編者按 城鎮化在過(guò)去30多年的中國經(jīng)濟增長(cháng)中功不可沒(méi)。如今，它正進(jìn)入“第二季”，背負著(zhù)讓部分農民真正變?yōu)槭忻�、帶�?dòng)中國經(jīng)濟進(jìn)一步升級的重要使命，受到全社會(huì )史無(wú)前例的關(guān)注。
任何激蕩的時(shí)代變革，總是伴隨著(zhù)不確定性和艱難探索。歷史慣性的力量如此強大，我們看到，各地城鎮化仍然難抑制大躍進(jìn)的沖動(dòng)，而土地制度和戶(hù)籍制度的變革之路依然布滿(mǎn)荊棘。城鎮化向何處去？種種路徑之爭一直存在。有些爭論正逐漸形成共識，有些爭論仍將長(cháng)期伴隨著(zhù)城鎮化的歷史進(jìn)程。
在十八屆三中全會(huì )召開(kāi)之前，本報推出“城鎮化·亂象與尋路”系列深度報道，以探究城鎮化的現實(shí)困境和發(fā)展路徑，敬請關(guān)注。
十八屆三中全會(huì )定于11月召開(kāi)，各方普遍預計城鎮化將成為會(huì )議重點(diǎn)，而幾經(jīng)修改的全國城鎮化發(fā)展規劃也呼之欲出。中國城鎮化——這場(chǎng)全球最大規模的人口遷徙，有望進(jìn)入加速推進(jìn)期。
然而，相對于中央強調新型城鎮化要以“人的城鎮化”為核心，不少地方仍舊陷入“重物輕人”的誤區，城鎮化“大躍進(jìn)”中暴露出諸多問(wèn)題。記者從多地調研了解到，很多地方借著(zhù)城鎮化的名義“圈地造城”，急于求成地改變城市面貌，結果演變成單純的爭項目、上工程，一些房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商也大舉涌入中小城市占地，地方債務(wù)風(fēng)險和中小城市房地產(chǎn)泡沫問(wèn)題令人擔憂(yōu)。
冒進(jìn) 地方熱衷“造大城”“建新城”
一些專(zhuān)家認為，我國城市規劃缺乏想象力和品位，動(dòng)輒想成為“東方小巴黎”、“中國威尼斯”，千城一面，沒(méi)有一點(diǎn)自己的特色。如果各地沉迷于“特大城市”等城市擴張路徑之中，極有可能走上以前的老路。
“攤大餅”，這是對以往城市規劃和建設最常見(jiàn)的形容。近年來(lái)集中爆發(fā)的“大城市病”并沒(méi)有影響地方政府將城市攤大的決心，“特大城市夢(mèng)”仍見(jiàn)諸于多地新型城鎮化規劃之中。一些地方打著(zhù)推進(jìn)城鎮化的旗號，紛紛打造新城建設模式，并且有愈演愈烈之勢。
國家發(fā)改委城市和小城鎮改革發(fā)展中心課題組近期對12個(gè)省區的調查顯示，12個(gè)省會(huì )城市規劃建設55個(gè)新城新區，平均一個(gè)城市要建4.6個(gè)；144個(gè)地級城市規劃建設200個(gè)新城新區，平均每個(gè)地級市1.5個(gè)。
記者調研發(fā)現，當前城市規劃發(fā)展中有三大問(wèn)題突出。
一是定位過(guò)高。大型城市規劃建設國際大都市、國家中心城市；省會(huì )城市提出建設國際化城市，大區域中心城市；一些中型城市也提出建設省內中心城市，或者區域金融中心、教育中心、文化中心。
二是速度過(guò)快。一些城市體量不大，胃口不小，希望借新型城鎮化的大好機遇實(shí)現“彎道超車(chē)”，“后發(fā)趕超”，卻沒(méi)考慮自身的“消化能力”。貴州一個(gè)縣級市，在建的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)面積達到1000萬(wàn)平方米，可以提供超過(guò)10萬(wàn)套住房，而目前市區總人口才30萬(wàn)出頭，消化現有住房的周期就超過(guò)15年。
