國土資源部?jì)炔咳耸肯颉吨袊侣勚芸吠嘎�，“如果沒(méi)有大的變動(dòng)，新土改將會(huì )納入十八屆三中全會(huì )，但具體內容肯定是框架性思路和原則性改革方向。事涉全國性改革，新土改內容將宜粗不宜細�！�
中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì )第三次全體會(huì )議將于11月在北京召開(kāi)。公眾普遍對此次會(huì )議討論及進(jìn)一步推動(dòng)有關(guān)方面的改革抱有期待，其中，土地制度改革是輿論焦點(diǎn)之一。
9月中旬，有業(yè)內人士放出消息稱(chēng)：“十八屆三中全會(huì )或將出新土改的有關(guān)框架性思路�！�
無(wú)論外界如何揣測，毋庸置疑的一點(diǎn)是，新一屆中央政府組成以來(lái)，城鎮化成為推進(jìn)改革、穩定增長(cháng)的重中之重。城鎮化涉及土地、戶(hù)籍、公共服務(wù)等一系列制度調整，如此，改革和完善現行的土地管理制度將是無(wú)法繞開(kāi)的門(mén)檻。
更不可回避的是，集體土地制度弊端日益顯現，尤其是農村集體土地征收補償安置引發(fā)的社會(huì )矛盾，以及大量農村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城帶來(lái)的一系列社會(huì )問(wèn)題，日益影響社會(huì )穩定，甚至影響政府的公信力和威信，演變?yōu)檎螁?wèn)題。
作為長(cháng)期研究土地制度的學(xué)者，中國土地學(xué)會(huì )副理事長(cháng)黃小虎期待著(zhù)三中全會(huì )對于土地制度改革能有實(shí)質(zhì)性突破。在他看來(lái)，“目前改革政府經(jīng)營(yíng)土地制度的時(shí)機已經(jīng)成熟，允許集體建設用地進(jìn)入市場(chǎng)，是土地制度改革的題中應有之意�！�
從“既要地，也要人”到“只要地，不要人”
上世紀80年代，被征地的農民以“農轉非”身份被統一安置就業(yè)。據長(cháng)期在國土系統工作的黃小虎回憶，計劃經(jīng)濟時(shí)期，國家征地的補償費用不高，但對因征地而失地的農民，由國家予以安置。其具體措施，一是“農轉非”，農業(yè)戶(hù)籍轉為城市戶(hù)籍；二是把農業(yè)勞動(dòng)力安排到城市企事業(yè)單位就業(yè)。
“這種轉變所體現的經(jīng)濟關(guān)系，是失地農民能在一定程度上，分享土地轉變用途后產(chǎn)生的增值收益�！秉S小虎說(shuō)。他將過(guò)去計劃經(jīng)濟時(shí)期的征地制度比喻為“既要地，也要人”。
國土資源部耕地保護司司長(cháng)嚴之堯認為，在當時(shí)土地、資金相對匱乏的條件下，現行的土地制度有效推動(dòng)了重點(diǎn)區域的快速城鎮化、工業(yè)化，防止了農村土地的無(wú)序流失，避免了城鄉建設對農業(yè)生產(chǎn)的沖擊。
在計劃經(jīng)濟時(shí)期，國家工業(yè)化、城市化進(jìn)程相對緩慢，加之有“農轉非”的利益分享機制，征地引起的社會(huì )矛盾并不尖銳，很多農民甚至還盼望國家征地，“把征地當作改變自身命運的機遇”。
進(jìn)入20世紀90年代以后，被征地農民開(kāi)始轉為貨幣安置。在激烈的就業(yè)市場(chǎng)競爭中，征地農轉非人員開(kāi)始演變?yōu)椤叭跽摺薄?/P>
根據重慶市政協(xié)一則關(guān)于《渝北區征地農轉非人員生活困難狀況的調研報告》顯示：征地農轉非人員中，享受城市最低生活保障、人均月收入450元內的低收入家庭，享受廉租房待遇的無(wú)房戶(hù)和住房擁擠戶(hù)等，在缺少收入來(lái)源，物價(jià)不斷攀升，支出不斷增加的狀況下，生活十分困難。
上述報告稱(chēng)：征地農轉非人員，轉非前自給自足，有的還較為富裕。如龍溪地區轉非前的農民，通過(guò)種植蔬菜，養殖水產(chǎn)畜禽，閑暇時(shí)外出打工，家庭人均年收入一般在1萬(wàn)～3萬(wàn)元左右。農轉非后，熟悉的農活不能干了，不少人對城市的工作難以勝任。即使就業(yè)，收入普遍很低，辛辛苦苦起早貪黑干，一月工資才680元，經(jīng)濟狀況經(jīng)常處于捉襟見(jiàn)肘狀態(tài)。
長(cháng)久以來(lái)，土地征收補償一直以土地糧食作物年產(chǎn)值為基點(diǎn)確定補償費的辦法延續至今，這與農民的受償意愿有很大的落差，也與社會(huì )發(fā)展的現實(shí)狀況不相適應。
改革開(kāi)放30多年，普通公職人員的工資增長(cháng)了100倍以上，糧食價(jià)格增長(cháng)不到10倍。
