隨著(zhù)反腐敗力度不斷加大，多位“失蹤”官員為逃避黨紀國法處理，通過(guò)不同方式攜巨款外逃�！督�(jīng)濟參考報》記者調查發(fā)現，腐敗問(wèn)題向基層蔓延滲透的現象愈發(fā)明顯，外逃官員呈現出級別由高向低、從“熱衙門(mén)”向“冷衙門(mén)”蔓延的特點(diǎn)。專(zhuān)家認為，近期官員“失蹤”“外逃”事件折射出我國職務(wù)犯罪預警機制、官員出入境管理機制存在盲點(diǎn)。
掩蓋身份成為外逃主要手法
6月以來(lái)，廣東廣州、湖北公安、湖南醴陵3名官員“失蹤”，引發(fā)公眾再度聚焦官員“失蹤”乃至“外逃”問(wèn)題�！督�(jīng)濟參考報》記者在調查中發(fā)現，隨著(zhù)反腐敗力度不斷加大，多位“失蹤”官員為逃避黨紀國法處理，通過(guò)不同方式攜巨款外逃。
今年6月，廣州市花都區原政協(xié)主席王雁威通過(guò)區政協(xié)辦公室向區委請假治病，至今仍處于“失蹤”狀態(tài)；湖南省醴陵市王仙鎮財政所原所長(cháng)鄧元華“失蹤”已超過(guò)120天；湖北省公安縣農業(yè)局原副局長(cháng)兼畜牧獸醫局局長(cháng)蔡道明已“失蹤”5個(gè)多月。
實(shí)際上，官員“失蹤”不歸并不罕見(jiàn)，且多數選擇了外逃。2010年，廣州市花都區畜牧獸醫局原局長(cháng)劉榮福以休假為名，持因私護照出境逃往美國；2012年，遼寧鳳城市委原書(shū)記王國強外逃后，被曝帶走巨額贓款；貴州省原交通廳廳長(cháng)盧萬(wàn)里、云南省原交通廳副廳長(cháng)胡星、深圳市南山區原政協(xié)主席溫玲、溫州市鹿城區原區委書(shū)記楊湘洪等官員外逃事件也都引起一時(shí)轟動(dòng)。
最高人民檢察院公布數據顯示，2011年檢察系統抓獲在逃職務(wù)犯罪嫌疑人1631人，同比上升27%，追繳贓款贓物共計77.9億元。記者在采訪(fǎng)中了解到，盡管“失蹤”原因未有定論，但從以往經(jīng)驗及所掌握的情況來(lái)看，“失蹤”“外逃”官員多半存在經(jīng)濟問(wèn)題。
湖南省紀委預防腐敗室副主任陸群介紹說(shuō)，官員失蹤或外逃情形主要有四種：一是因欠巨額債務(wù)無(wú)法償還、感情糾紛等原因脫崗外出躲避；二是因挪用公款無(wú)法償還等違法犯罪行為敗露而畏罪潛逃；三是分管負責財務(wù)的人員利用職務(wù)之便攜款潛逃；四是貪官畏罪外逃，或因其他原因叛逃。相關(guān)專(zhuān)家總結出近期官員“失蹤”外逃的三種方式：“請假失聯(lián)式”“聽(tīng)風(fēng)失蹤式”“突然消失式”。
公安縣紀委有關(guān)人士向記者透露，今年上半年，湖北省統一開(kāi)展三農保險資金審計調查，發(fā)現蔡道明可能存在重大經(jīng)濟問(wèn)題，公安縣紀委前期已找他談話(huà)，可能是他預感到情況不妙選擇“跑路”。
至今仍然下落不明的鄧元華，曾在湖南醴陵市多個(gè)鄉鎮擔任過(guò)財政所所長(cháng)，此前，有傳言稱(chēng)鄧元華攜款近300萬(wàn)元失蹤。坊間也有傳言稱(chēng)，鄧元華喜歡賭博且輸了很多錢(qián)�！�
事發(fā)后，醴陵市檢察院已介入調查。對于鄧元華失蹤的具體情況，醴陵市有關(guān)方面未公布調查進(jìn)展。他究竟是攜款潛逃還是因為之前挪用公款而失蹤，目前仍無(wú)法證實(shí)，涉及金額也尚未確定，但可以肯定其失蹤與經(jīng)濟問(wèn)題有相當大的關(guān)聯(lián)。