三是用力過(guò)猛。廣東某縣級市，自然風(fēng)光優(yōu)美，出于整體規劃的考慮，上級政府規劃部門(mén)一直將其規劃為生態(tài)屏障，其中大部分劃為生態(tài)用地，限制工業(yè)開(kāi)發(fā)。而記者走訪(fǎng)發(fā)現，該市近期卻提出，“不能有了生態(tài)沒(méi)了經(jīng)濟”，希望將上級規劃部門(mén)核準的旅游度假開(kāi)發(fā)區容積率提高三倍。江蘇某鎮，政府財力不足，征地速度卻不降，直接給農民打白條，言稱(chēng)征地補償“過(guò)兩年再給”。
深圳大學(xué)管理學(xué)院教授肖俊表示，城鎮化離不開(kāi)政府規劃，但定位過(guò)高、速度過(guò)快、用力過(guò)猛的問(wèn)題，根源是政府行政過(guò)度驅動(dòng)，部分地方政府對城市發(fā)展規律和經(jīng)濟發(fā)展規律沒(méi)有很好的認識，主觀(guān)決策意識濃厚，缺乏必要約束和科學(xué)民主決策機制。
記者在貴州黔東南某市發(fā)現，由當地政府主導，在一座山上規劃建設了一個(gè)商業(yè)城，320棟數百平方米的民族風(fēng)格三層小樓密密麻麻排列在蜿蜒的盤(pán)山路上，還分了不同區域，有的規劃賣(mài)茶、有的區域賣(mài)民族銀飾、有的區域做餐飲。當地政府負責人表示，政府出全資，希望打造成民族風(fēng)情文化園，總投資額“八九億元”。
一位房地產(chǎn)業(yè)內人士對《經(jīng)濟參考報》記者表示，像政府這樣“造城”，想法很好，但難度太大�！叭墓镩L(cháng)的盤(pán)山商業(yè)街，就兩個(gè)車(chē)道，車(chē)多了怎么辦？這么遠的山路，沒(méi)車(chē)的市民怎么上去？連賣(mài)什么都規劃，有沒(méi)有市場(chǎng)？如果是我們這樣的市場(chǎng)機構，肯定會(huì )在前期對人流和來(lái)客量做深入調查�！�
廣東省建筑設計院原院長(cháng)何錦超認為，有些城市的領(lǐng)導氣魄很大，幾億資金投入，其實(shí)錢(qián)都是納稅人的，花錢(qián)有沒(méi)有走完法定決策程序？用行政代替市場(chǎng)，可能造成很大的投資風(fēng)險和資源浪費，也扭曲了城鎮化發(fā)展的方向。
隱憂(yōu) 三四線(xiàn)城市泡沫激增
在一二線(xiàn)城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)趨于飽和的情況下，一些大型房產(chǎn)商開(kāi)始轉戰三四線(xiàn)城市。在雄厚資金實(shí)力的支撐下，一些三四線(xiàn)城市迅速進(jìn)入“大盤(pán)時(shí)代”，以高檔住宅社區、城市綜合體為代表的新城新區建設如火如荼。
作為一個(gè)環(huán)境優(yōu)美的三線(xiàn)城市，濱海城市煙臺近年來(lái)吸引了大批房產(chǎn)巨頭的目光。從2008年開(kāi)始，萬(wàn)科、保利、招商、金帝、龍湖等大型房產(chǎn)商相繼涉足煙臺。目前，已有10多家在全國擁有100萬(wàn)平方米以上開(kāi)發(fā)量的地產(chǎn)商在此圈地開(kāi)發(fā)，其中龍湖地產(chǎn)在養馬島對岸區域的葡醍海灣項目占地8500畝，從2011年開(kāi)始規劃開(kāi)發(fā)期長(cháng)達十年，計劃投資500億元，擬在一片沿海灘涂上打造一座現代新城。
記者近日在煙臺市芝罘區梁家居民區看到，隨著(zhù)兩個(gè)村落的陸續搬遷，一個(gè)由萬(wàn)科投資的以住宅為主的高檔社區正在崛起。據煙臺萬(wàn)科御龍山項目工程師董敏介紹，萬(wàn)科于2009年進(jìn)入煙臺市場(chǎng)，目前在煙臺有開(kāi)發(fā)5個(gè)項目。
