當年蜚聲中外的大包干發(fā)源地，“中國改革第一村”——安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村近年來(lái)大力推進(jìn)土地流轉，將土地集中后轉包、轉租招商引資，以期借工商資本“入農”帶動(dòng)經(jīng)濟邁入“富裕檻”，實(shí)現農業(yè)農村現代化。
　　《經(jīng)濟參考報》記者調查發(fā)現，在小崗村土地“化零為整”過(guò)程中，工商資本大舉進(jìn)入帶來(lái)新氣象的同時(shí)也出現了不少新問(wèn)題，如企業(yè)經(jīng)營(yíng)的土地出現大面積拋荒與閑置，行政力量過(guò)多介入致使流轉中部分農民權益受損，引發(fā)當地群眾的不滿(mǎn)和質(zhì)疑。業(yè)內人士認為，亟須從政策層面完善土地流轉的限制性政策和退出機制，從而避免新一輪土地集中過(guò)程中出現的“新圈地運動(dòng)”。

　　工商資本大舉進(jìn)入　土地流轉提速

　　近年來(lái)，隨著(zhù)工商資本大規模進(jìn)入，小崗村土地流轉進(jìn)入新階段，流轉速度明顯加快。截至目前，小崗村1.9萬(wàn)畝耕地的土地流轉率達到44.2%，接近全國平均水平的兩倍，已轉包的8400畝土地絕大部分交由農業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)經(jīng)營(yíng)。
　　目前進(jìn)入的企業(yè)主要包括：美國GLG集團(糖業(yè)加工；一次性買(mǎi)斷500畝，實(shí)際流轉1000畝)、廣東從玉菜業(yè)(蔬菜種植；一次性買(mǎi)斷260畝，實(shí)際流轉1300畝)、普朗特(農業(yè)觀(guān)光；流轉500畝)、金小崗(種植藍莓、大櫻桃、觀(guān)光旅游；流轉1300畝)、鴻浩公司(種植黃花梨；流轉780畝)、天津寶迪(種豬養殖；流轉600畝)以及鳳陽(yáng)縣的小崗面業(yè)(流轉500畝)等。
　　這些企業(yè)大多是2009年以后當地政府通過(guò)招商引資引進(jìn)的項目。從玉菜業(yè)小崗公司董事長(cháng)曹勇說(shuō)，2008年他作為從玉發(fā)展項目的選址負責人到小崗做過(guò)短暫考察，因考慮到當地缺水而放棄落戶(hù)小崗村的打算。但當時(shí)縣里一位主要領(lǐng)導熱情地從安徽追到廣東，并讓水文局出示一摞文字材料證明小崗的地下水可用于蔬菜生產(chǎn)灌溉。從玉菜業(yè)最終決定在小崗發(fā)展。
　　小崗村“村兩委”是土地流轉、引資入農的積極推動(dòng)者。小崗村村委會(huì )副書(shū)記余謙坦言，“對于土地流轉，村集體一開(kāi)始的態(tài)度就是為了讓招商項目能落地，屬于先有項目后有地，被動(dòng)式去搞土地流轉；然而現在則開(kāi)始積極作為、主動(dòng)介入，即先把土地流轉集中，再找項目結合在一起�！�
　　記者經(jīng)調查發(fā)現，這七八家企業(yè)進(jìn)入小崗“務(wù)農”目的有較大差異：一類(lèi)是“帶著(zhù)情懷”搞農業(yè)，如GLG集團投資者是一名美國華裔，為鄉村發(fā)展而落戶(hù)于此。二是帶著(zhù)“淘金夢(mèng)”搞農業(yè)，如金小崗流轉了1300畝土地，種植美國大櫻桃、藍莓等高價(jià)值農產(chǎn)品，同時(shí)發(fā)展休閑觀(guān)光農業(yè)，已開(kāi)始顯出效益。三是“有名無(wú)實(shí)”搞農業(yè)。有的企業(yè)進(jìn)來(lái)“拿地”后多年不務(wù)農，卻不斷申報政府項目資金；有的企業(yè)名曰種果樹(shù)，土地卻長(cháng)期半拋荒，并申請財政部門(mén)特色種植獎勵項目資金。當地一些干部、農民向記者反映，“小崗是一個(gè)名氣大比較容易申請到項目的地方，從名目繁多的惠農項目資金中分一杯羹也是他們的目的�！薄�

　　“圈而不用”致農田拋荒閑置

　　記者獲悉，2009年以來(lái)，小崗村招商引資的7家企業(yè)中有4家企業(yè)因為“市場(chǎng)定位不準”、“缺水”等各類(lèi)原因導致“經(jīng)營(yíng)不善”，租用的土地存在不同程度的拋荒或半拋荒狀況。
　　《經(jīng)濟參考報》記者調查發(fā)現，小崗村被企業(yè)流轉的數千畝土地中，有不少經(jīng)營(yíng)情況令人憂(yōu)慮。一是有的企業(yè)長(cháng)期“圈而不用”，導致大量耕地被長(cháng)期閑置或拋荒；二是處于半拋荒狀態(tài)，地里雖然種上林木，但早已是長(cháng)久無(wú)人問(wèn)津；三是“反租倒包”，如從玉菜業(yè)約800畝耕地在拋荒幾年后，以400元每畝的價(jià)格租給鄰村一家面業(yè)公司；GLG集團以100元每畝的價(jià)格將200多畝土地倒包給當地村民種植甜葉菊；四是部分被流轉的土地直接被企業(yè)用作建設用地。
　　在通往小崗的道路旁有一處閑置土地特別引人注目，這塊土地屬于廣東從玉菜業(yè)。記者了解到，這家企業(yè)曾許諾來(lái)此從事蔬菜種植，但村民反映“多年沒(méi)見(jiàn)種出一棵菜”。村民周多妹指著(zhù)周?chē)�的土地說(shuō)，“幾百畝地荒了好幾年，草都長(cháng)的唬人。哪里是什么‘從玉菜業(yè)’，‘從玉草業(yè)’還差不多！”
　　“一夜之間，多家企業(yè)來(lái)小崗租地，租地面積一家比一家多，小崗村民以為迎來(lái)‘歷史性的發(fā)展機遇’�！眹揽〔�和另一位大包干帶頭人嚴美昌說(shuō)，然而不久后村民發(fā)現，企業(yè)流轉的土地，很多都在“曬太陽(yáng)”，有的閑置了好幾年，“從玉菜業(yè)租地一千多畝，幾年沒(méi)見(jiàn)種過(guò)一棵菜�！睂Υ�，從玉菜業(yè)小崗公司董事長(cháng)曹勇解釋稱(chēng)，項目建成之后發(fā)現缺水仍是“最致命”的制約。
　　在遠離主干道的偏遠地段，企業(yè)流轉后的土地拋荒和半拋荒狀況也較為嚴重。在村民帶領(lǐng)下，記者來(lái)到小崗“友誼大道”盡頭，一片約200畝的拋荒地已經(jīng)長(cháng)滿(mǎn)荒草，隨后又看到，鴻浩公司流轉的500畝黃花梨項目土地上，有的樹(shù)苗已經(jīng)一米多高了還沒(méi)有移栽，有的地方則出現又高又密的荒草。
　　眼見(jiàn)一些土地被拋荒閑置，小崗村民十分痛心�！叭绻�企業(yè)種的比農民好，咱欣慰，如果種的還不如農民，甚至撂荒，那讓人反感�！毙�崗村民嚴立田坐在自家被拋荒的地頭上心疼地淌眼淚。有些農戶(hù)開(kāi)始偷偷私種，但被發(fā)現之后，種的麥子被直接毀掉，小崗村民一度為此到縣里上訪(fǎng)。
　　當年大包干帶頭人嚴宏昌說(shuō)，“地都荒了，農民雖然拿到錢(qián)，但全國都像小崗這樣，國家不就危險了？”