“由于農業(yè)產(chǎn)值增加遠遠趕不上工業(yè)發(fā)展的速度，農產(chǎn)品和工業(yè)產(chǎn)品附加值的差距越來(lái)越大，農、工部門(mén)之間交易條件不斷惡化，造成被征地農民的實(shí)際受償水平大大減少，相對收入大幅降低。同時(shí)，農地轉為國有土地進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)，政府獲得了土地增值收益，開(kāi)發(fā)商或其他投資者也能從土地漲價(jià)中獲益，被征地農民卻無(wú)法分享發(fā)展成果，造成城鄉差距日益拉大�！眹乐畧蛘f(shuō)。
在當下，政府已無(wú)法提供“吃皇糧”式的就業(yè)機會(huì )，普遍做法是給被征地農民發(fā)放一筆安置補助費，讓其自謀出路。黃小虎將當下征地比喻為“只要地，不要人”。
但這種貨幣補償，卻是延續了計劃經(jīng)濟時(shí)期的做法，即由國家規定補償標準。補償費用的具體構成是：土地補償費、青苗補償費、地上地下構筑物補償費和人員安置補助費。
黃小虎分析稱(chēng)，土地補償費是按農業(yè)年產(chǎn)值的若干倍估算，大體屬于農地的地價(jià)。就是說(shuō)，農地改變用途后產(chǎn)生的增值收益，農民不能分享了；安置補助費也是按農業(yè)年產(chǎn)值的倍數來(lái)估算的，考慮的也只是農業(yè)勞動(dòng)力的再生產(chǎn)。
征地引糾紛
進(jìn)入21世紀，城鎮化發(fā)展戰略開(kāi)始全面實(shí)施。黃小虎表示，在許多地方黨委和政府的心目中，所謂“城鎮化”，就是大張旗鼓地搞城市建設和城市擴張。城市擴張要占用農地，城市建設的資金要靠征地后的“招、拍、掛”，于是分批次征收愈演愈烈，被“一腳踢”出去的失地農民與日俱增。
根據國土資源部資料顯示：1996年-2010年，全國建設用地增加7410萬(wàn)畝，已造成3000多萬(wàn)農民失去土地。2010年-2020年，全國還需要安排新增建設用地5250萬(wàn)畝，其中占用耕地約3000萬(wàn)畝。按照目前全國人均耕地水平和現階段每征收一畝耕地大約造成0.78個(gè)失地農民測算，這一階段將有2300萬(wàn)農民失去土地。
處于工業(yè)化、城鎮化快速發(fā)展期，由土地利益引發(fā)的矛盾已進(jìn)入高發(fā)期。嚴之堯分析認為，在現有土地利益分配格局下，大量被征地農民往往未能實(shí)現生產(chǎn)生活的同步發(fā)展，甚至變?yōu)樾碌摹盁o(wú)產(chǎn)者”，加上少數地方在征地過(guò)程中工作方式簡(jiǎn)單、粗暴，以及存在違反程序、克扣征地補償款項等行為，引發(fā)農民強烈不滿(mǎn)和抗爭。
據國家信訪(fǎng)局統計，當前群體性上訪(fǎng)事件60%與土地有關(guān)。土地糾紛已經(jīng)成為稅費改革后農民上訪(fǎng)的頭號焦點(diǎn)，占社會(huì )上訪(fǎng)總量的40%，其中征地補償糾紛又占到土地糾紛的84.7%，每年因為征地拆遷引發(fā)的糾紛在400萬(wàn)件左右，且呈易發(fā)、多發(fā)態(tài)勢。
嚴之堯進(jìn)一步分析認為，在現行土地制度下，集體土地僅被賦予了資源屬性，但沒(méi)有被賦予資產(chǎn)和資本屬性，其僅在有限的情形下才可以進(jìn)行建設和進(jìn)入市場(chǎng)，這就限制了市場(chǎng)流轉的可能性，客觀(guān)上也限制了農民土地財產(chǎn)權的實(shí)現，導致他們在社會(huì )分配中處于弱勢地位。
隨著(zhù)城市土地市場(chǎng)的日益火爆，農民的土地財產(chǎn)意識也日益覺(jué)醒，提出了按市場(chǎng)價(jià)補償和允許集體土地進(jìn)入市場(chǎng)等要求，抵制和抗拒政府征地的極端事件普遍發(fā)生�！叭绻^續沿襲現行的‘只要地、不要人’的模式，勢必招致農民的抵制，破壞黨和政府的形象與公信力�！秉S小虎說(shuō)。
“宜粗不宜細”
“如果沒(méi)有大的變動(dòng)，新土改將會(huì )納入此次三中全會(huì )，但具體內容肯定是框架性思路和原則性改革方向，事涉全國性改革，新土改內容將宜粗不宜細�！眹临Y源部一位不愿具名人士透露說(shuō)。
對比歷屆三中全會(huì )，可以發(fā)現，有關(guān)改革內容都是原則、方向性的，改革方式都是自下而上，循序漸進(jìn)的、從試點(diǎn)到全范圍的過(guò)程。
實(shí)際上，各地方試點(diǎn)早已經(jīng)開(kāi)始。今年6月出臺的《海南省集體建設用地管理辦法(試行)》，從根本上解決農村土地違法建房、非法入市等問(wèn)題。