在外來(lái)開(kāi)發(fā)商大興土木的同時(shí)，煙臺本土的大型房企也不甘寂寞。在清泉寨南側，山東祥隆企業(yè)集團正在開(kāi)發(fā)建設萬(wàn)象城項目。據萬(wàn)象城商業(yè)管理公司經(jīng)理鮑四旺介紹，這一占地58萬(wàn)平方米的項目是一個(gè)包括商業(yè)與住宅的城市綜合體項目，公司成功吸引香港新世界百貨入駐。2008年10月開(kāi)工建設，預計今年10月完工，計劃投資50億元。
煙臺市建筑節能與城市房地產(chǎn)綜合開(kāi)發(fā)管理辦公室產(chǎn)業(yè)科科長(cháng)王強認為，大企業(yè)參與城鎮化建設完全是利益驅動(dòng)。從煙臺來(lái)看，大型房企絕大部分是自己來(lái)的，這得益于煙臺依山傍海的自然稟賦。萬(wàn)科2009年進(jìn)入煙臺，經(jīng)過(guò)十幾輪競價(jià)才拍得海云臺住宅項目，完全不是靠地方政府主動(dòng)去招商。
記者注意到，這些房產(chǎn)商的進(jìn)入，恰好解決了一些城市舊村改造對資金的巨大需求，從而也得到了當地政府大力配合與支持。比如，被稱(chēng)作“史上最難”的拆遷工作多由當地政府來(lái)做，開(kāi)發(fā)商只管開(kāi)發(fā)建設。
目前，房地產(chǎn)企業(yè)已成為各地新城建設的主力軍。而三四線(xiàn)城市，依靠“低地價(jià)、造人氣、造新城”的城鎮化冒進(jìn)，帶來(lái)的一大隱患就是房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)剩，尤其是三四線(xiàn)城市泡沫越造越大。根據國家統計局數據，2012年，我國房地產(chǎn)企業(yè)房屋竣工面積99425萬(wàn)平方米。
中國指數研究院調查表明，三四線(xiàn)城市已出現供應過(guò)剩的風(fēng)險。2010年—2012年，調查的61個(gè)三四線(xiàn)城市中60個(gè)供銷(xiāo)比小于1，商品房供應量相對較大，市場(chǎng)消化能力不足，供過(guò)于求態(tài)勢顯著(zhù)。
福星惠譽(yù)地產(chǎn)公司副總經(jīng)理姚澤春說(shuō)，中小型城市的泡沫甚至比一二線(xiàn)城市還要嚴重。一線(xiàn)城市消費能力很強，國家限制很?chē)栏�。中小城市的泡沫在拼命吹，為拉�?dòng)GDP，很多地方在新城建設中大量圈地蓋房。這些新城雖然地價(jià)較低，但位置較為偏僻、基礎設施配套不足，因此很多開(kāi)發(fā)商都樂(lè )于上大盤(pán)、超大盤(pán)項目，上百萬(wàn)方的樓盤(pán)比比皆是。房地產(chǎn)泡沫破裂，最先觸及的將肯定是熱衷造城、大干快上的各類(lèi)三四線(xiàn)城市。
風(fēng)險 盲目建設或現“債務(wù)黑洞”
專(zhuān)家提醒，目前一些地方政府“押寶”城鎮化，地方融資平臺的主要抵押靠土地，還債付息靠賣(mài)地，一旦新城成空城、土地出讓斷續，極有可能出現地方債危機。
樓盤(pán)住宅蓋起來(lái)了，但銷(xiāo)售率和入住率偏低，成為當前一些二三線(xiàn)城市新城建設的普遍現象，也給當地帶來(lái)巨大財務(wù)風(fēng)險。
比如在湖北省某地級市規劃占地近40平方公里的新城中，各類(lèi)已建或在建樓盤(pán)林立，新城區內的大洋五洲、和昌國際城兩大樓盤(pán)均為近百萬(wàn)方的大型小區。這些小區已基本建成，銷(xiāo)售中心卻人煙稀少，大部分房屋沒(méi)有裝修入住。
銷(xiāo)售人員告訴《經(jīng)濟參考報》記者，除少數被行政單位集體訂購外，其余房源銷(xiāo)售并不樂(lè )觀(guān)，部分樓棟的銷(xiāo)售率僅有50%，有的甚至更低。市民楊先生表示，這里只看見(jiàn)有人建房，沒(méi)有看到人裝修入住�！斑@里原是一片大山，誰(shuí)會(huì )來(lái)這么偏僻的地方買(mǎi)房？”