　　警惕流轉“走樣”侵犯農民權益

　　《經(jīng)濟參考報》記者在小崗村采訪(fǎng)發(fā)現，在加速土地流轉的過(guò)程中，出現了一些侵害農民權益的流轉“走樣”現象，亟須引起重視。
　　現象一：出現“以租代征”苗頭，農民存失地風(fēng)險。
　　在小崗村民與村集體簽訂的土地流轉合同中，都有一條“未經(jīng)縣里同意”的條款：“若遇國家或地方建設需要，征用或征收該塊土地時(shí)，甲乙雙方應無(wú)條件服從”。鳳陽(yáng)縣農委相關(guān)人士表示，上述流轉合同中的條款并沒(méi)有備案，“應該說(shuō)不合理”。村民認為這實(shí)際上是一條“釣魚(yú)”條款，“村里先把你的地流轉了，租幾年說(shuō)要征，你就得無(wú)條件服從”�！督�(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)了解到，在小崗村大嚴村民小組、小嚴村民小組，被征地超過(guò)承包面積一半的農戶(hù)占到六七成，全村一次性買(mǎi)斷近千畝。一開(kāi)始有些農民覺(jué)得“可以搞點(diǎn)錢(qián)花”，但等其意識到面臨的后顧之憂(yōu)時(shí)，已經(jīng)永遠失去了土地。
　　52歲的村民吳廣發(fā)說(shuō)，“原來(lái)幾十畝地，現在還剩下二三畝，只夠口糧。按照失地農民養老保險安置政策，要到60歲以后，才有每月150元的補助。我們夫妻倆還有這么多年才能拿那么點(diǎn)補助，你把我的土地弄過(guò)去了，我去干啥？”
　　現象二：“打包租地”“搭車(chē)征地”，需求不足流轉率“虛高”。
　　在小崗村，鎮、村代替農民與承租土地方簽訂合同，流轉主體錯位，形成暗箱操作空間，加之村委會(huì )“打包”從農民手里流轉土地，“搭車(chē)征地”現象存在。GLG小崗村天然零卡產(chǎn)業(yè)發(fā)展部部長(cháng)方照透露，在GLG項目征地過(guò)程中，村委會(huì )“以項目名義征地1000畝，實(shí)際給我們用地500畝”。不少村民反映，不理解村里為啥從農民手中流轉那么多地，流轉征走后一些地也一直閑著(zhù)，不知道做什么用，村民不斷申請村里公開(kāi)土地流轉、征收之后的去向，但一直沒(méi)得到答復，甚至被斥為“竊取村里的秘密”。
　　現象三：違背農民意愿強迫離開(kāi)土地。
　　不少村民提到當地曾強制農民簽訂流轉或征地協(xié)議。一位村民向記者出示的征地協(xié)議顯示，對于村里要征用的土地，同意簽字面積按4.99畝補償，如果不簽字通過(guò)強制手段，就按4.074畝補償，兩種算法形成變相強迫。
　　小崗村民韓慶紅反映，他家共有16畝多承包地，從2006年開(kāi)始，因為修建大包干紀念館、GLG集團征地，陸續失去土地。今年村委會(huì )再向他征地4畝多，征地協(xié)議還沒(méi)簽，但地里即將成熟的小麥已經(jīng)被強行鏟掉。
　　截至記者發(fā)稿時(shí)，小崗村委會(huì )相關(guān)負責人對記者表示，上述土地流中出現的問(wèn)題是發(fā)展過(guò)程中的曲折和教訓，他們今后將更加慎重對待土地流轉。據介紹，目前，鳳陽(yáng)縣已經(jīng)成立專(zhuān)門(mén)工作組，調查土地流轉和相關(guān)企業(yè)存在的一些問(wèn)題，并提出改進(jìn)意見(jiàn)。

　　

流轉政策存“盲點(diǎn)”　“新圈地運動(dòng)”引擔憂(yōu)

　　《經(jīng)濟參考報》記者調查發(fā)現，與許多既無(wú)工業(yè)基礎又無(wú)豐富資源的中西部普通農村一樣，小崗村民多年來(lái)一直靠傳統的糧食種植和打工收入維持生計，隨著(zhù)土地流轉和征地規模日漸擴大，農民惜地心態(tài)強烈，對于流轉征地中存在的土地利用率不高、非糧化傾向和收益分配比重不平衡等問(wèn)題頗為擔憂(yōu)。
　　不少小崗村民和基層農業(yè)干部認為，小崗土地流轉中暴露的新情況和新問(wèn)題也是當前中西部農村土地“從分到合”過(guò)程中面臨的普遍問(wèn)題，亟須從政策層面完善土地流轉的限制性政策和退出機制，從而避免新一輪土地集中過(guò)程中出現的“新圈地運動(dòng)”。

