備受關(guān)注的全國城鎮化工作會(huì )議召開(kāi)在即，土地制度和戶(hù)籍制度改革再次成為城鎮化背景下的核心議題。雖然每年有1000多萬(wàn)農民工進(jìn)入城市，但現行土地制度和戶(hù)籍制度方面的制度藩籬和“隱性”門(mén)檻，使得“農民工市民化”這一新型城鎮化的核心難以做實(shí)。
《經(jīng)濟參考報》記者了解到，一些城市利用居住證制度設置學(xué)歷、技能、投資等新門(mén)檻已成為普遍現象，或者存在只改變戶(hù)籍、未改善生活居住條件和福利水平的“空轉”現象。而當前的土地制度使得農民難以真正“走出去”和“留下來(lái)”，一些地方的戶(hù)籍改革試點(diǎn)中，甚至出現了原有城市戶(hù)籍人口希望換成農村戶(hù)籍的“逆城市化”現象。
門(mén)檻高 農民工身份難轉變
作為戶(hù)籍制度改革的過(guò)渡性政策，居住證制度已在多地探索實(shí)行。據全國城鎮發(fā)展改革試點(diǎn)經(jīng)驗總結材料，上海、浙江、廣東、江蘇、北京等地都將居住證與在當地落戶(hù)相掛鉤。然而，居住證已經(jīng)成為了農民工落戶(hù)新限制。
“自由遷徙”，首次出現在今年的政府工作報告中，報告提出要為人們自由遷徙、安居樂(lè )業(yè)創(chuàng )造公平的制度環(huán)境。而戶(hù)籍制度正是城鎮化過(guò)程中改革呼聲最高的制度藩籬之一。
去年2月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于積極穩妥推進(jìn)戶(hù)籍管理制度改革的通知》，要求今后出臺有關(guān)就業(yè)、義務(wù)教育、技能培訓等政策措施，不要與戶(hù)口性質(zhì)掛鉤，繼續探索建立城鄉統一的戶(hù)口登記制度。十八大報告中再次明確提出，要加快改革戶(hù)籍制度，有序推進(jìn)農業(yè)轉移人口市民化。
從近年來(lái)各地的實(shí)踐和國務(wù)院的政策來(lái)看，當前戶(hù)籍制度改革基本上遵循著(zhù)“積極穩妥”的思路。特別是對于農民工在大城市的落戶(hù)問(wèn)題，現有的政策還比較謹慎，以防“有的地方不分城市類(lèi)別不顧城市綜合承載能力，一味放寬落戶(hù)城市的條件”。
據了解，2000年，我國全面放開(kāi)了縣以下城鎮的落戶(hù)限制；2011年，全面放開(kāi)了農民進(jìn)入中小城市的落戶(hù)限制；2012年，首次放開(kāi)地級市戶(hù)籍，部分大城市和特大城市戶(hù)籍制度也在進(jìn)行探索。
不久前，廣州市取消農業(yè)戶(hù)口和非農業(yè)戶(hù)口劃分，統一登記為“居民戶(hù)口家庭戶(hù)”，引發(fā)人們對于戶(hù)籍制度改革加速推進(jìn)的猜想。此外，河北、遼寧、江蘇、山東、重慶、四川、廣西等10多個(gè)省區相繼取消了農業(yè)戶(hù)口和非農業(yè)戶(hù)口的二元戶(hù)口性質(zhì)劃分，統稱(chēng)為“居民戶(hù)口”。
有專(zhuān)家指出，一些地方戶(hù)籍制度改革存在“空轉”現象，即直接把農民的戶(hù)籍變了，但并沒(méi)有改變他們生產(chǎn)和生活居住條件，這樣的戶(hù)籍改革沒(méi)有意義。北京大學(xué)中國地方政府研究院院長(cháng)彭真懷認為，依附在戶(hù)籍上的社保、醫療、教育、養老等問(wèn)題不是公安部門(mén)和戶(hù)籍制度本身能夠解決的，戶(hù)籍放開(kāi)之后，更重要的是解決農民進(jìn)城的問(wèn)題，真正實(shí)現人的城鎮化。
記者了解到，不少地方在居住證、戶(hù)籍、公共服務(wù)方面設置學(xué)歷、技能、投資等諸多門(mén)檻已經(jīng)成為普遍現象。比如2010年至2012年5月，廣東省通過(guò)積分入戶(hù)的大約為農民工總量的百分之一，73.7%的積分入戶(hù)者具有一定職稱(chēng)或者嚴苛的職業(yè)資格。