業(yè)內人士表示，很多地級市財政收入只有數十億元，但新城面積都相當于地級市，建設周期多在8年—10年，投資額在300年—500億元。雖然新城建設融資途徑多，但是土地抵押貸款依然占大頭，一旦房地產(chǎn)市場(chǎng)不景氣，土地出讓金或抵押貸款下降，新城建設就陷入停滯甚至荒廢。
各地主要依靠土地抵押、銀行貸款進(jìn)行的新城建設容易形成“債務(wù)黑洞”，潛藏著(zhù)不小的財務(wù)風(fēng)險和壓力。審計署日前公布的36個(gè)地方政府本級政府性債務(wù)審計結果顯示，部分地方以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)余額增長(cháng)，但土地出讓收入增幅下降，償債壓力加大。2012年底，4個(gè)省本級、17個(gè)省會(huì )城市以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)需償還本息2315億元，為當年可支配土地出讓收入的1.25倍。
華中科技大學(xué)中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰認為，為推進(jìn)新城建設，解決資金問(wèn)題，很多城市紛紛成立投融資平臺，其抵押資產(chǎn)主要是土地資源，或者以土地“白送”方式引進(jìn)開(kāi)發(fā)商“造城”。然而土地財政的透支危及著(zhù)新城可持續發(fā)展，為新城建設埋下一顆“不定時(shí)炸彈”�！斑@些融資平臺的土地資源賣(mài)光了怎么辦？帶來(lái)的直接后果就是地方政府債務(wù)負擔加劇，風(fēng)險放大，為地方今后可持續發(fā)展背上沉重包袱”。
據了解，目前新一輪大規模政府債務(wù)審計正在各地抓緊進(jìn)行。有專(zhuān)家表示，隨著(zhù)地方政府債務(wù)進(jìn)入集中還債高峰期，應關(guān)注地方政府償債風(fēng)險。一些地方既要借新債還舊債，又要借債搞新投資，債務(wù)總量明顯增加。很多地方政府擔心銀行不再貸款，而銀行擔憂(yōu)地方政府無(wú)力償債。（本文由本報記者白田田、烏夢(mèng)達、呂福明、徐海波、齊健、陳亮、魏宗凱、孔祥鑫、石志勇、熊琳、楊紹功采寫(xiě)）
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專(zhuān)家：“人的城鎮化”是經(jīng)濟增長(cháng)新動(dòng)力 |
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記者 白田田 北京報道 |
城鎮化，被看作是中國經(jīng)濟的最大發(fā)展紅利和增長(cháng)引擎。然而，經(jīng)過(guò)此前30多年的城鎮化，當前中國經(jīng)濟發(fā)展面臨著(zhù)城鄉矛盾突出、人口紅利逐漸消失、需求拉動(dòng)不足等諸多難題。專(zhuān)家認為，以人的城鎮化為核心的“新型城鎮化”成為了必然的選擇，以轉變過(guò)去低成本擴張的“半城鎮化”發(fā)展模式，為中國經(jīng)濟創(chuàng )造新的增長(cháng)源泉。
“半城鎮化”模式困境重重
今年春節后，長(cháng)三角和珠三角等地區再現“用工荒”，用工成本不斷上升，這已經(jīng)成為近年來(lái)困擾中國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的突出問(wèn)題。國家統計局發(fā)布數據顯示，2012年中國勞動(dòng)年齡人口在相當長(cháng)時(shí)期以來(lái)絕對數量第一次出現下降。