湖南郴州市農機局原副局長(cháng)王昌宏的“失蹤”也與債務(wù)有關(guān)。在輿論關(guān)注和郴州市“治吏風(fēng)暴”行動(dòng)推動(dòng)下，郴州市紀委監察局和相關(guān)部門(mén)經(jīng)過(guò)努力，去年4月，“失蹤”146天的王昌宏在廣東佛山被找到。
據王昌宏稱(chēng)，自己當時(shí)離開(kāi)主要是因為兩件事，一是經(jīng)商辦企業(yè)不善；二是借了高利貸，債主追債，自己應付不過(guò)來(lái)。
郴州市紀委辦案人員繪制的王昌宏“投資收益表”顯示，王昌宏違反規定，到冶煉廠(chǎng)、煤礦入股190萬(wàn)元和投資小水電給他帶來(lái)一些收益。不過(guò)，他自認為對經(jīng)濟比較在行，沒(méi)想到會(huì )栽倒在期貨上。據了解，王昌宏炒期貨虧損400多萬(wàn)元。
為了還銀行利息及繼續投資，他只得四處舉債，信用社、親戚、朋友、下屬甚至鄰居，都成了王昌宏借錢(qián)的對象。王昌宏說(shuō)，“我借了100多萬(wàn)元高利貸。在還債過(guò)程中，高利貸放債人糾集一些社會(huì )上的人來(lái)追討，實(shí)在沒(méi)辦法應對�！比缪┣虬阍綕L越大的債務(wù)，加上債權人步步緊逼，成了王昌宏“出走”的導火索。
《經(jīng)濟參考報》記者在采訪(fǎng)中發(fā)現，近年來(lái)，盡管中央不斷加強對官員出國的限制，甚至專(zhuān)門(mén)規定，處級以上干部出境需要審批和備案。但是，掩蓋身份、繞過(guò)重重障礙，成為外逃官員們的主要手法。外逃貪官往往先把家屬送出國作為脫身的第一步，再里應外合把資產(chǎn)轉移到國外。
一些貪污金額小、權力小的官員基本潛伏在國內，另外一些貪污金額巨大，級別較高的官員多數逃向海外。2012年4月24日，王國強與妻譚某(丹東海關(guān)主任科員)持因私出國護照去了美國，此后再無(wú)消息。
“裸官”與“裸商”結成貪腐同盟
長(cháng)三角一位商人告訴《經(jīng)濟參考報》記者，近年來(lái)，出于安全考慮，一些自感有“原罪”的商人移民成了“裸商”，他們與貪腐官員結成利益同盟，官員幫助“裸商”牟利，同時(shí)也利用“裸商”便利的通道把貪腐所得轉移到境外。
“裸官”群體是外逃貪官的“預備隊”�！肮賳T外逃往往與資產(chǎn)轉移相結合，并且是其違法違紀行為的最后一個(gè)環(huán)節�！北本┖娇蘸教齑髮W(xué)廉潔教育與治理研究中心主任任建明說(shuō)，貪官出逃的路徑通常是非法斂財-家屬移民海外-轉移不明資產(chǎn)-擇機外逃等幾個(gè)步驟。
“茂名原市委書(shū)記羅蔭國案發(fā)前，子女就分別加入了澳門(mén)籍和澳大利亞籍，并在境外置業(yè)。羅蔭國本人持有多個(gè)假身份證，用于出入國境�！睆V東省紀檢系統一名干部告訴記者，其妻子鄒繼芳在茂名有一個(gè)“貴婦交際圈”，與羅蔭國夫婦有來(lái)往的企業(yè)老板近10人。
廣東一位紀檢干部介紹，貪官常常借商人之手把資產(chǎn)轉移出境，如通過(guò)地下錢(qián)莊洗錢(qián)出境，通過(guò)涉外公司在海外隱秘“截流”，在海外虛假投資等。隨著(zhù)國際經(jīng)濟往來(lái)增多，一些貪官通過(guò)貿易項目轉移資產(chǎn)，手法更隱蔽更難監控。
“此外，許多職務(wù)犯罪案件往往不是個(gè)體腐敗，而是一個(gè)地區、部門(mén)集體腐敗，呈現相互之間的勾結和同謀。一旦關(guān)鍵人物面臨調查，‘貪腐同盟’會(huì )為其外逃提供便利條件�！敝袊嗣翊髮W(xué)公共政策研究院反腐敗與廉政政策研究中心主任毛昭暉說(shuō)。