今年7月1日起，上海開(kāi)始實(shí)行居住證積分制度。根據居住證積分制，持有居住證、總積分標準分值達到120分的外來(lái)人口，可以享受子女教育、異地高考、社會(huì )保險、證照辦理、住房、基本公共衛生、計劃生育等公共服務(wù)待遇。獲得積分的基礎指標包括年齡、教育背景、專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)和技能等級、在上海市工作及繳納職工社會(huì )保險年限等。
對于大量外來(lái)務(wù)工者來(lái)說(shuō)，特別是那些低文化水平的人，由于難以拿到120分的標準分，仍然都擋在門(mén)外。而且居住證和上海戶(hù)籍相比，仍然存在差距，比如不能享受上海市低保待遇，不能申請購買(mǎi)保障房等。
近日有媒體報道稱(chēng)，由公安部牽頭制定的“居住證管理辦法”草案已經(jīng)提交至國務(wù)院法制辦，有望在年內推出。其中較大的突破在于，居住證將不設置人才門(mén)檻，覆蓋所有外來(lái)人口。
負擔重 地方財政力不能支
戶(hù)籍制度改革最終要實(shí)現城鄉公共服務(wù)的均等化，還需要社保、財稅、土地政策等一系列改革配套。在實(shí)際操作中，很多城市不愿意放開(kāi)戶(hù)籍還有現實(shí)的考慮，主要就是因為地方財力難以承擔農民工市民化的高成本。
有測算稱(chēng)，一個(gè)典型農民工市民化(包括相應的撫養人口)所需的公共支出成本總共約8萬(wàn)元左右。全國人大財經(jīng)委副主任委員、經(jīng)濟學(xué)家辜勝阻不久前對湖北省六個(gè)三線(xiàn)城市進(jìn)行了調研，他認為農民工市民化有六項成本，包括隨遷子女教育成本、醫療保障成本、養老保險成本、民政部門(mén)的其他社會(huì )保障支出、社會(huì )管理費用和保障性住房支出。
廣東省的一位地方官員告訴記者，雖然國家和各省均出臺了基本公共服務(wù)均等化規劃和方案，但對于承擔基本公共服務(wù)的地方政府來(lái)說(shuō)，服務(wù)需求越來(lái)越多，財政上的壓力越來(lái)越大，而國家和省級財政稅收政策沒(méi)有調整，各省的政策存在差異，無(wú)法對接。要將龐大的外來(lái)人口全部納入公共服務(wù)均等化的統籌范圍絕非易事，即使是北京、上海、廣州等經(jīng)濟發(fā)達財政充裕的城市也難以承擔。
國家發(fā)改委城市和小城鎮改革發(fā)展中心主任李鐵認為，一次性將外來(lái)人口全部改成城市戶(hù)籍人口，不僅對地方財政形成較大壓力，也將會(huì )出現人口倒掛情況。因此，戶(hù)籍制度改革應分期分批實(shí)施，重點(diǎn)解決長(cháng)期舉家遷徙，在城鎮就業(yè)多年有穩定居住條件的居民。促使他們通過(guò)戶(hù)改在就業(yè)和居住地落戶(hù)。與此同時(shí)，對于沒(méi)有解決戶(hù)籍的居民，應先通過(guò)縮小公共服務(wù)差距解決農民工市民化問(wèn)題。
在李鐵看來(lái)，像北京上海這樣的大城市根本沒(méi)有辦法進(jìn)行戶(hù)籍制度改革，因為它們集中了全國最好的資源，福利基本上接近于發(fā)達國家了。對于中國的一個(gè)城市，要解決戶(hù)籍，同時(shí)要解決含在戶(hù)籍上的公共福利，意味著(zhù)政府的支出一定會(huì )向這方面傾斜，會(huì )使原來(lái)的居民福利受到很大的影響。
有專(zhuān)家認為，深化城鎮化配套改革需要在中央政府和地方政府以及政府企業(yè)和個(gè)人之間構建多元化的成本分擔機制。比如應該建立“人錢(qián)”掛鉤機制，即根據各城市吸納農民工定居的規模，每年定向給予財政補助，以激勵城市吸納外來(lái)人口。
記者了解到，備受關(guān)注的“國家中長(cháng)期新型城鎮化規劃”中，作為地方財政重要來(lái)源的中央財政轉移支付的標準有望會(huì )進(jìn)行改變。未來(lái)我國財政轉移支付分配規模將一改之前以戶(hù)籍人口認定方式，更多考慮常住人口因素，根據常住人口規模進(jìn)行認定，以做到根據地方實(shí)際行動(dòng)真正合理分配公共資源。
