《經(jīng)濟參考報》記者獲悉，立足于以人為主的“全國城鎮化工作會(huì )議”將于年底召開(kāi)，城鎮化路徑選擇與改革將成為會(huì )議討論重點(diǎn)。
專(zhuān)家表示，目前很多官員對城鎮化的認識過(guò)于理想化，城鎮化規劃基本屬于錦上添花，都是給富人做的規劃，沒(méi)有窮人的空間。而真正的城鎮化應該考慮怎樣解決農村人口在城鎮的生存和就業(yè)空間，以及基本公共服務(wù)問(wèn)題，而不能建想象中的“空中花園”。另外，城鎮化改革正面臨著(zhù)土地財政依賴(lài)、戶(hù)籍管理難突破、行政管理制度固化、認識慣性等一系列傳統慣性的挑戰。
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趙乃育/繪 |
激進(jìn) 城市盲目擴張蘊風(fēng)險
在快速工業(yè)化與城鎮化進(jìn)程中，城鎮空間存在盲目擴展與無(wú)序蔓延的態(tài)勢，甚至出現嚴重失控局面。
日前，國家發(fā)改委城市和小城鎮改革發(fā)展中心對12個(gè)省區的最新調查顯示，12個(gè)省會(huì )城市全部提出要推進(jìn)新城新區建設，共規劃建設了55個(gè)新城新區，其中沈陽(yáng)要建設13個(gè)新城新區，武漢也規劃了11個(gè)新城新區。在144個(gè)地級城市中，有133個(gè)提出要建設新城新區，161個(gè)縣級城市中，提出新城新區建設的有67個(gè)，占41.6%。從公布規劃的96個(gè)新城面積來(lái)看，占地超過(guò)6000平方公里，相當于所在城市建成區一半以上。
新城新區、農村新社區是現階段城鎮化推進(jìn)的主要形式，但是城市擴張模式大都是攤大餅、模仿或者復制�！皳覀冋{研，幾乎每一個(gè)大城市附近都要搞一個(gè)新區，其規劃占地和人口甚至于遠遠超過(guò)老城區�！眹野l(fā)改委城市和小城鎮改革發(fā)展中心副主任喬潤令指出，現在不止鄂爾多斯，很多地方都出現了“鬼城”的現象，北京和天津之間也出現空城。
“根據調查，一些城市房地產(chǎn)項目空置率達40%-60%，有些中西部城市的房地產(chǎn)項目空置率更高達70%-80%�！眴虧櫫畋硎�，這造成土地等資源的極大浪費。如果城鎮化繼續沿用過(guò)去發(fā)展模式：城市攤大餅、無(wú)限制擴張，產(chǎn)城分離、排斥農民工進(jìn)城，城鎮化不僅不會(huì )成為未來(lái)經(jīng)濟發(fā)展的動(dòng)力，相反隱含較大風(fēng)險。
“從某種程度上講，近年來(lái)中國經(jīng)濟高速增長(cháng)主要依靠土地‘平面擴張’支撐�！敝袊鐣�(huì )科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長(cháng)魏后凱指出，我國大城市紛紛掀起撤縣(市)設區或建設新區的浪潮，動(dòng)輒數百平方公里，甚至達上千平方公里，存在一定的盲目性和無(wú)序性。
魏后凱指出，雖然我國實(shí)行嚴格的耕地“占補平衡”政策，但耕地占優(yōu)補劣現象嚴重，特別是我國各類(lèi)項目大多占用優(yōu)質(zhì)耕地�！半S著(zhù)城市建成區的快速擴張以及各類(lèi)花園式工業(yè)區建設，平原或居民點(diǎn)周?chē)鷥?yōu)質(zhì)高產(chǎn)良田面積大幅縮減，若不加制止，將會(huì )突破18億畝耕地紅線(xiàn)�！�
此外，國家發(fā)改委城市和小城鎮改革發(fā)展中心主任李鐵指出，一方面地方依靠土地財政，另一方面，由于征收土地帶來(lái)了數億人口進(jìn)入城市，但是也必須使政府通過(guò)開(kāi)發(fā)更多的土地來(lái)進(jìn)行補償。而這導致對土地財政過(guò)度依賴(lài)，形成債務(wù)危機。隨著(zhù)債務(wù)增加，融資難度加大，地方必須不斷地通過(guò)新增土地來(lái)緩解債務(wù)壓力，這一方面會(huì )帶來(lái)債務(wù)風(fēng)險，另一方面，矛盾長(cháng)期積累將阻礙經(jīng)濟增長(cháng)，并妨礙城鎮化水平的提高。
瓶頸 利益結構調整是難點(diǎn)
在城鎮化快速推進(jìn)的同時(shí)，城鎮化發(fā)展面臨的深層矛盾日益凸顯。