隨著(zhù)經(jīng)濟全球化進(jìn)程加快，特別是我國反腐敗力度的加大，我國官員外逃近年來(lái)呈現出一些新特點(diǎn)、新趨勢。
中山大學(xué)廉政與治理研究中心調研發(fā)現，隨著(zhù)公眾對公共服務(wù)需求的增加，公共衛生、園林綠化、環(huán)保等部門(mén)也變成了“熱衙門(mén)”，可以支配大量的資源和資金，這也為權力腐敗提供了巨大空間。
毛昭暉說(shuō)，過(guò)去外逃的有不少都是國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)人員，但從近兩年的情況來(lái)看，養老金、保障房、三農資金管理等與民生相關(guān)的政府部門(mén)官員外逃數量呈上升態(tài)勢。如湖北最近失蹤的蔡道明與2010年廣州出逃的劉榮福均為畜牧獸醫局局長(cháng)�！懊裆I(lǐng)域腐敗應成為今后防治的重點(diǎn)，其腐敗行為可能帶來(lái)更多次生災害，引發(fā)群體性或突發(fā)性事件�！薄�
與此同時(shí)，借機外逃的“名頭”也從“考察式”變?yōu)椤靶菁偈健�。北京大學(xué)廉政建設研究中心主任李成言認為，近十年來(lái)，貪官外逃現象十分嚴重，從前幾年借出國考察名義“滯留不歸”，到如今借養病、休假等名義私自外逃，折射出新一輪反腐斗爭讓一些腐敗官員如坐針氈，通過(guò)多種手段外逃出境、以求平安落地。與因公出國相比，因私出國更加難以控制。
職務(wù)犯罪預警機制薄弱
專(zhuān)家認為，近期官員“失蹤”外逃事件折射出我國職務(wù)犯罪預警機制、官員出入境管理機制存在盲點(diǎn)。
一是一人多證，官員出境管理不嚴。根據中央相關(guān)規定，領(lǐng)導干部因公臨時(shí)出境要經(jīng)過(guò)所在單位、組織部門(mén)、人事部門(mén)等一系列審批。因私出國也要報經(jīng)上級部門(mén)、人事部門(mén)批準。
中山大學(xué)廉政與治理研究中心副教授張緊跟認為，雖然領(lǐng)導干部出國都有固定的程序安排，但從某種程度上講，這些程序并沒(méi)有真正發(fā)揮作用，反而被一些貪官所規避。不少領(lǐng)導干部“一人多證”，同時(shí)擁有幾個(gè)身份證件和護照。
根據以往的案例，許多官員擁有都不止一本護照，有些人私人護照不上交，有些人用假身份證再辦一個(gè)護照，這些都不在審批、報備之列，單位根本監控不到。比如，茂名市原市委書(shū)記羅蔭國、茂名市原常務(wù)副市長(cháng)楊光亮都被查出持有多個(gè)身份證。在這種情況下，官員使用其他身份因私出國一路綠燈。據了解，廣州市花都區畜牧獸醫局局長(cháng)劉榮福在外逃前就沒(méi)有向相關(guān)部門(mén)上交因私護照，最終持該護照前往美國。
“所謂的護照上交其實(shí)在管理中并不嚴格，有時(shí)候把護照放到信封里封好上交，相關(guān)部門(mén)負責人看都不看�！币幻鶎痈刹扛嬖V記者。
中南財經(jīng)政法大學(xué)廉政研究院院長(cháng)喬新生表示，從原則上來(lái)說(shuō)，處級以上干部只能辦理因公護照出境，而且因公護照必須交由外事部門(mén)管理。處級以上官員出境，必須經(jīng)過(guò)報備，不能隨意為之。