安居憂(yōu) 進(jìn)城農民難舍土地
30多年前的城鎮化發(fā)端于農民從土地的束縛中解放出來(lái)，由此出現了全世界最大規模的人口流動(dòng)。在新型城鎮化推進(jìn)過(guò)程中，土地制度改革仍是關(guān)鍵因素。
一些在北京、深圳打工的農民工接受采訪(fǎng)時(shí)對記者說(shuō)，由于不清楚未來(lái)土地政策的變化，他們對于在城市里安家仍心存后顧之憂(yōu)。
中國社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟研究所所長(cháng)蔡昉認為，在缺乏穩定的定居預期的情況下，外出的農民工不敢轉讓承包土地的經(jīng)營(yíng)權，更不愿意放棄已經(jīng)閑置的宅基地，造成在最嚴格的土地管理制度下，土地的生產(chǎn)和生活利用率卻有所下降。
經(jīng)濟學(xué)家厲以寧曾表示，在推進(jìn)城鎮化過(guò)程中，土地確權要先行一步。他甚至認為，土地確權堪比另一次“土改”。
事實(shí)上，土地確權被看作保障農民土地財產(chǎn)權利的基礎性工作。通過(guò)確權，農民能夠拿到依法登記、具有法律效力的土地承包經(jīng)營(yíng)權證和宅基地使用權證，獲得更加穩定的預期，在城鎮化過(guò)程中真正能夠“走得出去”。
2012年底，國土部已基本完成了農村集體土地所有權的確權工作，農業(yè)部門(mén)則提出用5年時(shí)間基本完成農村土地承包經(jīng)營(yíng)權確權登記頒證工作，妥善解決農戶(hù)承包地塊面積不準、四至不清等問(wèn)題。
成都作為國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區，從2008年開(kāi)始推行以“還權賦能”為核心的農村產(chǎn)權制度改革。通過(guò)確權頒證，農民獲得了集體土地的使用權、經(jīng)營(yíng)權以及由此派生出來(lái)的轉讓權，使得農村產(chǎn)權更為全面。
據北京大學(xué)國家發(fā)展研究院綜合課題組的研究，成都土地制度改革的路線(xiàn)圖是，在農地確權的基礎上，以土地指標交易帶動(dòng)農村土地綜合整治，加大集體土地流轉、推動(dòng)土地資源的市場(chǎng)化配置、促進(jìn)城市化。
中國人民大學(xué)農業(yè)與農村發(fā)展學(xué)院副院長(cháng)孔祥智認為，隨著(zhù)農村土地所有權、使用權和經(jīng)營(yíng)權得到強化，再通過(guò)征地制度改革，將約束地方政府征地行為，大大提高征地補償水平和土地利用效率，并改變此前粗放的城鎮化發(fā)展模式。
清華大學(xué)教授蔡繼明則提出“農民自主型城鎮化”的概念，即鄉鎮集體在符合城鄉規劃的前提下，不經(jīng)過(guò)土地征用，在集體土地上推進(jìn)工業(yè)化和城鎮化并實(shí)現農民生產(chǎn)方式轉變與分享經(jīng)濟成果的城市化模式。
蔡繼明認為，農民自主型城鎮化保障了農村集體土地的權益，體現了農民當家作主的地位，使農民充分享受了工業(yè)化城鎮化的成果，縮小乃至消除了城鄉二元結構所產(chǎn)生的各種差距和矛盾，同時(shí)也減輕了政府的財政負擔。
脫鉤難 “逆城市化”現象顯露
因為農民市民化和土地財產(chǎn)權利掛鉤，在重慶、成都等地的戶(hù)籍改革試點(diǎn)中，出現了不少“逆城市化”的現象。一些農民工不愿意要城市的戶(hù)口，甚至于很多原有城市戶(hù)籍的人口，希望換成農村戶(hù)籍，以分得田地，享受城鎮化帶來(lái)的紅利。
前幾年，一些地方在城鎮化的推進(jìn)過(guò)程中實(shí)行“宅基地換房、土地換社�！钡恼�，實(shí)際上還是打著(zhù)土地的主意。比如重慶曾經(jīng)提出農民進(jìn)城的“三件舊衣”(農民的承包地、宅基地、林地)換“五件新衣”(包括養老保險、醫療保險、子女讀書(shū)、就業(yè)、住房)的政策，一度引起了很大爭議。