中國社會(huì )科學(xué)院副院長(cháng)李培林說(shuō)，“2012年中國城鎮化率達到52.57%，接近世界城鎮化平均水平，但是在教育、就業(yè)、醫療、養老保障性住房等方面，被納入城鎮人口統計的2.6億農民工隨遷家屬未能平等享受城鎮居民的基本公共服務(wù)�，F行戶(hù)籍管理、土地管理、社會(huì )保障、財稅金融、行政管理等制度固化了已經(jīng)形成利益失衡格局，制約了農業(yè)轉移人口市民化和城鄉發(fā)展一體化�！�
李鐵也認為，從戶(hù)籍分化到土地二元結構再到整體規劃，存在著(zhù)各個(gè)層次的利益結構之爭。
我國城鎮體系紛繁復雜是城市資源分配不均的原因之一。我國城鎮包括直轄市、副省級城市、較大城市、地級市等級別，而不同級別城鎮資源配置有限�！拔覈鞘匈Y源長(cháng)期以來(lái)受到行政等級對資源分配的干預，資源大量向直轄市、副省級城市流入，導致我國城鎮規模體系兩極分化�！蔽汉髣P認為，資源配置不均導致我國大城市規模膨脹，中小城市數量和規模下降，人均占有資源有限，公共服務(wù)能力低，基礎設施落后，出現了萎縮的狀態(tài)。
數據顯示，2000年-2010年，城市人口200萬(wàn)以上城市人口比重從22.53%上升至31.84%，城市人口規模50萬(wàn)-100萬(wàn)城市人口比重從15.54%上升至18.96%。而人口規模在20萬(wàn)-50萬(wàn)城市人口比重則從28.86%下降至22.89%，20萬(wàn)以下城市更是從18.52%下降至10.31%。
對此，魏后凱指出，雖然2010年全國小城鎮數量達1.94萬(wàn)個(gè)，但由于大城市對周邊小城鎮的極化效應以及發(fā)展機會(huì )的剝奪，加之小城鎮本身缺乏產(chǎn)業(yè)支撐、基礎設施建設滯后、公共服務(wù)水平跟不上等原因，導致小城鎮自身發(fā)展能力嚴重不足�！ �
值得注意的是，由于等級限制，一些本已城鎮化的城市又開(kāi)始出現人口流失現象。廈門(mén)大學(xué)宏觀(guān)經(jīng)濟研究中心主任、經(jīng)濟學(xué)院副院長(cháng)李文溥在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)時(shí)表示。他介紹道，以福建為例，福建沿海一帶，由于民營(yíng)經(jīng)濟高速發(fā)展，工業(yè)化發(fā)展速度較快，城鎮化進(jìn)程也相對較快。但這些地方由于城市投資不足，導致當地基礎設施、公共服務(wù)遠不能滿(mǎn)足當地的居民需求。比如福建工業(yè)發(fā)展最好的縣級市——晉江市，如今已經(jīng)聚集了100萬(wàn)的非農產(chǎn)業(yè)人口，但由于縣級市配套的限制，城市醫院仍是縣級水平，公安匹配也嚴重不足，導致本已吸引的高端人才不斷流失。
方向 城鎮化不能是空中花園
2010年我國287個(gè)地級以上的城市市轄區集中了全國51.2%的投資和56.3%的生產(chǎn)總值，但卻只容納了29%的人口。
李培林表示，隨著(zhù)近年來(lái)城鎮化的快速推進(jìn)，城鎮化發(fā)展面臨的約束和制約愈加凸顯。數以?xún)|計的農村轉移人口使城市社會(huì )面臨嚴峻的挑戰。
“我認識的很多地方官員，在主觀(guān)上對城鎮化的認識是一種理想化的產(chǎn)物�！崩铊F指出，我們在所有的城市看到規劃，都是錦上添花，都是給富人做的規劃，沒(méi)有窮人的空間。而真正的城鎮化需要提供更多就業(yè)機會(huì )，方便的生活和生產(chǎn)條件，而不是想象中的空中花園。
李鐵表示，現階段大量城市以城市花園的模式建設城市，意味著(zhù)城市的建設成本增加，而建設成本增加促地方高價(jià)賣(mài)地，地價(jià)高企又帶來(lái)了房?jì)r(jià)上漲，帶來(lái)城市成本的提高，致使農民進(jìn)入城市門(mén)檻越來(lái)越高，戶(hù)籍制度改革目標也難以實(shí)現。
“與此同時(shí)，城市發(fā)展模式的調整遇到一系列傳統慣性挑戰，當全國幾萬(wàn)個(gè)城市都在按照這種開(kāi)發(fā)新區花園的模式建設城市的時(shí)候，當一個(gè)改革觸動(dòng)所有政府官員利益的時(shí)候，改革措施是否可以持續延續下去，或者說(shuō)得到落實(shí)，這是值得懷疑的�！崩铊F說(shuō)。
對此，喬潤令認為，我國應嚴格控制特大城市和小城市新增建設用地，合理保證生活用地，提高生態(tài)用地比例，優(yōu)先保障基礎設施、公共服務(wù)設施和保障性住房用地�！ �
“我們需要的不是出現越來(lái)越多的特大城市，而應是小城市集群�！眴虧櫫钫J為，只有城鎮城市集群化，生活、居住、工作都得以解決并走向富足，才能使越來(lái)越多的人留在自己的城市。