他說(shuō)，這些外逃官員中，有的擁有多個(gè)身份證，有的擁有多個(gè)護照，而且貪污所得巨額資產(chǎn)早已轉移到國外，這些都暴露了管理中的問(wèn)題�！拔覈姓夑P(guān)各級領(lǐng)導干部單位請假報告制度早已實(shí)行多年，為什么這些官員常常是失蹤一個(gè)月甚至到幾個(gè)月后才被發(fā)現呢？說(shuō)明機關(guān)工作人員人浮于事的現象仍然嚴重�！眴绦律J為，目前的情況是各項規定都有，關(guān)鍵是執行存在問(wèn)題。
二是個(gè)人重大事項有申報無(wú)“抽查”。個(gè)人重大事項報告制度是我國預防職務(wù)犯罪的一項重要機制。但實(shí)際上，不少地方干部存在謊報瞞報情況。2012年，因擁有20多套房產(chǎn)，被網(wǎng)友稱(chēng)為“房叔”的廣州市城市管理綜合執法局番禺區分局政委蔡彬，在紀檢部門(mén)的調查中被發(fā)現，在個(gè)人重大事項報告上只填了1套房。
今年2月25日，中共中央政治局常委、中央紀律檢查委員會(huì )書(shū)記王岐山在十八屆中央紀委二次全會(huì )所作的工作報告中表示，加強對配偶子女均已移居國(境)外的國家工作人員的管理和監督。認真執行領(lǐng)導干部報告個(gè)人有關(guān)事項制度，并開(kāi)展抽查核實(shí)工作。
專(zhuān)家認為，如果只申報不核查，申報就容易變成“盲人的眼睛、聾子的耳朵”。紀檢部門(mén)若對申報進(jìn)行抽查，與房產(chǎn)、銀行、證券、出入境等系統進(jìn)行比對，對腐敗分子將是一個(gè)巨大的震懾。
三是調查走漏風(fēng)聲變“報警”。中央黨校教授林喆說(shuō)，“一個(gè)比較諷刺的說(shuō)法是，‘貪官不打無(wú)外逃之仗’。往往調查風(fēng)聲一出，貪官便聞風(fēng)而逃�！�
毛昭暉表示，我國對職務(wù)犯罪的預警機制薄弱，對職務(wù)犯罪打擊力度不夠。當前我國在認定某個(gè)官員是否構成違法違紀職務(wù)犯罪證據不充分的情況下，只能對其談話(huà)，而不能采取一些強制性措施，談話(huà)等于給這些職務(wù)犯罪分子提了醒，容易出現外逃情況。
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專(zhuān)家：應將“腐敗嫌疑人”列入“黑名單” |
專(zhuān)家認為，遏制貪官外逃不能僅靠紀檢部門(mén)“盯”“管”“跟”，更需要從制度著(zhù)手，建立起防范外逃的“銅墻鐵壁”。當務(wù)之急，是要推進(jìn)領(lǐng)導干部個(gè)人重大事項申報和家庭財產(chǎn)申報，從源頭上防腐反腐；并通過(guò)廉政風(fēng)險數據聯(lián)網(wǎng)、加強國際合作等，讓貪官“插翅難逃”。
制度反腐專(zhuān)家、湖南商學(xué)院副院長(cháng)王明高，中央黨校教授林喆等專(zhuān)家指出，官員“失蹤”“外逃”屢屢上演，表明我國相應的預防和懲治措施存在漏洞。
一是家庭財產(chǎn)登記申報制和金融實(shí)名制等制度空白，無(wú)法監管公職人員財產(chǎn)變動(dòng)狀況。二是相關(guān)機制缺失，如外匯管理機制不完善，使貪官的非法所得外逃他國有隙可乘；官員出國活動(dòng)審查機制以及出入境管理機制不健全，使貪官能輕易逃往國外；民法追贓機制以及公民信用保障號碼的缺失，使追逃貪官舉步維艱。三是法律短板，如《反腐敗法》仍處研究中，貪賄犯罪仍有死刑設置，缺席審判制度仍未設立等。四是國際合作力度不夠，雖然2003年通過(guò)了《聯(lián)合國反腐敗公約》，實(shí)現了國際間的協(xié)作治腐，但由于國情與體制不同，各國對于案件的定性差別很大，再加上不是所有國家都遵守《公約》，為這類(lèi)跨境案件的執行增加了難度。