據全國城鎮發(fā)展改革試點(diǎn)經(jīng)驗總結，即使是在成都市，改革也沒(méi)有完全擺脫對農村土地的依賴(lài)關(guān)系。在城鎮保障性住房和失業(yè)保險等方面，還是根據居民是否擁有農村土地進(jìn)行了區別對待，比如居民如果在農村仍然擁有宅基地和相應的房產(chǎn)，那么在城鎮就不能享受保障性住房；居民在農村仍然擁有承包地和林地，就不能享受到基本的失業(yè)保險。
中國人民大學(xué)農業(yè)與農村發(fā)展學(xué)院副院長(cháng)鄭風(fēng)田認為，農民的宅基地與承包地其實(shí)一直在承擔著(zhù)農民的社會(huì )保障職能，所以目前的城鎮化還是不要急于去沒(méi)收農民的地與房。如果再出現2008年式的金融危機，上千萬(wàn)甚至幾千萬(wàn)人失業(yè)了，農村回不去了，宅基地與承包地沒(méi)有了，可能會(huì )引發(fā)大問(wèn)題。
專(zhuān)家認為，農民應該帶著(zhù)土地權利進(jìn)城，轉為市民后也保留其原有的土地權利，或采取市場(chǎng)化的退出機制。即使“土地換社�！本哂泻侠硇�，其前提也必須是農民能夠獲得和城里人同等的社會(huì )保障。
中國(海南)改革發(fā)展研究院院長(cháng)遲福林建議，一方面要盡快剝離土地的社會(huì )保障功能，尤其是在農村土地得不到物權保障、不能抵押貸款的情況下，不能硬性要求農民工以放棄土地權利為代價(jià)來(lái)獲得城市基本公共服務(wù)；另一方面要切實(shí)保障農民的土地收益權。在符合城鄉土地規劃的前提下，建立完善的農村土地使用權的轉讓、出租、抵押、入股的相關(guān)制度安排。
國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組的分析稱(chēng)，城鎮化進(jìn)程中，要保護好農民土地權益關(guān)鍵在于建立被征地農民社會(huì )保障制度，鼓勵農民帶著(zhù)土地權利進(jìn)城做市民，保障農民的宅基地用益物權，明確農民對農村整理節約出的建設用地享有收益權，確立以土地市場(chǎng)價(jià)值為土地補償標準的計量依據等。
據了解，國土資源部已經(jīng)考慮在加快完善農村醫療、養老等保障制度的前提下，逐步放開(kāi)宅基地使用權流轉。而目前浙江、安徽、廣東等地也已著(zhù)手進(jìn)行宅基地流轉試點(diǎn)工作，意在探索建立宅基地流轉制度，真正體現農民的財產(chǎn)權益，讓農民帶著(zhù)“第一桶金”進(jìn)城。
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“生活戴了個(gè)緊箍咒” |
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——農民工老王的進(jìn)城路 |
| 記者 白田田
北京報道 |
農民工老王還清楚地記得，2000年4月29日，那天他剛來(lái)到北京時(shí)，心里犯起了嘀咕：“北京是國家的首都，我一個(gè)農村的老百姓，它能容納我嗎？”
那一年，老王38歲，已經(jīng)是三個(gè)孩子的父親。由于當時(shí)在山東單縣老家蓋新房，加上母親生了場(chǎng)大病，老王欠下2萬(wàn)多元的外債，這逼著(zhù)他不得不離開(kāi)農村去謀生活。
老王想得很明白，要掙錢(qián)就得在人多和經(jīng)濟發(fā)達的大城市，“走不出去，就不知道外面的天有多大，地有多寬”。
沒(méi)過(guò)幾天，老王在北京南五環(huán)外的一家建材廠(chǎng)找到了工作，在裝配車(chē)間里看管物料。他很能干，做事有頭腦，又是高中學(xué)歷，很快在工廠(chǎng)里立住了腳。