城鎮化所創(chuàng )造的“人口紅利”，這一過(guò)去30多年來(lái)支持中國經(jīng)濟持續快速增長(cháng)的主要因素，正在逐步消失。較早提出中國面臨“劉易斯拐點(diǎn)”的學(xué)者、中國社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟研究所所長(cháng)蔡昉認為，2003至2011年期間，農民工工資的年均實(shí)際增長(cháng)率達到12%，并且呈現逐年加速的趨勢，這個(gè)增長(cháng)速度符合中國經(jīng)濟到達劉易斯轉折點(diǎn)的預期。
與此同時(shí)，中國的“人口城鎮化”長(cháng)期滯后，1.6億外出農民工進(jìn)入城市卻沒(méi)有獲得市民身份，勞動(dòng)力流動(dòng)和聚集的潛力日益受到制約，被形容為“半城鎮化”。
蔡昉認為，沒(méi)有城市戶(hù)籍、未能均等地獲得相應基本公共服務(wù)的農民工，已經(jīng)是城鎮就業(yè)的主體。作為勞動(dòng)力供給主體的農民工，尚未能夠充分享受基本公共服務(wù)，一旦撤離勞動(dòng)力市場(chǎng)，必然給中國經(jīng)濟整體帶來(lái)風(fēng)險，甚至誘發(fā)社會(huì )風(fēng)險。
《經(jīng)濟參考報》記者了解到，一些企業(yè)用工短期化、功利化傾向加重，對勞動(dòng)者招之即來(lái)、揮之即去，缺少長(cháng)期的人力資源規劃和儲備，缺乏人文關(guān)懷；年輕員工沒(méi)有正常的向上流動(dòng)渠道，對自身未來(lái)發(fā)展充滿(mǎn)不確定性，職工對企業(yè)也缺乏必要的歸屬感和認同感。
全國人大財經(jīng)委副主任委員、經(jīng)濟學(xué)家辜勝阻告訴《經(jīng)濟參考報》記者，大量農民工實(shí)現了地域轉移和職業(yè)轉換，但還沒(méi)有實(shí)現身份和地位的轉變，這樣的城鎮化是一種“半城鎮化”。大規模農民工周期性“鐘擺式”和“候鳥(niǎo)型”流動(dòng)，造成了留守兒童、留守老人和留守婦女“三留守”人口的巨大的社會(huì )代價(jià)。
“目前工業(yè)化快于城鎮化、土地城鎮化快于人口城鎮化的模式會(huì )導致發(fā)展失衡，帶來(lái)突出的問(wèn)題�！眹鴦�(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究部研究員魏際剛認為，土地、能源資源的不可持續性、城市發(fā)展缺乏包容性，會(huì )增加社會(huì )發(fā)展的不穩定性、增加產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成本、加劇產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調等，最終波及城市的可持續發(fā)展以至國家工業(yè)化進(jìn)程。
“半城鎮化”模式已經(jīng)難以為繼，十八大報告明確提出“要堅持走中國特色新型城鎮化道路”，而新型城鎮化的核心正是“人的城鎮化”。雖然各地在當前加速推進(jìn)城鎮化的階段，仍然存在著(zhù)“重物輕人”的傾向，但新型城鎮化正逐漸成為社會(huì )各界共識。
國務(wù)院總理李克強此前表示，推進(jìn)城鎮化，核心是人的城鎮化，關(guān)鍵是提高城鎮化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農民。要走集約、節能、生態(tài)的新路子，著(zhù)力提高內在承載力，不能人為“造城”，要實(shí)現產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮建設融合，讓農民工逐步融入城鎮。
“新型城鎮化”是創(chuàng )新源泉