專(zhuān)家認為，違法違紀官員一旦出逃便很難追回，從境外引渡官員的成本非常高昂，同時(shí)還存在許多政治、法律壁壘。因此，我國應加強防堵，把貪腐官員控制在國內。目前，遏制貪官外逃靠紀檢部門(mén)“盯”“管”“跟”成本高、效率差，當務(wù)之急是要從制度著(zhù)手，建立起防范外逃的“銅墻鐵壁”。
首先，從源頭上構建反腐防腐機制，推進(jìn)領(lǐng)導干部個(gè)人重大事項申報工作，建立健全家庭財產(chǎn)申報制，完善金融實(shí)名制，設立遺產(chǎn)稅等制度。
國家行政學(xué)院公共行政教研室主任竹立家介紹，把官員配偶子女從業(yè)情況納入官員財產(chǎn)申報制度的范疇，是反腐斗爭的“國際慣例”。當前，應當推進(jìn)省市縣三級主要領(lǐng)導的個(gè)人信息、工作信息、家庭信息公開(kāi)化，并對申報情況進(jìn)行抽查，對領(lǐng)導干部個(gè)人重大事項申報不實(shí)或瞞報等情況，應制定相關(guān)懲處辦法。
2012年，廣東省出臺“關(guān)于加強市縣領(lǐng)導班子建設若干問(wèn)題的決定”，規定對配偶、子女均已移居國(境)外的，原則上不得擔任黨政正職和重要敏感崗位的領(lǐng)導職務(wù)。廣東還將加強對領(lǐng)導干部特別是主要領(lǐng)導干部的監督，嚴格落實(shí)領(lǐng)導干部報告個(gè)人有關(guān)事項制度，健全定期抽查核實(shí)、匯總分析制度，繼續推進(jìn)報告事項在一定范圍公示試點(diǎn)工作，逐步擴大試點(diǎn)范圍。
其次，打破“信息孤島”，構建各部門(mén)聯(lián)網(wǎng)的廉政風(fēng)險數據庫。
北京大學(xué)廉政建設研究中心主任李成言認為，官員擁有多個(gè)戶(hù)口甚至多個(gè)國籍、多處房產(chǎn)及資產(chǎn)，原因是紀檢、監察、公安、房管、銀行等部門(mén)未形成統一的核查系統，官員的核心數據信息碎片化。占有官員核心數據信息的部門(mén)不承擔反腐職能，反腐部門(mén)卻不占有信息�！凹o檢部門(mén)應建立起廉政風(fēng)險數據庫，設置紅橙黃綠風(fēng)險預警系統。如果高風(fēng)險官員因私出境，當把身份證或指紋輸入系統時(shí)，系統就會(huì )進(jìn)行報警�！�
再次，從完善反洗錢(qián)機制、建立民法追繳外逃贓款機制入手，創(chuàng )新反洗錢(qián)立法和反洗錢(qián)措施，利用獨立的民事訴訟程序打擊外逃貪官。
王明高建議，鑒于各國意識形態(tài)不同，貪官犯罪證據難以確定，刑事程序在國際反腐敗合作中存在難以逾越的局限性。要跳出刑法追繳贓款的固定思維，實(shí)施民法追繳贓款機制，對贓款可采取“收益分享”的處理方案，充分調動(dòng)被請求國的積極性，最大限度地追繳外逃贓款，挽回國家損失。
最后，建立公民信用保障號碼體系，創(chuàng )設“證紋一致”和實(shí)行“黑名單”等制度。
王明高建議，公民信用保障號碼每人終生一號，所有涉及個(gè)人信息的部門(mén)，包括公安、社保、金融、交通等，都采用公民信用保障號碼作為管理號碼�！白C紋一致”制度要求公務(wù)員出境時(shí)，護照、身份證上的“電子指紋”必須與持證人的指紋一致。而“黑名單”制度是將“腐敗嫌疑人”列入“黑名單”，交給出入境管理機關(guān)、出國審查機構、檢察院等機關(guān)，給腐敗嫌疑官員設置出國出境障礙。如果實(shí)行全國管理部門(mén)計算機聯(lián)網(wǎng)，將身份證、信用保障號、指紋三者結合管理，將彌補僅靠身份證管理的不足，有利于真正遏制貪官外逃。