8月5日，廣東省法制辦向社會(huì )公布，《廣東省農村宅基地管理辦法》，這份送審稿提出，將允許農村宅基地在鎮域范圍內流轉。呼喚多年的農村宅基地流轉即將成為現實(shí)。
改革尺度更大的是，10月1日即將實(shí)施的《溫州市農村產(chǎn)權交易管理暫行辦法》，規定包括農村土地承包經(jīng)營(yíng)權在內的十二類(lèi)產(chǎn)權，可在依法、自愿、有償、公開(kāi)、公平、公正的原則下進(jìn)行交易。
在各種改革嘗試中，呼聲最高的是農地入市。即是農村集體建設用地入市。
早在1998年《土地管理法》第二次修訂之時(shí)，國土資源部等部門(mén)就曾考慮是否將集體建設用地流轉內容納入，但最后折中方案是“先試點(diǎn)、再總結”。
近些年，各地相繼試點(diǎn)土地流轉。例如重慶的地票交易，成都的土地流轉，廣東佛山市南海區的配置股權分紅，天津的宅基地換房等等，盡管各地做法各異，但也積累了不同的土地流轉經(jīng)驗。
而轉折點(diǎn)發(fā)生在2008年。盡管當年啟動(dòng)新一輪《土地管理法》第四次修訂，未能將集體建設用地流轉合法化，但隨后召開(kāi)的中共十七屆三中全會(huì )則提出了建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)等改革目標，并強調依法征收農村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農村集體組織和農民合理補償。這都為今后土地制度改革指明了方向。
可是5年時(shí)間過(guò)去了，國家層面的土地改革卻沒(méi)有進(jìn)展，社會(huì )各界都寄望于十八屆三中全會(huì )。
中國社會(huì )科學(xué)院農村發(fā)展研究所宏觀(guān)室主任黨國英預測，即將召開(kāi)的十八屆三中全會(huì )如果對土地制度作出調整，從各地的試點(diǎn)來(lái)看，“農地入市”將會(huì )是土地改革的重點(diǎn)。
爭議“農地入市”
上述不愿具名的國土部門(mén)人士表示，以農村集體建設用地使用權和宅基地使用權流轉為突破口的“新土改”之所以爭議不斷，是因為大家擔心，農地入市會(huì )導致農民利益無(wú)法保障。
這也是中央政府的擔心——集體建設用地流轉會(huì )造成農民大量失地，形成社會(huì )的不穩定因素。為此，中央層面一直未對土地流轉有過(guò)明確表態(tài)。
今年全國兩會(huì )期間，全國政協(xié)委員、中央農村工作領(lǐng)導小組副組長(cháng)、辦公室主任陳錫文表示，依法、自愿、有償是土地流轉的基本原則，實(shí)踐中有些地方違背這些原則，出現違背農民自身意愿、強制性流轉土地的情況。
陳錫文的表態(tài)反映了中央層面一直以來(lái)的顧慮，即土地流轉會(huì )造成土地過(guò)度流向富裕階層，最終傷害到農民的利益。
據悉，近日國土資源部下發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地使用權流轉試點(diǎn)工作的指導意見(jiàn)》，其中一個(gè)重點(diǎn)就是集體土地流轉以后的管理和服務(wù)，如何保障農民的利益。
地方政府反對聲音也比較強烈。黃小虎表示，“允許集體建設用地進(jìn)入市場(chǎng)，必然觸及政府經(jīng)營(yíng)土地制度，并對這一制度下形成的利益格局產(chǎn)生沖擊�！�
據知情人士透露，目前改革方案爭議的焦點(diǎn)在于，改革政府經(jīng)營(yíng)土地的制度，必然涉及財政體制、金融體制、投資體制、干部管理體制、各級政府的事權劃分乃至區域經(jīng)濟布局、經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展戰略等各方面深層次改革，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身。
在黨國英看來(lái)，新土改問(wèn)題涉及農民土地所有權和地方政府對土地財政的沖動(dòng)等一系列深層次矛盾。如何讓集體土地同權參與城市開(kāi)發(fā)，如何保障集體土地所有者的利益，這都需要明確的頂層設計。
黃小虎認為，新土改的方向應該是允許集體建設用地通過(guò)各種方式上市交易，構建城鄉統一的土地市場(chǎng)。在這個(gè)大前提下，對于不同類(lèi)型的農村建設用地，要區別對待，分步推進(jìn)。
嚴之堯則認為，集體土地制度是一個(gè)重大而復雜的命題，必須找準切入點(diǎn)，從關(guān)鍵的征收制度改革入手，撬動(dòng)現代農村集體土地產(chǎn)權制度建設，同時(shí)配以國家財稅、金融、教育、醫療、司法等制度的健全完善，建立一套新型農村土地制度體系。