如果說(shuō)新型城鎮化的核心是“人的城鎮化”，過(guò)去很大程度上依賴(lài)“土地紅利”的中國經(jīng)濟增長(cháng)模式也將發(fā)生根本變化。分析人士認為，“人的城鎮化”通過(guò)人的聚集，實(shí)現知識的聚集，從而推動(dòng)創(chuàng )新和提高生產(chǎn)率，這將是未來(lái)中國經(jīng)濟增長(cháng)的新動(dòng)力。
蔡昉對《經(jīng)濟參考報》記者說(shuō)，國際經(jīng)驗教訓表明，在人口紅利消失之后，迅速實(shí)現經(jīng)濟發(fā)展方式從投入依賴(lài)型向生產(chǎn)率提高型轉變，核心是加快創(chuàng )新步伐，提高全要素生產(chǎn)率。而城市化產(chǎn)生的創(chuàng )意集聚效應和資源集約使用等優(yōu)勢，無(wú)疑是全要素生產(chǎn)率提高的重要源泉。
中歐國際工商學(xué)院經(jīng)濟學(xué)與金融學(xué)教授許小年認為，城鎮與農村的區別在于聚集程度，在人口密集的城鎮中，可以產(chǎn)生多種效應，包括規模經(jīng)濟效應、社會(huì )分工效應、節省交易成本、技術(shù)溢出效應、啟發(fā)和激發(fā)創(chuàng )新等。
通過(guò)推動(dòng)“人的城鎮化”，作為重要生產(chǎn)要素的勞動(dòng)力素質(zhì)也將逐步提升。魏際剛認為，農民市民化有利于提升人力資源的總體素質(zhì)和技能水平，優(yōu)化城市人口結構。如新市民通過(guò)享受基本醫療保障服務(wù)提升健康素質(zhì)，通過(guò)獲得教育和培訓機會(huì )提升技能，青年農村勞動(dòng)力市民化使城市老齡化程度降低，這些為城市產(chǎn)業(yè)結構調整和升級創(chuàng )造重要的前提條件。
當然，城鎮化對于消費的拉動(dòng)作用也是明顯的，這將加快我國消費主導的經(jīng)濟轉型，釋放巨大的內需潛力。蔡昉認為，在農民工成為實(shí)質(zhì)意義上的城市市民之前，由于他們的終身收入流缺乏穩定性，其消費充滿(mǎn)了后顧之憂(yōu)，并不能成為像城鎮居民一樣的正常消費者�？梢灶A期的是，市民化必然會(huì )進(jìn)一步增強農業(yè)轉移勞動(dòng)力的收入穩定性，擴大其勞動(dòng)參與率，收入增長(cháng)也是自然而然的，這將大幅度地擴大居民消費需求。
中國(海南)改革發(fā)展研究院院長(cháng)遲福林預計，未來(lái)10年，中國城鎮化率年均提高1.2個(gè)百分點(diǎn)，將再有2億農民進(jìn)入城鎮，加上現有的1.6億農民工，新增城鎮人口將達4億左右。按較低口徑，農民工市民化以人均10萬(wàn)元的固定資產(chǎn)投資計算，也能夠增加40萬(wàn)億元的投資需求。從消費需求看，2011年城鎮居民與農村居民人均消費比約為3.3：1，農村勞動(dòng)力和人口合理轉入城鎮就業(yè)和生活，其收入與消費必然會(huì )明顯增加。
對于拉動(dòng)投資的作用，辜勝阻分析稱(chēng)，按照現有城鎮化速度，社會(huì )消費總水平可以從現在的10萬(wàn)億級上升到20萬(wàn)億級，年均20萬(wàn)億元以上的投資規模會(huì )維持20年。
遲福林認為，加快投資轉型，重點(diǎn)在于實(shí)現投資與消費的動(dòng)態(tài)平衡，使投資增長(cháng)能夠反映人口城鎮化發(fā)展轉型與社會(huì )需求結構變化的基本方向和客觀(guān)趨勢。中國已進(jìn)入公共產(chǎn)品短缺時(shí)代，公共需求全面快速增長(cháng)，把投資的重點(diǎn)轉向教育、醫療、社會(huì )保障等公共產(chǎn)品領(lǐng)域的投資上，將會(huì )起到多方面的積極效果。