　　部分項目被疑“圈地”

　　目前小崗村無(wú)論是土地流轉還是征地都進(jìn)入了一個(gè)加速階段。2012年底，安徽省和鳳陽(yáng)縣幫助小崗村制訂了《安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村村莊規劃(2012-2030)》，確定小崗村的發(fā)展定位是以現代農業(yè)和旅游服務(wù)業(yè)為主導，創(chuàng )建國家級農業(yè)示范區、國家特色景觀(guān)旅游名村。
　　規劃中最引人注目的是小崗村前所未有的土地流轉力度。從去年底到今年初，小崗一次性流轉了4300畝土地，實(shí)施了高標準農田改造，計劃交由安徽省農墾集團前來(lái)經(jīng)營(yíng)。此前，小崗村已經(jīng)陸續流轉了3000余畝土地，主要通過(guò)招商引資交由鳳陽(yáng)縣小崗村GLG新農業(yè)發(fā)展有限公司、小崗村叢玉菜業(yè)投資發(fā)展股份有限公司、鳳陽(yáng)金小崗農林科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司等企業(yè)經(jīng)營(yíng)。
　　大包干帶頭人嚴金昌家30多畝地基本流轉給了上述這些項目。小崗村村民們向記者道出了對目前小崗土地流轉項目中的一些擔憂(yōu)，即小崗前期大規模流轉土地的個(gè)別經(jīng)營(yíng)項目發(fā)展并不盡如人意。一些小崗村民直言，這些土地流轉項目雖然從未拖欠農民的流轉租金，但流轉土地長(cháng)期不用，讓人懷疑企業(yè)的動(dòng)機，“要么是圈地，要么是借機套取國家資金�！�
　　一些小崗村民還對土地流轉后的“非糧化”經(jīng)營(yíng)感到擔憂(yōu)�！督�(jīng)濟參考報》記者了解到，除去正在整治的4300畝高標準農田打算交由安徽省農墾集團從事糧食經(jīng)營(yíng)，前期小崗村流轉出去的3000多畝土地中，幾乎全是計劃從事苗木、藍莓、櫻桃等特色經(jīng)濟作物種植�！拔覀兘�(jīng)歷過(guò)吃不飽肚子的饑荒年代，如果以后土地流轉出去都不種糧，那以后我們吃什么呢？”一位小崗村的老人說(shuō)道。