剛開(kāi)始時(shí)每個(gè)月工資不到800元，他一直在城市里尋覓著(zhù)其他掙錢(qián)機會(huì )。第二年，老王帶著(zhù)老家的媳婦來(lái)到北京，在工作之外幫媳婦擺小攤，賣(mài)些炸丸子和糖糕之類(lèi)的小吃，每個(gè)月能額外賺2000元。
如今，老王已經(jīng)是建材廠(chǎng)成品庫的主管。平時(shí)愛(ài)好寫(xiě)點(diǎn)散文和小詩(shī)的老王說(shuō)，生活戴著(zhù)一個(gè)緊箍咒，包括家庭關(guān)系、世俗觀(guān)念，也包括戶(hù)口限制，這些都是很大的約束。
老王說(shuō)，農村人智商不比城里人低，而城里人享受到的東西更多，很多城里人還看不起農村來(lái)的打工者。比如剛來(lái)北京工作時(shí)，公司不給農民工繳納養老保險，還讓每個(gè)人簽字，聲明“我不愿意交保險”。最近兩三年，由于國家的強制政策，老王所在的公司才開(kāi)始給他們繳納養老金。
其實(shí)這么多年來(lái)，老王一直試圖打破這些生活中的緊箍咒。早在1979年夏天，剛剛高中畢業(yè)的他就偷偷離開(kāi)老家去山西打工，算得上是改革開(kāi)放后第一批離土離鄉的農民工。
由于戶(hù)口不在山西，老王找不到正式工作，合同工也只要本地人，他只能到親戚的建筑隊做事。頭一天的活就是挖基槽，要2米寬1米深，一鎬一鎬地刨，干下來(lái)雙手滿(mǎn)是血泡，晚上躲在被窩里“眼淚花花流，越想越難過(guò)”。
最后老王還是堅持了下來(lái)，接著(zhù)又到一家煤炭公司幫老板收貨、看料和卸車(chē)，他的想法很簡(jiǎn)單，就是為了改變家庭的貧窮面貌。兩三年后，他用工作的積蓄給家里蓋了三間瓦房，從山西買(mǎi)了名牌自行車(chē)、縫紉機和上海牌手表帶回老家，并且很快在家里娶了媳婦。
煤炭公司老板器重老王，勸他說(shuō)，“你們那里發(fā)展慢，還是來(lái)山西吧，可以把老人接過(guò)來(lái)，我幫你在這邊落戶(hù)”。老王心動(dòng)了，但由于媳婦在山西水土不服，他還是在1987年選擇回到了山東單縣的農村，重新當起了農民，只是偶爾會(huì )去到外地打工或者販賣(mài)些農產(chǎn)品。
多年后，老王再次離開(kāi)農村來(lái)到北京打工時(shí)，他已沒(méi)有了在外安家的想法。老王對他的子女說(shuō)，你們想在哪買(mǎi)房，想在哪發(fā)展，那是你們的事。對于老王而言，他計劃干到60歲退休后，回到縣城居住。
讓老王欣慰的是，他的三個(gè)子女都已經(jīng)在北京成了家，有了各自的小孩，大女兒還在北京五環(huán)外的黃村買(mǎi)了房。老王則于2007年在單縣縣城為老兩口買(mǎi)了套房子，當時(shí)的房?jì)r(jià)是每平米1400元，相比北京來(lái)說(shuō)便宜許多。
在縣城房子幾十米遠的地方，就是護城河公園，常有老年人在那里下棋、跳舞。老王想象著(zhù)自己退休后每天溜達到公園里參加活動(dòng)，鍛煉身體。他還準備在小區里開(kāi)個(gè)超市，“不是為了掙錢(qián)，而是為了享受生活，老了就一定要開(kāi)開(kāi)心心，不然會(huì )感到孤單”。
如果說(shuō)老王是第一代到城市里打拼的農民工，還多少眷戀著(zhù)農村和農村的土地，“畢竟那是生咱養咱的根”。老王的第二代、第三代已經(jīng)融入了城市，土地和鄉村都不再是戴在他們頭上的緊箍咒了。
老王向記者說(shuō)起一件小事：去年8月，他帶著(zhù)4歲的小孫女回山東老家，小孫女跟爺爺說(shuō)想要吃薯條。但老王不知道什么是薯條，結果買(mǎi)回來(lái)的是蝦條、紅薯干。后來(lái)，老王帶著(zhù)小孫女找到了縣城里的洋快餐店。一進(jìn)門(mén)，小孫女立馬興奮地說(shuō)，“爺爺，就是這里”。老王感嘆，自己活了這么大把年紀，都還沒(méi)吃過(guò)薯條，這就是城市和農村的差距。
老王說(shuō)，現在政策有了變化，他的孫輩們可以在大城市里就地上學(xué)。農村人為城市的發(fā)展做出了貢獻，他們的子女應該享受到同等的待遇，將來(lái)應該更加放開(kāi)。
