shí)“不敢管”的現象十分普遍。這些“潛規則”的存在，從外部對執法效能形成了消耗。
據多地基層執法人員反映，工商、質(zhì)監部門(mén)實(shí)行省以下垂直領(lǐng)導后，一定程度上減少了地方保護主義對執法行為的影響，但在實(shí)踐中，仍在一定程度上受制于地方政府，形成事實(shí)上的“雙重領(lǐng)導”，當涉及地方稅收大戶(hù)或影響到“招商環(huán)境”時(shí)，執法工作就會(huì )有一定壓力。
“外耗”的另一個(gè)表現在于，有的法律法規執行性比較差、行政強制權偏弱等因素使監管部門(mén)對一些違法行為深感“管不了”。
山東省工商局法規處副處長(cháng)李坤表示，《特種設備安全監察條例》對鍋爐、電梯、大型游樂(lè )設施等特種設備規定了取締的方式。但如何取締則沒(méi)有操作性，還規定“責令整改直至吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執照”，可現在執照根本不值錢(qián)，今天吊銷(xiāo)明天再辦。
在基層，有的執法部門(mén)不僅遭遇“不敢管”、“管不了”的困惑，還面臨沒(méi)有法律授權下的“胡亂管”的尷尬，分散了執法隊伍的精力。記者在云南省瑞麗市發(fā)現，當地工商局不僅負責管理市場(chǎng)流通秩序，還承擔了“推廣避孕套、預防艾滋病”的工作，該局有關(guān)負責人對此也無(wú)可奈何。
互耗：職能部門(mén)“互為壁壘”
一些基層干部反映，同為監管部門(mén)，執法精力除了被“外耗”分散，還因職能交叉纏繞、信息割裂等因素，導致監管力量難以形成合力，執法“規模效益”低下。
《經(jīng)濟參考報》記者在調研時(shí)發(fā)現，基層工商、質(zhì)監、衛生、旅游等有部分市場(chǎng)監管職能的部門(mén)常常在地方政府牽頭下組建聯(lián)合監管執法機構，但相關(guān)部門(mén)反映，由于缺乏有效協(xié)同，不同部門(mén)在聯(lián)合執法時(shí)“決策拍腦袋、執行拍胸脯、出事了拍屁股”的情形時(shí)有出現，作為單個(gè)執法主體，很難從不同部門(mén)之間層層纏繞的責、權、利“亂麻”中辨明工作目標。
浙江省義烏市是我國國際貿易綜合改革試點(diǎn)地區，物流業(yè)發(fā)展在一定程度上決定了改革成敗。為此，當地曾在2012年舉辦“長(cháng)三角物流論壇”探討全行業(yè)的規范發(fā)展。當時(shí)因主管物流業(yè)而受邀參加會(huì )議的，上海市是商務(wù)部門(mén)、江蘇省是經(jīng)信委，而浙江省是發(fā)改委�！安皇且患胰�，但進(jìn)了一家門(mén)”。據義烏市現代物流發(fā)展辦公室副主任何福龍回憶，“因為沒(méi)有一個(gè)‘婆婆’，繞來(lái)繞去，參會(huì )的人基本聊不到一起”。
各部門(mén)職能分散不僅導致決策效率低下，職能交叉、互相制衡，甚至使部門(mén)間“互為壁壘”。以至于有地方執法人員抱怨：“現在各個(gè)部門(mén)間老是拉拉扯扯，市場(chǎng)怎么管得好？”
記者在一些地方看到，當地僅投訴熱線(xiàn)就有20多個(gè)，資源浪費多，維權效率低。內蒙古商務(wù)廳一名負責人表示：“感覺(jué)現在市場(chǎng)成長(cháng)得像高中生，各部門(mén)管理水平還是小學(xué)生�！�
內耗：?jiǎn)挝活I(lǐng)導“不行也行”
《經(jīng)濟參考報》記者在調研時(shí)發(fā)現，省級、地市級部門(mén)主要批評“外耗”、“互耗”現象，而地方縣級部門(mén)則對“內耗”問(wèn)題產(chǎn)生較嚴重的不滿(mǎn)情緒。
一些基層執法人員反映，基層“執法難”，根子在“內部亂”。由于基層監管部門(mén)權力相對集中、外部監督不足，一些單位領(lǐng)導瀆職侵權，普通干部消極懶政現象成為“內耗”的主要表現。
首先是單位領(lǐng)導權力缺乏監督，“不行也行”，甚至走上犯罪道路。日前，湖南省藥監局副局長(cháng)劉桂生等26名醫藥監管人員因對劣藥從輕處罰而被一次性查處。他們分別掌握了藥品生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)許可審批、藥品質(zhì)量監管、藥品質(zhì)量層次認定、藥品價(jià)格認定等重要行政職權，能直接影響到藥企生存，于是大肆以權謀財、徇私枉法。劉桂生供述，由于權力集中和監管缺失，他在分管范圍內可“自己說(shuō)了算”。
“領(lǐng)導在搞‘內耗’的單位，秉公執法真難”，一些基層執法干部接受記者采訪(fǎng)時(shí)坦言，“遇到這種領(lǐng)導，自己要么被排除在利益圈子之外，啥都不知道，要么就被拉入伙，啥都不敢說(shuō)�！�
其次是干部人事制度在與社會(huì )環(huán)境“脫節”，一批基層干部感到“沒(méi)指望、沒(méi)前途”，從而消極懶政。
在記者走訪(fǎng)的許多縣市，基層執法人員普遍反映患上了“副科病”，即提拔到副科級后，仕途遇到了“天花板”。云南省一名基層工商局副局長(cháng)已經(jīng)參加工作17年，在2002年就到了副主任科員級別，盡管此后10多年他再也沒(méi)被提拔，他仍認為自己“非常幸運”，因為當地整個(gè)工商局就一個(gè)正科級崗位。
浙江、福建的多位基層執法人員坦言，在當前中央進(jìn)一步深化行政審批改革的同時(shí)，要加快干部人事制度改革，在國內貿易飛速發(fā)展、市場(chǎng)變化萬(wàn)千的當下，如果干部人事制度安排跟不上時(shí)代，基層執法部門(mén)能否盡心盡力履行職責，就要打一個(gè)大大的問(wèn)號。(本版稿件由記者車(chē)曉蕙、周立民、陳鋼、褚曉亮、姚玉潔、康淼、黃深鋼、袁軍寶采寫(xiě))