　　進(jìn)入門(mén)檻不嚴退出機制缺乏

　　無(wú)論是小崗村民還是鳳陽(yáng)縣的農委干部都談到，小崗土地流轉中出現的問(wèn)題具有一定的代表性，究其根源是目前土地流轉進(jìn)入門(mén)檻不嚴，并且缺乏相應退出機制，從而對進(jìn)入的工商資本缺乏有效監管和制約。具體而言，主要存在以下政策盲點(diǎn)：
　　一是土地流轉用途缺乏細化規定。采訪(fǎng)中，不少小崗村民談到，目前土地流轉后，村民沒(méi)法知道和參與決定土地的用途，造成一些流轉土地發(fā)生閑置拋荒等問(wèn)題，村民不知原委，心疼土地�！巴恋厥菄�家的寶貴資源，農民把土地流轉出去也希望能夠比自己種的效益更高，這樣才會(huì )激發(fā)更多人流轉�！眹澜鸩�說(shuō)，如果土地流轉出去還沒(méi)有農民自己種效益好，甚至被閑置，農民就會(huì )心生怨言。
　　鳳陽(yáng)縣農委經(jīng)管站站長(cháng)張金榮說(shuō)，目前該縣在土地流轉后的用途上只有原則性的規定，如不改變土地農用性質(zhì)，但對具體做什么、種什么并不直接干預，大規模土地流轉如何控制糧食和經(jīng)濟作物的比重等都沒(méi)有細化規定�！皬哪壳翱�，種糧回報率肯定不如種經(jīng)濟作物，因此，不少土地流轉都是以特色經(jīng)濟作物種植為主，局部看可能對糧食安全影響不大，但從長(cháng)遠看，如果大家都如此，糧食安全確實(shí)存在隱患�！�
　　二是土地流轉獎勵政策“輕農重商”�！督�(jīng)濟參考報》記者了解到，為鼓勵土地流轉，目前安徽不少地方都出臺了相應的鼓勵政策，鳳陽(yáng)縣也不例外。記者在鳳陽(yáng)縣促進(jìn)現代農業(yè)發(fā)展獎補辦法的材料上看到，對規模種植戶(hù)的補貼力度不小。如對新建規�；�露地蔬菜種植的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，集中連片100畝以上的，每畝每年獎補200元；集中連片500畝以上的，每畝每年獎補300元；集中連片1000畝以上的，每畝每年獎補400元。對新發(fā)展露地藍莓、葡萄、黑豆、黑芝麻、黑花生等幾十種特色農業(yè)種植、特優(yōu)新農作物的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者都分別有不同程度的獎勵。
　　張金榮說(shuō)，鳳陽(yáng)縣僅農業(yè)部門(mén)兌現去年的現代農業(yè)項目獎補資金就達到1170萬(wàn)元，其中不少獎補給了農業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)。而其它分散于財政等部門(mén)的項目資金則難以統計。一些村民和基層農業(yè)干部認為，這些“輕農重商”的獎補政策對規模流轉土地的經(jīng)營(yíng)者十分有利，在某種程度上會(huì )刺激資本進(jìn)入農村大規模流轉土地，甚至出現一些為了補貼而盲目“圈地”的情況。
　　小崗村的幾位老人說(shuō)，現在農業(yè)發(fā)展中只看表面不看實(shí)際的傾向“要不得”。以為企業(yè)來(lái)了，流轉了土地，就是規�；�，政府就重視，各種補貼就跟過(guò)去了。老百姓精心種幾十畝地，看起來(lái)沒(méi)有規模、不夠氣派，就沒(méi)有補貼�！暗珜�(shí)際情況怎么樣？老百姓是實(shí)打實(shí)的，企業(yè)搞得是虛的！”
　　華中科技大學(xué)中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰認為，各地政府通過(guò)補貼等形式幫助企業(yè)流轉土地，引導資本與農民競爭，是當前農業(yè)政策一大誤區，“如果資本有效率的話(huà)，那就不需要政府扶持，他就自動(dòng)代替了農民�！�
　　三是“資本入地”缺乏退出機制。據了解，目前小崗村的GLG項目和叢玉菜業(yè)項目，自2009年前后流轉土地面積約達2000畝，四年多來(lái)，其中一些流轉土地因為種種原因出現拋荒。對此，無(wú)論是鳳陽(yáng)縣還是小崗村的干部群眾都頗為惋惜，但流轉合同簽訂到二輪承包期滿(mǎn)，各方都無(wú)能為力。
　　基層農業(yè)干部談道，這些項目投資方都是政府招商引資“優(yōu)待”企業(yè)，并且都與農戶(hù)一次性簽訂了長(cháng)達10多年的土地流轉協(xié)議，協(xié)議中也無(wú)對土地閑置浪費的約束性條文。因此一旦土地出現拋荒和閑置，無(wú)論是農民還是村集體或者政府主管部門(mén)都沒(méi)有手段和措施督促承包經(jīng)營(yíng)者�！皩ζ髽I(yè)來(lái)說(shuō)，只要不改變農用地的用途，土地流轉后種什么，甚至種不種，監管上都還是空白，缺乏相應的強制退出機制�！睆埥饦s說(shuō)。

　　流出土地利益分配機制亟待完善

　　基層干部和相關(guān)專(zhuān)家認為，當前小崗在土地流轉中暴露的問(wèn)題具有一定的普遍性，從目前全國土地流轉政策來(lái)看，對資本進(jìn)入農村流轉土地缺乏嚴格的準入和退出機制。因此，今后土地流轉政策亟須完善相關(guān)資本“進(jìn)出”門(mén)檻，方能有效防止當前土地流轉快速推進(jìn)過(guò)程中出現的“圈地”、撂荒等問(wèn)題。
　　首先，設立“資本下鄉”甄選機制，為其設置門(mén)檻。安徽省農委農村經(jīng)營(yíng)管理處副處長(cháng)秦仲華建議，對于資本進(jìn)入農業(yè)領(lǐng)域應該設立相應的甄選機制，特別是突出對其農業(yè)經(jīng)營(yíng)背景和能力的考察，避免一些短期逐利的資本盲目進(jìn)入，造成土地資源浪費和農民利益受損。
　　張金榮等人認為，對于“資本入地”的門(mén)檻設置至少應該包括兩個(gè)方面，首先資本進(jìn)入農村承包土地的規模應該有所控制，“過(guò)大的流轉面積存在著(zhù)較大風(fēng)險和隱患�！碑斍扒闆r下，農民土地流轉面積在百余畝最多上千畝是較為合適的規模，這可以將流轉大戶(hù)承擔的投資風(fēng)險和消化轉移勞動(dòng)能力置于可控范圍內。其次，政府部門(mén)應對土地流轉中糧食和經(jīng)濟作物的比重進(jìn)行統籌考慮。
　　當年大包干帶頭人嚴宏昌激動(dòng)地說(shuō)，土地是用來(lái)種糧食的，有的老板圈了地不種，應該追究責任�！拔耶斵r民幾十年，知道要種好多么不容易，隨便一個(gè)企業(yè)就能種好地？”嚴宏昌還說(shuō)，企業(yè)來(lái)村里租地可以，但得有個(gè)門(mén)檻，這個(gè)企業(yè)是不是搞農業(yè)生產(chǎn)的？究竟是來(lái)帶領(lǐng)農民致富的，還是來(lái)“圈地”的？得有個(gè)“硬杠杠”，“不能是個(gè)企業(yè)就能來(lái)租地�！�
　　其次，強化流轉后土地的用途管制，完善退出機制。不少專(zhuān)家和基層干部表示，當前迫切需要建立資本進(jìn)入農村流轉土地的退出機制。長(cháng)期關(guān)注三農問(wèn)題的安徽省政府副秘書(shū)長(cháng)劉奇認為，資本輕易進(jìn)入農村規模經(jīng)營(yíng)，一旦出現“圈地”現象又奈何不了，是當前農村土地流轉中出現的突出問(wèn)題�！俺鞘型恋厝Χ�不用還有兩年收回的規定，寶貴的農村土地更應該建立嚴格的退出機制�！币恍┗鶎痈刹刻寡�，對于一個(gè)縣或者一個(gè)市來(lái)說(shuō)，很難出臺建立資本進(jìn)入農村流轉土地的退出機制，亟待從省級或國家層面出臺相應的政策措施，對資本在農村經(jīng)營(yíng)不善，公然“圈地”造成浪費的，強令其退出并給予嚴格處罰乃至沒(méi)收，這將會(huì )有效扼制土地流轉中的“圈地沖動(dòng)”。
　　最后，不斷完善農民流出土地的利益分配機制。比如，變目前對“資本入地”的單向獎補為農民和企業(yè)的雙向獎補，既鼓勵資本入地，又鼓勵農民流出土地。側重鼓勵農民流出土地，鼓勵工商資本從事農民難以從事的農業(yè)上下游配套產(chǎn)業(yè)，實(shí)現土地流轉的公平良性鼓勵。同時(shí)改變目前一些地方“村兩委”過(guò)度干預土地流轉，導致土地流轉主體錯位的狀況，改變“村兩委”從農民手中流轉土地，然后集中出租賺差價(jià)的違規做法。賦予農民對土地流轉收益更多談判權，建立跟隨糧價(jià)和物價(jià)的租金增長(cháng)機制，維護農民權益，逐步減少農民對土地的依賴(lài)。